依规治党之“规”的范围界定*

■张海涛

【提 要】依规治党之“规”的制度范围存在狭义说和广义说的分歧。狭义说主张“规”仅指党内法规，广义说认为“规”是包括党规、国法、道德等在内的各种党的规矩。比较而言，两种观点分别存在界定过窄和认定宽泛的理论缺陷。在“依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”的逻辑结构中，依规治党强调从严思维和形成稳定的行为预期，兼具了从严性、全面性、明确性的制度要求。因此，通过借鉴规则和原则的区分，依规治党之“规”应是党内规则的集合，包括党内法规、党内规范性文件、党的纪律中的规则部分，并需排除国法、道德、党的纪律中的原则部分、以不成文形式体现的工作习惯和优良传统等，以此明确依规治党之“规”的制度范围。

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党坚持依规治党，严格遵守党章，形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行，党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高。”这是我们党在中国特色社会主义新时代围绕全面从严治党取得的重大成就，而依规治党也成为新时代管党治党的基本方式，是全面从严治党的长远和根本之策，创新发展了马克思主义政党理论。

一、问题的提出

依规治党是具有中国特色的政党治理原创性概念，其制度建构则衍生于党的十八大以来全面从严治党和深入推进反腐败斗争的时代需求。自2015 年习近平首次提出“依规治党，就要进一步完善党内监督制度”“要坚持依法治国、依规治党”以来，学界主要围绕依规治党的基础理论、坚持依规治党和依法治国有机统一、坚持依规治党和以德治党相统一这三个核心问题，形成了数量可观的研究成果。但相比于两个“统一”的研究，有关依规治党的内涵和外延等基础问题，仍有待进一步分析研判。围绕依规治党之“规”的内涵和外延，当前形成了两种代表性观点：

一是狭义说，主张依规治党的制度依据专指党内法规，即依据党内法规治理党的组织和党员干部。[1]而将依规治党的“规”限缩为党内法规，主要是为了在党建总体布局中同制度治党相区分。制度治党的规范依据既包括党内各种规章制度，也包括国家法律制度，既包括成文规定，也包括不成文的传统和惯例[2]，可理解为一种制度集合。在狭义说的观点下，依规治党不仅区别于制度治党，而且在外延上更是小于制度治党，是制度治党的核心范畴。

二是广义说，主张依规治党之“规”包括党内应当遵循的各类规章制度。比如，有学者认为依规治党的“规”既包括国家制定的法律，又包括党内法规体系，让所有的党员干部都在“规矩”的范围内活动。[3]相似地，有观点主张依规治党包括“法律方法”和“党内规则方法”这两类制度方法，对依规治党之“规”不应作狭隘的理解，这里的“规”应是国家法规、党内法规、政治规矩的集合体，是效力等级有差异的有机整体。[4]同样基于一种宽泛立场，还有观点将纪律与依规治党相联系，认为在革命时期，“有纪律”即是依规治党的高度浓缩。[5]不难发现，广义说更强调依规治党之“规”的多元性和广泛性，其本质是党的规矩。

综合来看，狭义说和广义说皆存在理论瑕疵。就狭义说而言，如果为了区别于制度治党的制度广泛性，将依规治党之“规”限缩为党内法规，为何要将范围界定得如此明确和狭小，为何将党内的其他制度形态都排除，比如党内规范性文件、党的纪律？就广义说而言，如果依规治党之“规”囊括所有执政党治国理政的制度形态，其与制度治党又有何区别？为何在提出制度治党的同时又创设依规治党？党的十八届四中全会《决定》指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。如此一来，广义说所指的依规治党与同时涉及党内法规和国家法律两套规范体系的依法执政又有何区别？基于此，仍需进一步厘清依规治党之“规”的范围。

二、狭义说的解释力及其理论反思

狭义说在一定程度上已成为当前界定依规治党之“规”的主流观点。总的来看，将依规治党之“规”界定为党内法规，主要基于从严性、明确性、整体性三个理由，具有一定解释力，但又都存在不足。

