关于“四个全面”战略布局的制度学分析

李志昌

（中共楚雄州委党校 中国特色社会主义理论教研室，云南 楚雄 675000）

“四个全面”战略布局是由一个战略目标和三大战略举措构成的有机整体。全面建成小康社会是战略目标，这个战略目标包含多方面具体目标的要求，其中一个重要方面是制度建设的目标要求；在三大战略举措中，全面深化改革的实质是推进各方面各领域体制机制创新和制度建设，全面依法治国的关键是构建和实施完备的社会主义法治体系，全面从严治党的关键是要坚持制度治党和依规治党。制度建设贯穿于“四个全面”战略布局的战略目标和战略举措中，协调推进“四个全面”战略布局，必须高度重视制度建设，全面加强和推进各方面各领域的制度建设，才能顺利实现全面建成小康社会的战略目标。

一、全面建成小康社会战略目标中的制度建设目标

全面建成小康社会战略目标，不仅包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防军队建设以及党的建设目标，还包括制度建设的目标，而且制度建设目标是包含在各领域、各方面建设中的。

（一）制度建设目标：“使各方面制度更加成熟更加定型”

党的十八大报告从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个重要方面，提出了全面建成小康社会新的目标要求，在此基础上，又提出了全面建成小康社会的制度建设目标要求，即到2020年构建形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。［1］十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，根据我国经济社会发展的新形势和新要求，提出全面建成小康社会新的目标要求之一，其中明确把“各方面制度更加成熟更加定型”作为全面建成小康社会的重要目标要求，这个制度建设目标包含一个总目标和五个重点目标。制度建设的总目标是国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。五个重点目标是：第一，民主法治建设目标，即人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。第二，人权产权制度建设目标，即人权得到切实保障，产权得到有效保护。第三，经济体制建设目标，即开放型经济新体制基本形成。第四，军事体制建设目标，即中国特色现代军事体系更加完善。第五，党的制度建设目标，即党的建设制度化水平显著提高。［2］除了这些重点目标，在经济社会发展各个领域和各个方面还有具体的制度建设目标。

（二）“使各方面制度更加成熟更加定型”具有重大深远的历史意义

把“各方面制度更加成熟更加定型”作为全面建成小康的重要目标要求，具有重大深远的历史意义。从国家治理现代化看，全面建成小康社会的过程，同时也是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的过程，这个过程实质上就是全面加强制度建设的过程。习近平总书记指出：“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”［3］“今天，我们面临的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安，提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”［4］从长远看，使各方面制度更加成熟更加定型，不仅是全面建成小康社会的重要目标，而且为建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的制度基础。

（三）加强制度建设是解决重大社会问题和深层次矛盾的根本途径

全面建成小康社会，在经济社会发展各个领域各个方面，还存在不少重大社会问题和深层次矛盾。解决这些问题、化解这些矛盾，要采取一些具体措施办法，但从长远和深层次看，要从根本上解决这些问题和矛盾，最重要的途径是进行体制机制改革和制度创新。具体措施办法只能治标，而体制机制改革和制度创新则是治本，从根本上消除产生问题和矛盾的原因。在社会现实中，制度总是具体的，没有抽象的制度，因此，制度建设不是一个独立的领域，而是包含在各个领域和各个方面的工作中。全面建成小康社会，使各方面制度更加成熟更加定型，要求我们全面加强经济、政治、文化、社会、生态各领域的制度建设以及军事体系、党的制度建设，才能在整体上形成系统完备、科学规范和运行有效的制度体系。总之，使各方面制度更加成熟更加定型，既是全面建成小康社会战略目标中的一个重要目标，同时又是实现全面建成小康战略目标的重要制度保障。

二、全面深化改革战略举措中的制度建设内涵

在“四个全面”战略布局中，全面深化改革是为经济社会发展提供强大动力的战略举措。人们都知道，改革是社会发展的动力。但为什么改革是社会发展的动力？首先要明确，改革改什么？在人们的社会活动中，改革的内涵是广泛的，但从社会发展角度看，改革的主要对象是制度，包括各种体制机制、政策规定、法律法规等等。

