财政视角下的流动人口子女义务教育公平问题研究

潘力铭

财政视角下的流动人口子女义务教育公平问题研究

潘力铭

日前，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，旨在建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。数据显示，我国有两亿多进城务工人员和其他常住人口，还没有完全享受到与当地城市居民同等的公共服务和市民权利，这在一定程度上除了与财政支持保障不健全有关，还与户籍制度乃至国家治理问题息息相关。本文将流动人口与资源配置视为动态平衡，在分析资源配置现状的基础上，从国家治理及财政的角度分析其中存在的问题，并提出针对性的建议。

流动人口 义务教育 公共服务 均衡 公平

进入新世纪以来，随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快，人口的流动已经成为非常普遍的现象。“十二五”时期，我国流动人口年均增长约800万人，2014年年末达到2.53亿人。根据城镇化、工业化进程和城乡人口变动趋势预测，到2020年，我国流动迁移人口（含预测期在城镇落户的人口）将逐步增长到2.91亿人，年均增长600万人左右，其中，农业转移人口约2.2亿人，城城之间流动人口约7000万人。①国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告.2015》，中国人口出版社，2015。流动人口子女教育问题与流动人口问题相伴相生，是人口流动的派生性社会问题。流动人口子女受教育问题是流动人口及其子女最为核心的权益和诉求。但现实中，流动人口呈现“半城镇化”现象，流动人口子女的义务教育未得到充分的保障。这一问题，不仅仅是教育问题，也是财政问题，更是经济问题、社会问题、发展问题。

国家对实现流动人口基本公共服务的问题高度重视。党的十八届五中全会提出要“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化”。李克强总理在2016年《政府工作报告》中指出，“要深入推进以人为核心的新型城镇化”，“发展更高质量更加公平的教育”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把均衡发展作为义务教育战略性任务，立足我国基本国情，以城乡一体化发展带动区域、校际、群体间均衡发展是整体推进义务教育均衡发展的重要抓手。2014年，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，国务院先后下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，对推进流动人口基本公共服务均等化提出了新要求，要力争实现“到2020年基本建立起‘政策统筹、保障有力、信息共享、科学评估’的流动人口基本公共卫生计生服务均等化运行机制；

完善覆盖流动人口、方便可及的卫生计生服务网络体系，基层服务能力和水平明显提升”的总体目标。2015年12月22日，中央城市工作会议提出：“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。”财政是国家治理的基础和重要支柱，国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化，而对流动人口基本公共服务的保障是对财政现代制度提出的重要挑战之一。

一、文献综述

流动人口子女义务教育公平性问题已经不单纯属于教育范畴，它与城市发展、财政税收、公民权利等政治、经济、社会问题密切联系，近年来得到的关注日益增加，研究者们对流动人口子女教育问题进行了有意义的研讨。

张建飞和吴乐珍（2008）发现，教育资源分配在城市内部的不同群体之间存在失衡的现象十分突出，尤其是流动人口子女平等享受义务教育权利的问题日益凸显。这个问题的解决不仅有赖于法制的完善，还依赖于公共财政的均衡配置。阎凤桥（2007）从财政角度对流动人口子女义务教育问题提出解决措施，要明确政府对于解决流动人口子女义务教育问题的财政责任，加强财政部门与教育部门之间的配合，加强上级政府的财政转移支付。刘玉博、向明勋和李永珍（2011）对上海市闵行区推进流动人口基本公共服务均等化进行了研究，其中对流动人口子女的义务教育现状、问题及建议进行了讨论。唐先斌（2011）分析了目前的义务教育拨款体制所导致的义务教育适龄儿童流动时所产生的“经费真空”，并提出应该通过教育券制度和完善转移支付制度来破解流动儿童义务教育所面临的“经费受户口限制不能流动”的问题，同时通过由中央本级财政设立流动儿童义务教育专项基金和明确各政府层级的责任，来保证流动儿童义务教育经费得到保障。何崇军（2011）对流动人口子女教育政策进行分析，发现教育政策执行中存在偏差，并分析其中的原因。陈丰（2014）基于财政视角对城乡义务教育的均衡发展进行研究。海闻、于菲和梁中华（2014）在对北京地区调研的基础上分析北京市对待农民工子女教育和打工子弟学校的政策，认为由于财政激励不足，导致北京市在处理农民工子女教育问题方面存在诸多问题。余漫（2014）对人口迁移背景下农村基础教育资源配置的公平性问题进行研究，以基础教育为例，分析了人口流动在收入分配的二元结构、公共服务供给的城乡分割制度等历史遗留问题的背景下，给劳动力、资本等生产要素的配置所带来的新挑战，考察了其中涉及到地方政府的行为，并对政策改进提出了相应的建议。冯美（2015）对流动人口公共服务均等化的现实困境进行研究，并提出政策建议，其中涉及到流动人口子女的教育问题，并提出要实现地方基本公共服务财政能力的均等化的建议。薛二勇和朱月华（2016）对美国促进移民子女教育公平政策研究发现，移民子女教育政策的实施具有多样化的经费强力保障。宗晓华（2016）通过实证研究，认为由于人口在城乡和区域间流动，地方政府义务教育财政支出面临着显著的财政外溢，这将对地方政府投资义务教育产生负面激励，并导致全国义务教育财政投入低于社会最优水平。