（一）从严性的解释力及其反思

在狭义说看来，将依规治党之“规”界定为党内法规，可以坚守管党治党的从严标准，否则会因“规”的扩大解释而降低从严治党的要求。[6]其合理之处在于，如果依规治党的制度依据过于宽泛，那么管党治党的标准要求和对党组织党员的行为约束，就与一般公共组织和社会公众没有区别，难以体现党组织和党员的先进性。其立论基础在于，作为党的制度中的高级形态，相比于国家法律和伦理道德等普遍性规定，党内法规对党组织和党员设置的行为要求多、合规标准高、严格程度深，在法规适用上也要先于国法，所以党内法规严于一般的制度规范。[7]因此，依规治党的制度选择多元化以后，存在降低从严标准的可能。

但是，依规治党之“规”的扩大解释不必然降低管党治党的从严要求，党内法规也不等同于党内制度形态中的全部或唯一的严格标准。相比于党的纪律、党内规范性文件、党内优良传统和工作习惯等不同层次、成文抑或不成文的党内各类制度形态，党内法规就难以成为从严性的唯一代表。例如，党的十八大以来，党中央高度重视生态环境保护，通过党政联合发文的方式推出了一系列生态领域的规范性文件，以高位推动的形式不断提升治理要求，这其中既有党内法规，也有党内规范性文件。如2015 年中共中央、国务院联合印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12 号）是党内规范性文件，中办、国办联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中办发〔2015〕45 号）《生态文明建设目标评价考核办法》（厅字〔2016〕45 号）是党内法规，从发文主体的级别差异和发文内容的重要程度而言，前者的效力和要求都远高于后者，也远比一般性的生态领域党内法规都重要。从数量上看，执政党在生态环保领域发布的规范性文件中，党内规范性文件远多于党内法规，甚至主要以规范性文件为主。

相同道理，除了党内规范性文件，党的纪律、以不成文形式体现的党的优良传统和习惯作风，其严格性也未必低于党内法规。如革命时期提出的“理论武装”“自我批评”“群众路线”无疑都是我们党所倚重的治党策略，它是一种规矩、制度、纪律的集合体，是建党百年来保持党自身凝聚力、战斗力的制胜法宝，其严格性毋庸置疑。正如习近平所强调的：“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来。”[8]因此，在一定程度上扩大“规”的范围，并非就是降低依规管党治党的从严标准。

（二）明确性的解释力及其反思

与制度治党作为一种管党治党的理念、形态、策略所不同，依规治党更加注重制度规则的确定性。在狭义说看来，将不具有明确性、较为模糊的、不成文的党内规矩（如工作习惯和优良传统）从依规治党之“规”的范围内排除，目的是确保依规治党能够具备明确的制度内容，党组织和党员能够就此形成确定的行为预期。党内法规作为一种专门规章制度，具有特定的制定主体、使用名称、表述形式、规范要求、审批方式和发布形式，是诸多党内制度中的一种高级形态。将依规治党之“规”限定为党内法规，确实能够满足明确性的要求。

然而，明确性也意味着有限性。尽管党内法规覆盖党的领导和党的建设的方方面面，但并不意味着为每一项管党治党行为都提供了具体规范要求。同时，不成文的习惯也并非毫无明确性可言，长期以来形成的党内优良传统和工作作风对具体党务工作的开展也起到指引作用，不能否认其塑造稳定行为预期的功能。具有重要参照意义的是，依法治国之“法”也不仅仅是“立法法”所列的狭义国家法律，比如，民间习惯、社会道德等等也属于依法治国的重要法治资源。因此，是否以成文的形式体现制度内容并非判断明确性的关键，只要能够形成稳定的规范预期，对行为能够形成稳定的指引作用，都应视为满足了明确性的要求。

（三）系统性的解释力及其反思

依规治党的提出，是全面依法治国和全面从严治党的题中应有之义，在依法治国和从严治党两套制度逻辑中，依规治党都扮演重要一环，而且还起到衔接协调两套制度体系的作用。正如习近平指出的：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”[9]根据狭义说的观点，将依规治党之“规”予以限缩，还是为了保持法治体系和治党理论的逻辑严密与系统科学，可以将之归结为一种“系统性”的解释力。