（一）全面深化改革的实质是全面加强制度建设

制度的意义在于对人的行为、人们的社会活动产生影响和作用，如果对人的行为、对人们的社会活动不产生影响和作用，这样的制度是没有意义的，实际上也不是真正意义的制度。制度对人的行为、人们的社会活动的影响和作用包括两个基本方面，即约束和激励。约束就是限制、减少消极行为和有害行为发生，激励就是鼓励、激发积极行为和先进行为发生。在社会活动中，科学合理的制度能够调动人们的主动性、积极性和创造性，激发积极行为、先进行为，同时，限制消极行为和有害行为，协调社会关系、形成和谐稳定的社会秩序，提高社会活动效率，从而促进社会发展进步。相反，不科学、不合理的制度，则会抑制人们的主动性积极性创造性，难以激发积极行为和先进行为，反而会使得消极行为、有害行为普遍发生，导致社会关系不协调、社会矛盾增多、社会环境无序混乱，降低社会活动效率，阻碍社会发展进步。全面深化改革的实质，就是全面推进制度创新、全面加强制度建设，废除不适应发展、甚至阻碍发展的体制机制和政策规定，消除体制机制障碍，建立适应、促进发展的体制机制和政策措施，形成强大的制度动力，从而推动经济社会发展。

（二）全面深化改革要制定出目的合理正当、手段科学有效的制度

从理论上讲，改革本来的意义是积极的，人们一般也是从积极意义上来看改革的，但在社会现实中，就具体的改革看，并不是所有的改革都是正确的、都是好的、都是有意义的。对实际的改革，要从两方面来分析判断。第一，改革的目的是否合理正当，这是价值标准，也就是改革是否对社会、对人民群众有利。第二，改革的手段措施是否科学有效，改革的结果好不好。我们所需要的改革是目的合理正当、手段科学有效的改革。这样的改革，才是对社会有利、对人民群众有利的，才能够推动社会发展进步。改革的目的是否合理正当、手段是否科学有效，最终都要体现在制度中，体现在各种体制机制和政策规定中。制度是目的和手段的统一，所以，在全面深化改革中，制度创新和制度建设的一个核心问题，就是要制定出目的合理正当、手段科学有效的制度，否则，虽然形式上是在搞改革，但并不是真正意义上的改革。

（三）全面深化改革要增强改革的系统性、整体性和协调性

在全面深化改革中，怎样正确有效推进制度创新、制度建设？习近平总书记指出，推进全面深化改革，要增强改革的系统性、整体性和协调性，要把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，及时建立新制度，完善已有的制度，废除不适用的制度，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。［5］第一，要坚持“全面改革”，经济社会各领域各层级都要进行改革，而不能只是在某些领域中、某些层级上进行改革，要克服改革局部化、碎片化现象，增强改革的系统性、整体性和配套性，形成改革的整体力量。第二，改革要坚持问题导向，就是哪里有问题，哪里就要改革；凡是阻碍经济社会发展的体制机制和政策规定，都要进行改革。第三，要坚持“深化改革”，从体制机制上解决深层次矛盾和问题。在改革中，解决经济社会发展中的问题，可以从两个层面上来进行，一是具体手段措施的改革，可以解决一些具体的问题，但这只是治标。二是从制度上进行改革，这是治本。这样的改革，才能消除产生问题的根本原因，才能解决普遍性的问题，“深化改革”就是这个意义上的改革。

（四）全面深化改革要重视宏观制度和微观制度的协调一致

在全面深化改革中，既要重视设计好宏观制度，又要重视设计好微观制度。社会发展的宏观力量是由社会微观力量（个人力量）整合而成的。如果不能把全社会的微观力量充分激发出来，是不可能形成强大的宏观力量的。宏观制度的作用主要是形成社会发展的宏观力量（整体力量），而微观制度的主要作用是激发微观力量（个人力量）。从微观力量到形成宏观力量，需要建立一整套宏观制度和微观制度相互协调、相互支持的制度体系。

从历史和现实情况看，在制度建设中存在一个问题，就是重视宏观制度设计，不重视微观制度设计。在现实社会生活中，宏观制度对人们具体行为的影响是间接的，对人们的具体行为产生直接影响的是微观制度。宏观制度往往是一般原则和基本要求，而微观制度则是具体的行为规则。即使宏观制度中的原则、要求是正确的、是好的，如果没有微观制度的具体作用，人们的主动性积极性创造性也难以调动起来。在实际工作中存在一种现象，就是宏观制度是好的、激励性的，而一些具体的制度规定则是限制性的、阻碍性的。“大政策鼓励、小政策阻碍。”“中央鼓励、地方限制、部门阻碍。”这是当前改革中存在的一个突出问题，主要原因就是制度建设的不协调性，宏观制度和微观制度之间不配套、不一致。