我们应该看到，中国处于社会主义初级阶段的经济特征在一定程度上决定了教育资源的稀缺性和分布的不均衡性，教育资源受国家治理水平、体制和财政投入等方面的制约，存在着总体供给

不足的现状；同时，由于二胎政策的实行、城镇化进程的推进，教育资源供给结构性矛盾日渐凸显，存在“乡村弱、城市挤”的现象。

通过对相关文献分析，笔者认为现行研究存在以下不足：

第一，对义务教育资源配置的研究大部分仍从城乡这一空间概念出发，忽视流动人口这一群体对流入地公共服务及资源配置带来的冲击，因此在政策制定时很容易出现关于流动人口政策的“真空区”。

第二，对“流动人口”这一行为主体研究不完整，人口流动趋势对教育资源的合理布局有重要影响。人口的流动性决定了义务教育资源的配置应是一种动态的平衡。人口一定程度上决定了对义务教育资源的需求。现行研究对“流动人口”的研究主要集中于农民工，即从人口流动方向上属于由农村流入城市这一流向的人口。虽然现阶段由农村流入城市这一流动方向的人口占流动人口比例较高，但在中国目前的宏观形势下，受产业结构调整、公共服务等经济、社会因素的影响，人口在城市间流动以及人口“回迁”现象的出现，人口的流动方向和规模将会有所调整。所以我们在考虑流动人口子女教育问题时对流动人口这一行为主体的考虑应更为全面，以提高财政资金的使用效率，避免资源投入后的浪费。

第三，对义务教育这一公共产品供给不足的原因进行分析时，更多地侧重分析中央与地方财权与事权的不匹配，中央转移支付补贴不足等纵向财政关系，对地方政府横向之间的财政利益分析不足。

二、流动人口子女义务教育公平的现状及存在的问题

流动人口是产生于中国户籍制度条件下的概念，是指流入非户籍所在地长期居住的人口，但关于流动人口目前尚无明确、准确和统一的定义与标准。出于研究需要，在此将“流动人口子女义务教育”界定为，在户籍地出生后随父母迁移至非户籍所在地或其父母迁移至非户籍所在地后在非户籍所在地出生的6-14岁少年儿童所接受义务教育阶段的学校教育。流动人口子女一个重要特点为不拥有流入地户籍。户籍作为管理人口的重要工具与手段，与户籍所在地享受的福利等挂钩。在中国现阶段，由于存在区域间发展不平衡、城乡差距大的现状，户籍不同，导致享有的福利等存在较大差距，没有当地户籍的流动人口与拥有当地户籍的人口相比，面临着完全不同的机会、限制和福利，户籍在流动人口享受流入地社会和经济福利中有着重要作用。

所谓的公平，即权利与义务的对等，同群体（6-14岁适龄少年儿童）之间外机会的均等性、待遇的无差异化。

经了解，流动人口子女到了接受义务教育的年龄，主要受教育途径有两种。如果能够在流入地入学属于较为理想的状况，但大部分无法就地入学则只能回户籍所在地入学，这也形成了留守儿童的问题。根据全国妇联测算的数据显示，在我国农村留守儿童人数达6102.55万人，独居留守儿童占比3.37%，达205.7万人①《关于农村留守儿童群体存在问题及对策的调研报告》，光明日报，2015。。大量的农村留守儿童处于监护不良或监护缺失状态。当然，无论从