习近平强调，要坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。[10]准确界定依规治党的内涵和外延，是理解依法治国、制度治党、依规治党之间逻辑关系和彼此区别的基本要求。总的来看，依法治国是一种底线思维，强调国家层面的合法性；制度治党是一种全面思维，强调执政党层面的规矩意识；依规治党是一种从严思维，强调管党治党的明确性。在狭义说看来，将依规治党之“规”界定为党内法规，一是可以融贯社会主义法治体系的制度逻辑，二是可以融贯制度治党和依规治党之间的逻辑关系。而对于扩大“规”的外延，狭义说存在两项疑虑：

第一，“规”的扩大解释，影响依法治国与依规治党的逻辑关系，进而影响了法治体系的系统安排。中国特色社会主义法治体系包括国家法律规范体系和党内法规体系，分别对应了依法治国与依规治党，前者是依“国法”而建的治国体系，后者是依“党规”而建的治党体系，两者分工负责、相互协调。制度治党则是依法治国与依规治党的衔接之处。这是因为在思想建党与制度治党紧密结合、同向发力的过程中，更多体现的是一种管党治党的理念和形态，所以制度治党的“制度”既包括国法又包含党规，承上对接依法治国，启下指引依规治党，由此也确保了社会主义法治体系中“法”与“规”的逻辑自洽。而一旦扩大解释了依规治党之“规”的外延，将国法纳入其中，则将打乱前述系统安排，这是对法治体系的一种冲击。

第二，依规治党之“规”的扩大解释可能混淆依规治党与制度治党之间的关系。所谓制度治党，就是运用规章制度来引领和保障我们党管党治党、执政治国，制度治党中的“制度”是党组织和党员必须遵守的一切规矩，制度治党的重点是依规治党。[11]在制度治党被明确提出之后，依规治党之“规”就不宜再做扩大解释。如果对依规治党之“规”扩大解释，比如，包含党规、党纪、国法、道德、不成文惯例等，就会与制度治党的“制度”重复或等同。这不仅会造成治党理论的重叠，而且会混淆制度治党与依规治党统筹推进、一体建设的内在逻辑，模糊了制度治党与依规治党的区别，造成管党治党理论的混乱。

但是，狭义说的系统性解释力只有在管党治党层面具有一定合理性，在法治体系层面不会产生太大影响。法治体系中的“国家法律—党内法规”与“依法治国—依规治党”的对应关系，更多的是治理理念，本质上不会因为依规治党之“规”的扩大而影响法治体系的既有构成。此外，依规治党之“规”的无限扩展，确实会与制度治党在制度选择上产生混淆，但不意味着就必须将“规”限缩为党内法规。如果是考虑制度形态的相似性，为何不能包含党内规范性文件？如果考虑从严标准的相似性，为何不能包含党的纪律？因此，单纯限缩依规治党之“规”的外延，并非就是合理区分制度治党与依规治党的必然选择，狭义说在这一问题上缺少分析。

三、广义说的局限性与合理性

如果狭义说存在范围界定过窄的解释缺陷，那么广义说是否就能作出合理性的补强？实际上，在“依规治党”提出之初，广义说就得到较多学者支持，但伴随研究的推进，又逐渐被狭义说所取代。总的来看，尽管广义说也存在解释力的局限性，但针对狭义说范围界定过窄的问题，仍具有可资借鉴之处。

（一）广义说的局限性

广义说强调依规治党之“规”的多元化，但却过度宽泛地理解了“规”的外延。制度治党与依规治党相继提出，这本就意味着在概念创设之时考虑到了两者存在制度选择的区别。制度治党既是一种理念上的党内治理形态，与思想建党同向发力，同时又是管党治党的具体建构，发挥“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的内在优势。用制度管权管事管人，既彰显了制度治党强调管党治党的全面性，又体现出注重制度工具选择的广泛性。而依规治党作为制度治党的下位概念，意味着制度治党包含了依规治党。在制度选择范围上，这种“下位”和“包含”关系体现的则是有限性和明确性，正如前文狭义说所怀疑的，制度工具的扩大化将影响从严治党的尺度标准，混淆依法治国、制度治党与依规治党之间的逻辑关系，出现“法”与“规”的重叠，造成“依法”与“依规”的反复。