三、全面依法治国战略举措中的制度建设内涵

（一）全面依法治国的实质是全面加强和推进法律制度建设

关于全面依法治国的基本内涵，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作了明确阐述，包含六个层次的内容。第一，全面依法治国的总目标，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。第二，根本政治原则，即在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。第三，法治体系建设，包含“五个体系”，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。第四，两个“坚持”的基本方针，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。第五，法治建设的完整过程，即实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。第六，法治建设的根本意义，即促进国家治理体系和治理能力现代化。［6］从以上分析可以看到，全面依法治国的实质，就是全面加强和推进法律制度建设，全面构建和严格实施法律制度体系。

（二）全面依法治国应注意两个重要问题

法律制度是国家制度体系中的重要组成部分，因此，应该从制度学的角度来分析全面依法治国中的一些重要制度问题。从制度学角度看，全面依法治国的实质，就是全面推进法律制度建设。从制度学来分析全面依法治国，应注意以下两个重要问题。

1.法治建设与制度建设的关系。这是特殊性和普遍性的关系。制度建设的范围很广泛，法治建设包含在制度建设中，是制度建设的一个重要组成部分。在制度建设中，只讲普遍性、忽视特殊性，或者只讲特殊性、忽视普遍性，都是片面的，都会造成不好的后果，不利于顺利有效推进制度建设。法治建设有自身的特殊规律，但也要遵循制度建设的普遍规律。制度建设的普遍规律包括以下一些重要方面，在制度建设中坚持解放思想与实事求是的辩证统一，坚持采取工作措施、经过实践探索、总结概括经验、设计制定制度有序推进，坚持顶层设计与基层探索相结合，坚持学习借鉴和从国情实际出发相结合，坚持改革创新、大胆探索与稳步推进、谨慎实施相结合，坚持处理好改革发展稳定的关系，等等。这些重要原则，实际上是对制度建设基本规律的认识和反映。遵循这些规律，处理好这些重要关系，法治建设才能顺利推进，才能取得好的成效。

2.不能孤立地推进法治建设。法治体系是国家治理体系的重要基础，法治建设是国家制度建设的重要组成部分。在社会现实生活中，法治建设不是一个独立的领域，而是包含或渗透在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设各个领域中的。法治建设的根本目的不是为法治而法治，而是要实现社会公平正义，创造和谐稳定有序的社会环境，推动经济社会各领域各方面发展进步。法治建设的成效如何，最终体现在是否能够推动经济社会各领域各方面的发展进步。在法治建设中，要避免“法治孤立主义”。这种现象表现在两个方面，一是不注意法治建设与社会生活、经济社会发展的相互关系。二是不注意法律制度与其他社会制度的相互关系。孤立地搞法治建设，不论设计出多么严密精致的法治体系，如果脱离经济社会发展实际，对经济社会发展进步没有多大作用，甚至还会产生阻碍作用，这样的法治建设是没有意义甚至是有害的。因此，要把法治建设放在国家制度建设大局中来考虑，把法治体系放在国家治理体系中来设计，法治建设才能促进国家治理体系和治理能力现代化，才能有力推动经济社会发展进步。

（三）法治建设要考虑三个层面的关系

在法治建设中，包含三个层次的关系，即法律制度与国家治理的关系、法律制度与组织活动的关系、法律制度与公民行为的关系。这三个层次的关系是相互联系和相互转化的。

1.法律制度与国家治理的关系。这是宏观层面的关系，也是依法治国的基本内涵。我们讲依法治国，通常是在这个层面上讲的。在这个层面上，主要考虑的是顶层设计问题，就是宏观法律制度与国家宏观治理的关系，主要涉及法治建设的政治方向、根本原则、总体框架等问题。但是要注意，国家不是抽象的，而是具体的，国家是由各级各类组织和全体公民组成的。依法治国不是治抽象的“国”，而是要求任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，这就是“依法治国”的实质所在。因此，法治建设不能仅仅停留在或抽象地谈论法律制度与国家治理的关系，要进一步考虑以下两个层面的关系，这两个层面的关系涉及法律制度建设的一些深层次问题。

2.法律制度与组织活动的关系。这里的“组织”是广泛的，包括政党、政府机构、企业事业单位、人民团体以及各种民间组织。在这个层面上，依法治国就体现为所有组织的活动都必须遵守法律制度。事物之间的关系是双向互动的，如A事物和B事物之间的关系，包括两个方向，即A对B的影响和作用，B对A的影响和作用。分析事物之间的关系，要从这样两个角度来分析。法律制度与组织活动的关系，也应该从两个方面来分析。