子女教育、下一代成长、还是家庭稳定等方面考虑，就地入学仍是上选。

（一）教育起点机会不公平

《流动儿童少年就学暂行办法》（下文简称“办法”）对适龄儿童的入学问题做出了规定。办法指出，“凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”

根据现有政策要求，流动人口子女要进入流入地公办学校，主要有两种方式。一是积分制，积分制是指按适龄儿童父母的个人情况、诚信记录、实际贡献和社会融合度等项目（具体城市对积分项的规定不同）进行赋值，转化为相应积分。积分达到标准分值的，可以享受相应的入学、入户、参加居民基本医疗保险等公共服务。二是提交相关证明，主要是适龄儿童父母必须有三证（暂住证，计划生育证或学历证，工作证明），持这些证件向居住地学校或教育行政部门申请。各城市政策不同，具体提交的文件证明也不同。

这两种方式使流动人口子女有机会在流入地的公立学校接受义务教育，但在现实中存在其他软约束。

第一，即使满足积分和递交相关材料，也无法保证流动人口子女进入公办学校，享受与当地户籍子女平等的义务教育机会。例如，参加积分管理后，流动人口子女是否能就读公办学校，也要取决于公办学校提供的学位数以及流动人口的积分排名。如果这所学校提供的学位数很少，而申请人的积分分值又不高，就很有可能拿不到这所学校的“入学门票”。

第二，在部分地区，流动人口子女如若想进入公办学校，学校会要求其缴纳各种名目的赞助费，或缴纳高额学费。大部分流动人口子女由于无法承受沉重的经济压力，不得已被排斥在城市的正规教育系统之外。

在可以接纳流动人口子女就学的学校中，私立学校虽然在入学条件上相对宽松，但由于其学籍资源数量有限，对流动人口子女又有其他要求（例如，对监护人的社保记录、学生的家庭住址），只有满足相应条件才可获得学籍。同时，还有民工子弟学校，虽然不提供学籍允许“借读”，但与公立学校相比，在校舍条件、师资水平、学费等问题上相差甚远。选择私立学校或是民工子弟学校是流动人口对现实的二元户籍制度无力抗争的无奈之选。

无论积分制度还是提交相关证明，都是为了证明外来人口有资格接受当地的公共服务。所谓的“资格”，就是为当地经济发展的贡献程度。这两个政策在一定程度上缓解了人口大规模流动对当地公共服务及资源带来的冲击。我们应该看到，通过简单地控制流动人口进入流入地城市，而忽略城市公共服务水平的提高，是政府消极作为的表现。

（二）教育条件不公平

教育条件公平主要指不同家庭背景、教育水平、社会经济状况的受教育者，不会受外在因素的制约，其享受教育资源的机会是平等的。教育条件公平作为实现教育公平的基础性、保障性条件，包括经费投入、办学条件、师资以及学生家庭条件等有形教育资源的配置，概括来说即人、财、

物三方面。①张绘：《流动儿童的教育选择及财政政策研究》，中国财政经济出版社，2014。

在现有统计数据下，缺乏专门对流动人口子女这一群体义务教育相关的数据。目前全国有70%的农民工子女在打工子弟学校学习，30%的在公立学校学习。②蒋太岩：《从歧视走向公平》，东北大学出版社，2008。考虑到流动人口子女大部分仍就读于民办学校，因此在考虑流动人口子女义务教育条件公平问题时，主要考察民办学校的教育条件。

表1 城市接收流动人口子女入学的主要形式

1.财政教育整体投入不足，占GDP比例较低

早在1998年，联合国教科文组织发布的《世界教育报告》中就指出，我国教育存在资金投入不足的情况，我国用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生，其中基础教育的投入更少。由表2看出，我国2005-2013年教育经费占GDP比重最高才到达5.3%，相比较而言，美国教育支出一直都很高，保持在7%左右。如果考虑到人口的因素，我们以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%，美国为6.10%，是中国的7.44倍；日本为4.28%，韩国为3.01%，俄罗斯为1.87%，巴西为2.29%。所以中国不仅与发达国家有很大差距，即使在发展中国家中，中国的教育投入也排在末位。③《中国教育竞争力10年提升17位，教育投入居末位》，http：//www.360doc.com/content/13/0416/09/11822817_ 278572254.shtml。