（二）广义说的合理性

广义说强调“规”的多元性，虽然存在过度宽泛化的问题，但这也恰恰是补足狭义说合理性的关键所在。我们既要强调依规治党能够为执政党建设提供足够的制度依据，又要合理划定依规治党之“规”必须是一定范围内的制度规则。

首先，广义说的合理性在于凸显依规治党的本质是一种规则之治。广义说强调制度工具的多元性，将国家层面的法律、社会层面的道德、党建层面的规矩都纳入到治党的规范依据之中，归根结底是法治思维在管党治党层面的运用，体现出执政党的规则意识，反对权力任意。规则之治是一种治理形态，并非局限于某一种或某一类规则，而是只要满足党内特定范围的规则之治都应成为依规治党的应有之意，所以党内法规只是治党的规则之一而非全部。

其次，广义说内含了一种管党治党全面性的思维，强调了治党对象的全覆盖和治党周期的全过程。依规治党作为从严管党治党的制度手段，基本要求就是在党的领导和党的建设的各方面形成治理效能，这首先不能出现规则治理的空白。狭义说将依规治党之“规”界定为党内法规，虽然兼顾了从严性和明确性，但忽视了全面性。而广义说强调制度选择的多元化，虽然存在一定的泛化嫌疑，但很好地覆盖了管党治党的各个领域。

四、依规治党之“规”：党内规则的集合

依规治党和依法治国一样，是法治中国建设中具有极大理论张力的标志性概念。这种张力首先就体现在依规治党之“规”的多元意义，广义说和狭义说都具有自身的合理性，但又难以面面俱到。因此，准确认识依规治党之“规”的内涵外延，实际就是最大程度上寻找合理的解释方案。通过对狭义说和广义说的理论反思，依规治党既不仅是狭隘理解的依党内法规治党，也不是宽泛理解的依党内规矩治党，而是兼具广泛性、明确性和从严性的依党内规则治党。

（一）依党内规则治党的含义

依党内规则治党，是指根据党内以成文形式体现的、具有明确规定和从严要求的各类制度规则管党治党。这里的党内规则是一种制度集合，不同于党内法规体系中的“规则”。根据《中国共产党党内法规制定条例》第5 条的规定，“规则”是党内法规的一种名称，同“规定”“办法”“细则”一样，是对党的某一方面重要工作的要求和程序作出的具体规定。其中，“规则”是专门对党的有关组织运行机制以及工作程序方法作出规定的党内法规。而依党内规则治党则是指具有“规则”特征的不同制度形态的集合，并非仅党内法规一种。

此外，应借鉴法理学对规则和原则的区分，准确理解依规治党就是依党内规则治党的内涵。法律规则和法律原则同为法律要素，区别在于程度问题。[12]相比于法律原则，法律规则在对行为和对象的调整范围上更具体，启动法律规则的制定和修改程序更复杂，法律规则本身的适用也更为明确。依规治党的基本要求是从严性和明确性，这是区别于制度治党的两个显著特征。因此，在制度适用上，制度治党类似于法律原则，依规治党类似于法律规则，前者注重抽象性、概括性、宏观性，后者强调具体性、明确性、微观性。而依规治党之“规”的界定应当符合规则的内在要求，因此应是成文性的党内规则，即包括了党内法规、党内规范性文件、党的纪律中的规则部分。其中，党内规范性文件是指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件，往往以决议、决定、意见、通知等文种呈现。党的纪律中的规则部分，是具有明确行为要求、成文性的规范，除了党内法规和党内规范性文件所承载的成文党纪规定，比如，不同历史时期党的领导同志在文稿或讲话中提出的重要纪律要求，因为约定俗成的执行落实或经过习惯性的遵守，也成为了党纪中的规则部分。甚至从党规史来看，最初就是在党纪的范畴中提出和使用党内法规的概念。[13]如此一来，制度治党中的国家法律、社会道德、党的纪律中的原则部分、不成文的工作习惯和优良传统就被排除在依规治党之“规”的范畴之外。