第一，法律是组织活动的合法依据。任何组织活动都必须遵守法律制度，按照法律规定办事。组织活动可分为外部活动和内部活动，组织在社会环境中的活动是外部活动，必须遵守法律制度，这一点一般是清楚的。组织内部活动是组织自身的管理活动，这种活动也需要制定相关的规章制度，这些规章制度也必须符合国家的法律制度，这个方面常常出现一些问题。在现实中存在一种现象，有些组织的外部活动是遵守国家法律制度的，但在处理内部关系上规避国家法律制度，所制定的一些内部规章制度违反国家法律制度，这种现象可以叫做“外部守法、内部违法”。这种现象是不符合全面依法治国要求的。

第二，组织活动规律是制定法律制度的客观依据。在人们的观念中，法律是组织活动的依据，这一点一般来说是清楚的，这就是“法律意识”。但是，深入思考一下，或者说反过来思考一下，就会发现一个问题，法律制度的依据是什么？就是说，法律制度是组织活动的依据，那么制定法律制度的依据又是什么？法律制度不是从来就有、自然存在的，而是由人们制定出来的。人们制定法律制度的依据是什么？我们现在讲要实现“良法善治”，“良法”就是好的法律，“善”包含“善良”和“善于”两个意思。“良法善治”，通俗地说，就是用好的法律实现好的治理。这就是说，并不是所有法律都是好的，有些法律是良法，而有些法律则是不好的。

法律制度本身的依据，就是要分析法律制度是否科学、合理和正当，这是一个深层次的问题。法律是组织活动合法性的依据，那么，法律自身的合法性依据又是什么？遵守法律的活动是合法的，那么，制定法律制度这种活动的合法性依据又是什么？简要地说，法律是合法性的依据，那么，法律自身的合法性是什么？法律自身是否科学、合理和正当，就是法律的合法性问题，有两个基本标准。一个标准是法制制度是否代表人民利益、反映人民意志，这是合目的性问题，是价值标准。另一个标准是法制制度是否符合客观规律和客观实际，这是合规律性问题，是科学标准。“良法”就是代表人民利益、反映人民意志、符合客观规律和符合客观实际的法律制度，这样的法律制度才能实现“善治”。

3.法律制度与公民行为的关系。依法治国最具体、最广泛的要求，就是全民守法，这是建设法治国家的社会基础。法律制度是公民社会行为合法性的依据，遵守法律的行为是合法的，违反法律的行为是不合法的，这是从法律制度对公民行为的约束、规范作用来讲的。反过来说，公民对法律制度的要求是什么？要求公民遵守法律，那么，公民对法律是否应该有要求呢？在这个问题上，人们传统的观念（可以说成了一种潜意识）就是公民必须服从、遵守法律，这当然是对的。但是，人们从来就没有反过来想一想，公民只要遵守法律制度就可以了吗？公民对法律制度的要求是什么？不论什么法律制度，只要制定出来，人们就必须服从吗？如果有些法律违反人的行为规律、不代表人民利益和不体现人民意志，就是说这些法律是不科学、不合理和不正当的，那么，对于这样的法律，公民也应该、必须服从和遵守吗？如果法律本身是不科学、不合理和不正当的，那么，遵守这种法律的行为也是不科学、不合理和不正当的。这里也同样出现“合法性”与“合理性”矛盾的问题。解决这个问题的关键，也要遵循制度建设的一般规律，在设计法律制度时，要遵循人的行为规律，代表人民利益、体现人民意志，制定出科学、合理和正当的法律制度。

通过以上分析，在法治建设中，要全面考虑三个层次的关系。第一，法律制度和国家治理的关系，法律制度是否能促进国家发展进步？第二，法律制度和组织活动的关系，法律制度是否能保障组织活动有效进行？第三，法律制度和公民行为的关系，法律制度是否能保障公民行为有序进行？在分析这三个层次的关系时，关键是要从相互影响、相互作用关系来分析，而不能仅仅从单方面来分析。