2.教育财政投入结构不合理，义务教育在教育投入中整体比例偏低

在1998年的《世界教育报告》中提到，我国“初、中、高等学校在校学生比约为80∶16∶1，而教育经费投入比则与此相反，约为1∶3∶52。据测算，我国中小学的在校生数占全世界的1/4，而其教育经费却只占全世界相应经费的1/145。”

3.公办与民办学校在适用国家教育政策时存在不平等

民办学校招生在户籍和学区等方面与公办学校相比有较大的包容性，与公办教育资源形成很好的互补，有助于提高义务教育的覆盖面。因此，国家支持民办教育的发展。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》规定，在民办教育的拨款中，主要以地方政府为主。“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展；区、县人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和本地区实施义务教育的公办学校的学生人均教育经费标准，拨付相应的教育经费；人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照

委托协议拨付相应的教育经费。”民办学校可以享受国家的税收优惠、信贷优惠、用地、用水、用电、用气的价格优惠。“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠；政府有关部门应当保障民办学校在水、电、气等供给方面享有与公办学校同等的政策待遇。”

表2 教育经费占GDP比重及教育经费结构比重表（2005-2013） 单位：万元

但在现实中，民办学校却很难享受到法律规定的优惠政策。以土地为例，公办学校的用地采用划拨形式，成本低审批快，而民办学校却无法享受同等扶持政策。中国部分城市的民办学校，由于城市较好地段土地供应紧张及租金上涨，选址时考虑成本问题会耗费大量的时间与资源。无法承受的巨大土地成本迫使民办学校不得不选址于城郊或城乡结合部，这导致就读民办学校的学生就读的不便。

与公立学校相比，国家部分政策并不覆盖民办学校。例如“两免一补”政策，该政策自2006年起，对农村学生实行“两免一补”（免学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费）；2008年，该政策推及到城市，实现了城乡义务教育的统筹发展。但这一政策都是针对城乡的公立学校，对民办学校内的学生却不适用。因此以地域为划分标准推行的政策，导致流动人口子女由于人口流出既无法享受户籍地公立学校的优惠，又因“身份”等原因无法进入流入地公立学校。

4.公办民办待遇两重天，民办学校的教育经费来源不足

流动人口子女义务教育阶段只有少部分符合流入地政府公办学校的接收标准，进入公办学校接受义务教育，大部分仍被排斥在公办教育系统之外，而流入地的民办学校很好地吸纳了这部分适龄儿童。民办学校在学校资金来源方面，主要仍以学生缴纳费用为主。《民办教育促进法》规定，“受委托的民办学校向协议就读的学生收取的费用，不得高于本地区同级同类公办学校的收费标准。”

在享受国家财政投入及补贴方面，由表3可知，民办教育在国家教育总支出中所占比重仅为1.4%，国家财政对民办教育投入整体比例极低。民办学校主要依靠学生的学费收入来维持学校的运营和发展，几乎没有其他经费来源渠道，这会导致民办学校在基础设施建设、教育教学和人才队伍建设方面的经费不足，严重制约民办学校的办学及其发展。

表3 民办学校占总教育支出的比重 单位：千元

5.民办学校师资情况不容乐观

《中国人民共和国义务教育法》第四章、第三十章、第三十一章规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费；民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”。

在民办学校中，存在着师资数量不足、质量不齐的现状。数量方面，相对于学生数量，老师数量明显不足，这也是学校中“大班额”存在的原因。“身份”上的本质区别导致民办学校教师的各种福

利待遇没有非常稳定的保障，完全依赖学校自身经营状况，使民办学校的人才引进更为艰难。除了工资水平不稳定等经济原因，民办教师编制问题依旧是个难题。教师编制的计算并不是按照学生实际的人数，而是按照某年的编制基数，这使得教师数量的增加无法满足学生数量的增加。在教学质量上，受学校自身经营状况影响，很多教师并没有享受到作为教师应有的业务培训。