（二）排除党外制度形态的理由

将国家法律、社会道德和民间习惯等非党内规则排除，主要是因为在依法治国、制度治党和依规治党有机统一的逻辑中，依规治党是执政党面向内部管党治党的具体方略，外部性的制度规范不应被纳入。依法治国是国家层面的法治建设，依规治党是执政党层面的自身建设，而制度治党由于“制度”外延的广泛性，与前两者都存在紧密关联，一方面将国家法治的制度资源积极吸纳，接受国家法治的底线调整，另一方面又将法治层面的制度依据转入执政党自身的管党治党要求中，使得执政党的治理行动深度嵌入国家治理。由此，执政党的管党治党要求满足了依法治国中“党必须在宪法和法律范围内活动”“任何组织不得违反宪法和法律的规定”“崇尚伦理道德和尊重乡规民约”等法治原则和秩序思维。正是基于治党策略的不同定位，制度治党具有外部面向，而作为制度治党下位概念的依规治党则是内部面向。为避免重叠耦合，在依规治党的制度依据中应当排除党外的制度形态。

同时，依规治党之“规”的过度泛化，将导致管党治党从严标准的降低。狭义说对此具有启发意义。国家法律的惩戒制裁是最低限度的要求，社会道德的公序良俗是带有倡导性质的弹性规约，而民间习惯更是特定团体范围内约定俗成的制度意识，这种最低限度要求、弹性倡导机制、具有封闭性的惯习，其共同的特点就是从严标准过于灵活，这与我们党所积极追求的先进性和纯洁性的政党品格，正风肃纪、铁腕反腐的管党治党理念，在根本上是不同的。要达到党内治理的从严效果，首先就要满足运用党内的制度要求管党治党。

（三）排除党内非规则的理由

将党纪中的原则性要求、以不成文形式体现的工作习惯和优良传统等党内非规则排除，主要是因为依规治党要求管党治党制度依据的明确性和行为标准的精确性，以及要为党组织和党员的具体行动能够提供确定的行为预期，因而应当尽量避免模糊、抽象和过于原则性的制度要求。比如，请示报告制度在建党之初就已作为一项工作要求被提出，但始终未能得到制度化和定型化发展。后来，在毛泽东的推动下，相继制定了《关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，有效克服了解放战争关键时期各地出现的缺少组织纪律性的问题。可以看出，以不成文形式体现的党的规矩，虽然也是党内的制度要求，但具有明显的弹性空间，在实施过程中容易出现“打折扣”或寻找“变通”的缺陷，因而以成文化的、具有明确规则体现的规章制度，才更能确保依规治党的有效实施。当然，这并不意味着原则性的制度要求就被弱化了，在制度治党的宏观层面，从用制度管权管事的角度而言，党纪中的原则性要求、不成文的党内规矩仍然是全面从严治党必不可少的制度选择。

注释

[1]宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第102～104页。

[2]宋功德、张文显：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第49～50页。

[3]黄越、徐澄：《依法治国与依规治党：法治型政党的生成》，《青海社会科学》2016年第3期。

[4]鞠成伟：《论依规治党的观念前提与制度方法》，《马克思主义与现实》2016年第4期。

[5]杨德山：《坚持依规治党与以德治党相结合》，《中国特色社会主义研究》2016年第4期。

[6]刘长秋：《依规治党之“规”的外延研究》，《理论与改革》2019年第1期。

[7]张海涛：《“党内法规严于国家法律”的理论反思与正当性阐释》，《社会主义研究》2019年第5期。

[8]中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第440页。

[9]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第223～224页。

[10]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。

[11]宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。

[12]张文显：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第121页。

[13]张海涛：《党内法规建设的源头及历史影响》，《理论视野》2021年第8期。