（四）制定法律制度应坚持“演化论”和“设计论”相结合

1.妥善解决“合法性”与“合理性”的矛盾。全面依法治国体现在四个环节上，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。这四个环节是紧密联系的，构成法治建设的完整过程。从制度建设来看，这实际上就是制度建设的完整过程，即制定制度、执行制度、监督制度和遵守制度。它预设着一个前提，就是法律制度是合法的，遵守法律的行为才是合法的。但是，如果深入思考，就会发现一个问题，人们行为合法性的依据来自法律，但是，法律本身的合法性依据来自什么？法律是由一些人和一些机构设计制定的，他们在设计制定法律制度的时候，所考虑的依据是什么？这里涉及一个深层次的问题，如果一种法律本身是不合理的，那么，遵守这种法律的行为是合理的吗？虽然这种行为是合法的，但却是不合理的。在现实中，“合法性”与“合理性”并不是天然一致的，而常常出现相矛盾的情况。从制度建设方法论来看，解决这个矛盾应坚持“演化论”和“设计论”。

2.坚持“演化论”和“设计论”的统一。在制度起源问题上，英国学者哈耶克主张演化论，反对设计论。他认为制度应该是在人们长期博弈过程中逐渐形成的，而不是人为设计出来的。他认为设计出来的制度是从外部强加于一个组织的，而不是从组织内部产生的。哈耶克认为，设计制度的人员和机构，在理性上是有局限的，信息、知识、经验、思维能力等等都是有局限的；在道德上也是有局限的，他们不是天使，他们的道德不是绝对完美的，可能有私心、利益偏向。因此，他们设计出来的制度可能是不科学和不合理的，也就是制度本身缺乏正当性、合法性。美国学者诺斯则强调设计论，他认为制度是由人们（机构或个人）通过理论分析论证设计出来，然后在社会中或在一个组织中执行实施的。他们两人的观点都有一定的科学性，但也有片面性。

从历史和现实看，制度的产生形成，纯粹的演化或纯粹的设计都是不存在的，制度的起源实际上是演化和设计相互作用、交替进行的过程。在演化（博弈） 基础上逐渐形成一些大家公认的惯例，当要把这些惯例转化为正式规则（法律、制度）时，就需要进行理论分析和设计。用我们的话语来说，就是“顶层设计”和“摸论”相结合。摸索的过程，就是实践探索和博弈演化的过程。经过一定时期，积累了一定经验，对经验进行理论分析，然后再设计正式的制度。在法治建设中，制定法律制度也应坚持“演化”和“设计”相统一，经过实践探索、积累经验、理论分析和设计规则这样几个阶段，才能设计出科学、合理和正当的法律制度。

四、全面从严治党战略举措中的制度建设内涵

全面从严治党必须坚持两个基本方针，即坚持思想建党和制度治党相结合，坚持以德治党和依规治党相结合。在这两个基本方针中，思想建党、以德治党是基础，制度治党、依规治党是关键。全面从严治党，“全面”要靠制度，“从严”也要靠制度。党内法规制度建设具有自身的特殊性，同时也要遵循制度建设的一般规律，要按照内容科学、程序严密、配套完备和运行有效的要求，加强党内法规制度建设，加快构建党内法规制度体系。

（一）“全面治党”的内涵

“全面治党”就是要克服管党治党的片面性，包含三个方面的要求。

1.管党治党的领域要全面。党的建设是由各个方面的工作构成的一个有机统一整体，各个方面是紧密联系、相互影响和相互作用的。全面治党就是要全面加强、同时推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设，不能只重视某些方面，而忽视其他方面，同时，在每个领域、每个方面都要建立起配套完备、科学严密的制度体系，如思想建设制度、组织建设制度、作风建设制度和反腐倡廉建设制度，等等。

2.管党治党的层次要全面。我们党的规模很大、层级很多，自上而下、从中央到地方，有不同层次的各级党组织。党内没有特殊党组织，全面治党要求对从中央组织到基层组织的工作和活动，都要加强管理和监督。在各个层次上，都要建立健全相应的管理制度和监督制度。

3.治党的对象要全面。党员包括各级领导干部和广大党员，他们所在层级、所在部门、工作岗位和职位职务是不同的，但党内没有特殊党员，从党的高级干部到基层普通党员都必须严格遵守党章、党规、党纪，都必须接受严格的教育、严格的管理和监督。所以说，“全面治党”就是横向要全面、纵向也要全面，做到管党治党的领域没有缺失、层次没有缺失、对象没有缺失，同时在各个领域、各个层次上，都要依靠严密的党内法规制度进行严格教育、严格管理和监督。

知错而认错，是老实！拿不准对错而认错，是老练！拿得准对错而认错，是老道！明知错却不认错，是老婆！明知没错却认错，是老公！知他人错却认自己错，是老兄！知自己错却推他人错，是老板！不知自己错也不知他人错，是老土！知自己错也知他人错，是老师！