（三）资源的空间错配——教育资源闲置与资源紧缺现象并存

由于经济结构的调整和生态移民、城市功能定位的调整，会引起人口流动方向及规模的改变，人口流动方向上出现“城城间人口流动”“人口回迁”等新特点，曾经的劳动力单人流动发展为劳动力携家带口流动。户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战。近年来，部分城市由于移民等原因导致公办学校学生生源的萎缩，部分教学资源出现闲置。所以在进行资源投入前，应做好现状与趋势的调研，避免大量的人力、物力、财力的盲目狂热投入，导致资源的空间错配，加剧教育资源闲置与紧缺的现状。

三、流动人口子女义务教育不公平现状的原因分析

总体来说，流动人口子女进入公立学校接受义务教育的机会极其有限。国家将大量的教育资源（教师编制、学籍学位等）、教育政策、财政支持给予公立学校，而接收流动人口子女教育的民办学校却相形见绌。出现上述现象的原因比较复杂，是由多方面原因导致的。

（一）户籍制度造成流动人口与其基本权利的脱节

中国各地区经济发展有较大的差距，不同的地方财力状况导致各地区基本公共福利之间也存在一定差距，户籍与多种基本权利（如养老、义务教育等）挂钩。人口流动导致人口居住地与户籍所在地相对脱节，流动人口应享有的权利与流动人口脱节。流动人口在流入地履行纳税义务，其应享受义务教育的权利却滞留在流出地，要在流入地享受义务教育，而相应的财政责任和资金却停留在流出地，无疑将对流入地的财政造成巨大的压力，也成为流入地政府对流动人口子女义务教育问题关注不足的内在原因。

现行户籍制度阻碍了权利随人口的流动。户籍改革中“暂住证”改为“居住证”这一举措，在一定层面上承认了流动人口在流入地享有与流入地公民同等的权利。部分地区在入学政策上，将以户籍为主要依据改为以居住证为主要依据。这使得在非户籍地漂泊多年的流动人口的子女入学问题见到曙光。但国民义务教育应得到无条件保障，流动人口子女的异地入学要经过层层考验究竟是否合理？目前户籍改革只是在规定“同权”方面有所突破，如何落实政策红利，还需要提升国家治理水平，理顺中央政府与地方政府、地方政府之间的权责利益关系等。

（二）粗放的管理方式无法适应人口流动的现状

流动人口子女义务教育的公平性问题不仅仅是教育问题，更是国家治理问题。在考虑教育资源的布局问题时，要结合城市发展规划，合理预测人口流动的数量与趋势，科学合理布局义务教育学校。对流动人口统计数据的缺失，造成国家有关部门对现状把握不清、不精准，无法针对现有状况制定相应政策。

对流动人口的统计不完整是导致流动人口子女管理空缺的直接原因。按照现有《外来人口管理

条例》，有两部分流动人口子女未在公安部门进行登记。一是16周岁以下的流动儿童少年；二是未办理过暂住证，居住时间短，流动频繁的流动人口子女。流动人口流动性强的特点增大了流动人口管理的难度，这使教育部门难以准确掌握流动儿童的准确数量及其他相关信息，对流动儿童的就学需求量无从判断，也无法为学校布局的调整和教育对策的研究提供有效依据。

此外，人口是教育产业科学布局的重要依据，流动人口影响着人口与教育资源之间的动态平衡关系，人口流动的原因在各个时期、不同的地区都有其特殊性。以北京为例，随着城市职能的重新定位和产业结构的调整，长期来看流入人口教育水平、性别、年龄等都会有所变化，在一段时期内，会有部分人口选择流出。而通州副中心的建设，也会造成北京市内部人口布局的调整，影响北京市内教育资源的布局。

（三）现有财政体制存在的问题

1.中央与地方财权事权不匹配，中央政府与地方政府对义务教育的财政支出职责划分不明确

中央与地方财权事权不匹配，国家将义务教育财政支出责任的事权下沉到地方。从表4看出，地方出资占总教育出资的93.89%。地方事权与财权脱节的矛盾较为突出，经济下行压力加大，加之经济结构的调整、营改增的推行，地方的税源萎缩，影响流动人口子女教育经费来源。在政府支出偏好中，地方政府出于种种考虑，更倾向建设性支出，对教育的支出地方政府缺乏自主性和积极性。加之流动人口的教育问题带有很大的效益外溢性，因此流动人口子女的义务教育问题就更得不到地方政府的重视。