（二）“从严治党”的内涵

1.坚持从严治党是由我们党的本质特征和社会地位所决定的。“从严治党”，就是对全体党员教育从严、管理从严、监督从严，在管党治党上要求从严、措施从严、查处从严。为什么要从严治党？这是由我们党的本质特征和社会地位所决定的。我们党的本质特征是先进性和纯洁性，只有从严治党，才能保持党的先进性和纯洁性。我们党在中国社会处于领导地位和执政地位，只有从严治党，才能不断提高党的领导水平和执政能力。如果管党治党不严，长期处于宽松软状态，消极行为、腐败现象必然在党内滋生蔓延，从量变到质变，最终党的先进性和纯洁性就会丧失，领导水平和执政能力就会降低，执政绩效必然降低，就会削弱党的社会影响力和凝聚力，就会动摇党的执政地位。

2.党内法规制度的三个主要特征。从严治党的方法、措施、手段是多样的，可以根据具体情况采取不同的方法、措施和手段，但历史经验教训证明，从严治党最根本、最关键的是要靠制度、靠法规，必须坚持制度治党、依规治党。如果党内没有严格的制度和法规，或者执行制度和法规不严格，从严治党就是一句空话。关于制度的重要性，邓小平指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，［7］这“四个性”可以归结为“制度是决定因素。”［8］在我们各方面的工作中，还有什么东西的意义可以概括、提高到这样的程度？可以说，邓小平把制度的重要意义作了最精辟的阐述。从党的建设角度看，可以说坚持从严治党，党内法规制度是决定因素。党内法规制度的重要意义，是通过它的三个主要特征表现出来。

第一，权威性和严肃性。制度不是随意制定出来的，是由法定机构通过法定程序制定出来的，这是制度的合法性。制度的合法性决定了它的权威性和严肃性，要求人们必须严格遵守，不得随意对待。党内法规制度是由党的权威机构（党中央、中央纪委、中央各部门和各省区市党委）制定的，各级党组织和全体党员必须严格遵守，不得随意对待。

第二，普适性和强制性。党内法规制度适用于所有党组织和全体党员，规范各级党组织的工作、活动和党员的行为。党内没有特殊党组织和特殊党员，所有党组织的工作和活动都必须遵循党内法规制度，全体党员的行为都必须遵守党内法规制度。党内法规制度的强制性，就是各级党组织必须严格执行、全体党员必须严格遵守，不得不执行和不得不遵守，不执行和不遵守党内法规制度的行为，必然受到追究查处。

第三，规范性和可操作性。党内法规制度不同于一般性的原则和要求，它对党组织的活动、党员的行为，该做什么、不该做什么，该怎样做、不该怎样做，都做出了明确具体的规定。党组织怎样开展活动、党员怎样规范自己的行为，可以照着党内法规制度的规定去做，也必须照着党内法规制度的规定去做，这样就不会出问题和犯错误。

3.普适性和强制性是党内法规制度的核心特征。党内法规制度的主要特征之间是相互联系、相互支持的，其中普适性和强制性是核心特征。

第一，党内法规制度的权威性和严肃性，必须以普适性和强制性为支撑。如果一些党组织、一些党员必须遵守，而另一些党组织、另一些党员可以不遵守，这样的党内法规制度不可能具有权威性和严肃性。党内法规制度同一般的措施和手段的最大区别，就是它具有强制性，而强制性是以惩戒机制为基础的。没有强制性的惩戒机制作为支撑，任何法规制度都是没有意义的。权威性和严肃性不完全在于等级性，人们一般认为上级的要求是具有权威性和严肃性的，等级层次越高的要求，权威性和严肃性就越强。理论上说是这样，但在实际当中不一定是这样，上级的要求、上级的部署经常得不到贯彻落实，这是实际工作中常见的现象。为什么会出现这种情况？一个重要原因，就是在贯彻落实中，没有强制性的惩戒机制。“从严治党”这个要求，早在1984年就提出来了，一直都在反复强调，而且不断提出了很多具体要求，这些要求本身都是正确的、都是好的，但是，为什么得不到贯彻落实？党内的问题反而越来越多、越来越严重。根本原因就是党内法规制度不健全、不完善，在一些重要领域和关键环节还存在法规制度空白。虽然已经有了一些法规制度，但由于强制性的惩戒机制不健全、不严厉，使得这些法规制度没有得到严格执行。

第二，党内法规制度的规范性和可操作性，也是以普适性和强制性为基础的。“规范性”就是“必须照着做”，“可操作性”就是可以“照着做”。如果没有强制性的惩戒机制，就会出现该做的不去做、不该做的却去做、不按照规定的方式去做等现象，法规制度的规范性和可操作性实际上也落空了。

4.要把“六个从严”制度化法规化。从严治党，就是要做到教育从严、管理从严、监督从严，还要做到要求从严、措施从严、查处从严。要真正做到这“六个从严”，必须把要求、措施和查处制度化法规化，也要使教育、管理和监督制度化法规化。一般的要求、一般的措施和一般的查处，如果不转化为严厉的法规制度，作用是有限的，同样，教育、管理、监督，没有相应的严厉法规制度，作用也是有限的。

例如，“上有政策、下有对策”就是一个长期存在、难以克服的顽疾现象。为什么要搞对策？就是不想贯彻执行上级的政策规定、不想遵守法规制度。有的人还以“从实际出发、结合实际情况”作为依据，为自己的行为找理由，实际目的就是不执行政策规定、不遵守法规制度。这种现象的存在，一个重要原因，就是法规制度本身不严密，或者执行法规制度不严格，特别是惩戒机制不严厉。政策规定、法规制度虽然出台了，有的执行、有的不执行，有的遵守、有的不遵守，对违反政策规定、违反法规制度的行为不严厉查处，只是批评教育一下，搞“下不为例”。这样，时间长了，再好的政策规定和法规制度，也没有多大作用。

因此，把要求做的、应该做的和必须做的事情，用法规制度规定下来，而不只是提出一般的要求；要建立鞭策机制，做得不好的，要批评教育，做得太差的，或者不去做的，要严肃查处，才能迫使人们认真地去做。不准做的事情做了，不允许做的事情做了，这就是“有禁不止”，原因同样是法规制度不严厉。什么事情不准做，什么事情不允许做，不能只是提出一般性的要求，要作为法规制度规定下来，并建立惩戒机制。对违反法规制度的行为，轻的要批评教育，加以纠正；严重的行为要严肃查处，给以严厉的惩罚处分，才能警示人们不要做禁止的事情、不要产生不允许的行为，才能减少消极行为和有害行为。

五、三大战略举措中制度建设内涵的比较

在“四个全面”战略布局中，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这三大战略举措中都包含制度建设问题，这是它们的共同点，但是，为什么又要把它们分开作为三大战略举措呢？既然都是制度建设问题，为什么不把它们放在一起、作为一个问题来讲呢？因为三大战略举措中的制度建设问题各有特点，要求和侧重点及制度所发挥的作用也是不同的。全面深化改革为我国社会发展进步提供强大动力，全面依法治国为我国社会发展进步提供法治保障，全面从严治党为我国社会发展进步提供政治保证。要构成强大的发展动力，需要形成制度性的动力机制；要提供有力的法治保障，需要形成制度性的社会协调机制；要提供坚强的政治保证，需要形成制度性的社会引导机制。这三种机制的核心都是制度，但这些制度具有不同的特点和不同的作用，所以三大战略举措中的制度建设具有各自不同的规律和要求。

（一）全面深化改革的重点是建立激励型制度

全面深化改革，制度建设涉及的范围很广泛，经济社会发展各个领域、各个方面都涉及。从制度建设的重点看，就是要消除体制机制障碍，为社会发展进步提供制度动力。什么叫“动力”？就是激发人们的行为动机、推动人们去做某种事情的力量。社会发展动力应从宏观和微观两个层次来分析。根据恩格斯的“历史发展合力论”，社会发展的宏观力量就是“合力”，社会发展的微观力量就是“分力”。“合力”是由“分力”相互作用形成的，宏观力量是由各种微观力量整合形成的，最终要体现在每个人的具体行为动机、具体行为表现上。人们的具体行为没有动力，社会发展的整体动力是难以形成的。人的行为动力来自两种因素的结合，从内部看，是人的需要、人的愿望和人的利益追求；从外部看，是政策规定和体制机制的作用，也就是制度的作用。这两个方面相互协调、有机结合，就会产生强大的行为动力。科学合理的制度、好的制度，能够调动人的主动性积极性创造性，使人们产生积极行为和先进行为。这些行为形成社会合力，就能够有力推动社会发展进步。全面深化改革，就是要通过制度创新，对限制、约束人们积极行为、先进行为的各种体制机制和政策规定，大胆革除、彻底摈弃，消除人们行为的制度阻力。