表4 地方承担教育费用占总教育费的比重 单位：万元

中央政府对于有外部效应的项目，其相关转移支付制度不完善、不到位，加剧了流入地区县基层政府教育经费供给水平的参差不齐，流动人口的义务教育权利很难保证。

此外，我国义务教育实行“两为主”的原则，即进城务工人员随迁子女接受义务教育“以流入地为主、以公办学校为主”。这种原则性的规定在实践中并不好落实。“以流入地为主”规定了流入地政府的主要职责，却对中央政府的职责避而不谈，尤其是对中央政府对流入地的财政补偿和投入方面缺乏相关规定。这些政策的空白导致职责的模糊化，已经影响到义务教育资金的来源。

2.教育资金来源单一，财政资金主要来自一般公共预算，融资方式较为单一

在表5中看出，公共财政预算教育经费在总教育支出中所占的比重为44.83%，占据了教育经费来源的近半壁江山。而财政中的其他来源所占比例除用于教育事业费拨款外，其他来源比例都较低。在民办学校较难得到财政支持、即便得到也是杯水车薪的情况下，政府缺乏对社会资本的鼓励，社会资本（企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、农村捐赠经费）在总教育经费中所占比重仅为5.4%，资金流入到义务教育阶段的民办学校的资金数量更是少之又少。

表5 教育经费来源比例 单位：万元

3.现有财政体制相对固化，与人口流动的社会现象不相适应

我国9年义务教育的管理是以户籍制度为基础，财政经费也是按户籍所在地划拨，目前我国的教育经费沿用传统的拨付方式，没有考虑到流动人口子女在异地就学的现实，流入地政府和流出地政府在教育经费问题上没有形成必要的经费转移形式，造成流动人口子女教育经费在流入地的空白，也给流入地政府和教育部门造成巨大的就学压力。

国务院2015年11月25日发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定，从2016年春季开始，我国义务教育经费保障机制将实现城乡统一，流动人口子女进城上学，“两免一补”和生均公用经费将随学生流动，即“钱随人走”。而“钱随人走”这一政策的提出，仍存在着政策落地的困局。首先，“钱”是谁拨付？是中央政府还是流出地政府？其次，“钱”有无标准？是按照流入地义务教育的人均教育经费还是按照流出地义务教育的人均教育经费拨付？差额如何解决？第三，“人”的数量如何统计？这一统计问题不仅仅涉及到财政问题，更牵扯到国家治理层面的系统性问题。“钱随人走”如何落实，在哪一层面进行统筹，这不仅需要打破财政体制固化的地域管理模式，使财政资金在地域间流动、顺畅划拨，更加需要管理的精细化，及对流动人口迁移动向、规模的掌握等。

4.财政资金管理不到位，使用效率低

地方政府财政很少覆盖流动人口这一特殊群体，同时中央转移支付资金管理不精细。虽然每年国家都会安排大量资金对流动人口子女义务教育进行补贴，但这笔资金究竟有没有泽被目标受众，效果如何，我们不得而知。2015年中央财政安排114.49亿元支持地方解决进城务工人员随迁子女接受义务教育问题。在管理体制上，教育的事权与财权是分开的。从教育经费的转移支付来看，往往都是与教育相关的转移支付捆绑在一起，统一拨付。对具体针对的项目缺乏明确的界定，造成该笔资金不好用，不好花。究竟哪一笔是流动人口子女的，有多少，比较模糊。

（四）相应教育资源的缺失

随着国家经济的发展，政府对义务教育的投入不断加大，教育资源的供给结构矛盾越来越突出，资源与公民之间、地域之间的合理配置问题挑战政府精细管理能力。教育的兴办不仅要有资金的支持，更重要的是教育资源的配套。例如教师的编制、学校的学位数量等。这些资源应适度的扩张并向吸纳流动人口子女的学校倾斜。