在社会生活中，制度阻力的作用是很大的。从人们内在的需要、利益追求看，人们想做的事情是很多的，但为什么不去做呢？因为有各种制度的限制、制度的阻力，无法去做，或者做了反而导致对自己不利的后果，这种情况就是“主观上想做，但实际上做不了”。所以，要调动人们的主动性积极性创造性，激发人们的积极行为、先进行为，首先要通过改革，打破旧的制度限制、破除旧的制度阻力，在此基础上，设计制定科学合理的、好的制度。这样的制度，才能激发人们的行为动机，把人们的需要和利益追求转化为实际行动，使人们产生积极行为、先进行为，从而推动社会发展进步。所以，从制度建设的角度来看，全面深化改革是“破”和“立”的统一。“破”，就是废除不科学不合理的制度，消除制度阻力；“立”，就是制定科学合理的激励型制度，形成制度动力。在社会现实中，好的制度是动力，不好的制度是阻力，所以，全面深化改革的实质，就是要消除影响社会发展进步的制度阻力，形成推动社会发展进步的制度动力。

（二）全面依法治国的重点是建立禁止型制度

全面依法治国的根本意义，就是要协调社会利益关系、化解社会矛盾和冲突、实现社会公平正义、维护社会和谐稳定，形成有利于社会发展进步的良好环境。法治的作用主要是保障性、维护性的，法律制度的作用主要是限制人们做什么，而不是鼓励人们做什么，即是禁止性的。法律制度要限制的、禁止的行为，是对社会有害的行为，如贪污受贿、盗窃抢劫、破坏公共安全和侵害公民权益等等行为。如果这些行为普遍发生，就会产生严重的社会矛盾和冲突，造成社会秩序混乱，就会阻碍社会发展进步。所以，从制度建设的角度看，法治建设的重点是制定约束性、禁止性的法规制度，并严格执行实施，限制和减少对社会有害的行为。比较而言，全面深化改革的重要作用是建立激励性制度，消除发展阻力、形成发展动力，而全面依法治国的重要作用是建立禁止性法规制度，限制和减少有害行为，实现社会公平正义，为社会发展进步创造和谐有序稳定的环境。在设计制定法律制度时，一个重要的问题，就是注意把握好允许与不允许、可为与不可为的界线。不允许不可为的，要用法律制度来禁止；而允许的可为的，则不能随意禁止，就是说要把握好法律制度的边界。

（三）全面从严治党的关键是加强党内法规制度建设

全面从严治党的关键是制度治党、依规治党，这里的制度建设重点是加强党内法规制度建设。党内法规制度是规范党组织工作、活动和党员行为的各种党内规章制度的总和。党内法规制度是针对党组织活动、党员行为的，具有自身的特点，因此，党内法规制度建设具有自身的特点和规律。这是由我们党的领导地位和执政地位决定的。

从严治党中的制度建设，应把握处理好三个问题。第一，坚持全面从严治党的两个基本方针，即坚持思想建党和制度治党相结合，坚持以德治党和依规治党相结合。强调制度治党、依规治党，不能忽视思想建党、以德治党的重要性。习近平总书记指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”［9］第二，坚持制度治党、依规治党，必须加强党内法规制度建设，包括党内法规制度的设计制定、执行实施、监督保障。加强党内法规制度建设，首先要遵循法规制度建设的一般规律，同时要探索遵循自身的特殊规律，特别要注意把握三个层次的规律，即共产党执政规律和从严治党规律，党组织工作、活动规律，党员行为规律。第三，全面从严治党的重要意义，就是为全面建成小康社会提供政治保证。这个“政治保证”是由我们党的政治地位所决定、所产生的。我们党在中国社会处于领导地位和执政地位，这就是我们党的政治地位。“政治保证”作用能否发挥、是否强大，取决于党的先进性和纯洁性，取决于党的领导水平和执政能力。如果党不能保持先进性和纯洁性，如果党的领导水平和执政能力不能进一步提高，政治保证作用就不可能发挥好。因此，党内法规制度建设的核心问题，就是要紧紧围绕保持党的先进性和纯洁性、不断提高党的领导水平和执政能力这两个根本要求，进行党内法规制度的设计制定、执行实施和监督保障。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［N］.光明日报，2012-11-18.

［2］中共中央.关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］.人民日报，2015-11-04.

［3］［4］［5］习近平谈治国理政［M］.北京:外文出版社，2014:104、104、379.

［6］中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.光明日报，2014-10-29.

［7］［8］邓小平文选.第 2 卷［M］.北京:人民出版社，1993:333、308.

［9］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.