四、政策建议

（一）深化户籍制度改革，在户籍改革推进的同时出台过渡性的政策，保障流动人口随迁子女接受义务教育的基本权利

户籍制度理应成为人口管理的手段，而不是无法保障公民权益的借口。应深化户籍改革制度，促进人口合理流动。在户籍制度改革推进过程中，理应制定过渡政策，保证流动人口的基本合法权利，避免改革期间造成对公民合法权益的侵害。

（二）提高国家治理水平，进行精细化管理，做好基础的数据统计工作，为政策的制定提供可靠依据

随着经济的发展，流动人口作为群体现象已经不容忽视。国家各部门应加强协作，共同致力于对流动人口子女义务教育的研究与管理。首先，公安部门要重视对流动人口随迁子女的监测，及时向教育行政部门提供流动人口随迁子女的有关情况；其次，发展改革部门要将流动人口随迁子女的教育问题纳入城市社会发展规划中；第三，财政部门应完善财政资金保障，同时拓宽资金来源，提高财政资金使用效率，为流动人口随迁子女的义务教育提供必要的资金支持；最后，教育部门要

指导和督促中小学认真做好接收流动人口随迁子女就学和教育教学工作，同时合理核定、分配接收学校的教职工编制、学校的学位数量等，保障教育资源的充足。

（三）深化财政体制改革，理顺财政体制，为流动人口随迁子女的义务教育提供必要的财政保障

首先，应明确中央政府与地方政府、流入地政府与流出地政府间对义务教育的财政支出责任。针对流动人口随迁子女义务教育的财政问题，在“两为主”的原则尚未改变和户籍制度尚在推进的前提下，应理顺流入地与流出地地方政府的财政关系。由于义务教育的财政经费的拨付是与适龄儿童户籍数挂钩的，人口流动导致人户分离，造成各地政府职责不明。而人户分离造成财政资金的错配导致了人口流入地教育财政资金的紧张。如何通过一定的横向转移形式进行弥补值得我们思考。另外，要理顺中央与地方的财权与事权关系。流动人口随迁子女的义务教育存在效益外溢的现象，需要中央政府规范转移支付，保障义务教育的公平性。

其次，在保证财政资金支持的前提下，鼓励社会资本进入，扩大教育资本来源渠道。同时优化教育财政资金支出结构，将财政资金投入更多地向义务教育阶段倾斜。相对于高等教育、职业教育等，义务教育受众面更广，但由于其公益性而对社会资本吸引力不足。可以通过创新财政融资模式，利用PPP、校企联合等模式加大社会资本对高等教育、职业教育资金的补充，腾挪出更多财政资金用于义务教育。

第三，规范财政资金的使用，建立教育财政资金的绩效评价体系。细化财政资金的预算管理，在拨款时明确资金补贴对象、金额，明确专项资金的用途。在具体使用时要防止资金挪用、贪污、截留等。建立合理的绩效评价体系，考察财政资金的绩效，注重财政资金在保障流动人口子女义务教育的问题中的效果，并对资金的配置和使用作出及时的调整及改进。

［1］张建飞，吴乐珍.公共财政视角下流动人口子女义务教育公平探析［J］.法治研究，2008（08）：18-22.

［2］唐先斌.我国流动儿童义务教育问题研究［D］.浙江财经学院，2011.

［3］冯学军.中国义务教育财政投入不均衡问题研究［D］.辽宁大学，2013.

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作者单位：中国财政科学研究院研究生部

（责任编辑：董丽娟）

A Study on the Equity of Compulsory Education for Children of Floating Population in the Perspective of Public Finance

Pan Liming

Recently,the State Council issued the Circular on Implementing Several Fiscal Policies to Support the Citizenship of Agricultural Population Transfer.Data shows that China has more than 200 million migrant workers and other resident,who have not fully enjoyed the same rights with the local urban residents in respect of public services and civil rights,which is to some extent not only due to the lack of perfect fiscal support and security,but also related with the household registration system as well as national governance issues.This paper regarded the floating population and the allocation of resources as a dynamic balance in the analysis of the current status of the allocation of resources from the perspective of governance,analyzes the existing problems and put forward targeted recommendations.

Floating Population;Compulsory Education;Public Service;Balance;Equity

F812

A

2096-1391（2016）09-0041-13