国库与财政支出统计差异问题探究

周长军

国库与财政支出统计差异问题探究

周长军

新修订的《预算法》要求，将政府性全部收入和支出纳入政府预算管理，对政府性收入业务实行“一本账”管理。随着新《预算法》的实施，国库核算的政府性收入内容、范围将进一步扩大。但长期以来，由于各种原因，导致国库支出与财政支出统计报表数据差异较大。本文通过对国库支出统计数据与财政支出统计存在的差异及其成因的调查、分析与研究，从预算收支管理制度、财政与货币政策决策以及财政与国库会计业务实务等方面，全面分析数据差异形成的原因与影响，提出规范国库与财政部门支出核算与管理，发挥国库支出统计数据作用的政策建议。

国库 财政 支出统计 差异

国库支出统计问题不仅涉及到国库与财政预算收支工作管理实务方面，它还涉及财政与国库管理体制、预算收支管理制度以及财政与货币政策的制定及执行等方面。人民银行作为国家重要的宏观经济管理部门，财政支出的流向和流量、结构与规模等是人民银行制定货币政策重要的参考因素。国库支出统计与财政支出统计的差异对人民银行研究、制定货币政策产生一定影响，也对国库支出统计数据的公信力产生了较大的影响。因此，加强国库与财政支出统计问题研究，探究、解决两部门支出统计差异，对促进财政与货币政策协调，规范财政国库资金管理具有重要意义。

一、文献综述

国库支出统计是人民银行国库依据财政部门签发的预算支出凭证，按照政府收支分类科目进行会计核算的成果反映，反映一定时期、一定时点上政府预算资金的流向、流量、结构、规模，是一定时期政府财政政策执行结果的具体反映。政府预算支出信息因其政策性强、信息量大，历来是政府部门实施宏观经济决策的重要依据。同时，央行国库部门对政府预算支出以簿记形式进行序时、逐笔、连续、系统、完整的记录和反映，也是按照法律规定对政府预算资金进行监督的重要手段和措施。

以现有文献资料来看，关注国库支出统计问题的研究人员主要集中在人民银行系统国库工作人员中，研究内容也主要集中在研究分析国库支出统计报表与财政支出统计报表差异及其成因方面。王毕平（2011）从国库与财政部门预算收支管理实务方面，着重对会计计量基础、科目使用、机构与账户设置差异等方面对国库与财政支出统计差异问题进行了分析研究，并从会计计量基础、

支出科目使用、机构与账户设置等角度分析了原因；胡立平（2008）则以邵阳个案为例，对政府收支分类改革后国库与财政支出统计数据差异不断扩大情况，从财政与国库对预算支出业务的核算流程方面进行了分析研究。对由于预算收支管理体制、财政与国库管理体制等宏观制度层面造成国库与财政支出统计差异的分析研究较少。

二、国库与财政支出统计差异概述

国库支出统计以政府各类预算支出业务为主要统计对象，按照政府预算收支科目分类要求，分别以功能分类和经济分类反映一定时期（时点）政府预算支出的流向、流量和规模、结构。虽然国库会计与总预算会计的核算对象均为政府预算资金，国库支出统计与财政支出统计具有同质性，但由于央行国库与财政部门处于政府预算资金管理的不同环节，预算资金管理与操作等方面的不同，国库与财政支出统计数字存在较大差异。为全面分析国库与财政支出统计差异状况，我们以2011-2015年某市国库支出统计报表与财政支出决算报表进行了比较分析。分析结果显示，国库与财政支出统计报表数字，无论是核对预算支出总额，还是分预算类型、分预算科目核对，两部门报表数字均存在明显差异。

（一）国库与财政支出统计范围存在差异，国库支出统计内容不全面

从2011-2015年某市国库与财政部门支出决算报表类型来看，国库支出报表反映的政府预算类型包括公共预算支出、基金预算支出、债务预算支出、国有资本经营预算支出等；财政部门决算报表不仅包括国库部门反映的政府预算类型，还包括未纳入国库管理的社会保险基金决算及财政专户资金决算。国库与财政支出决算在统计内容、统计范围上存在较大差异，国库支出统计内容不全面。2011-2015年，全市社会保险基金、财政专户资金分别有21.85亿元、21.65亿元、11.39亿元、22.22亿元、28.23亿元收入未纳入国库核算，国库收支报表不能反映财政资金收支全貌。

（二）公共预算支出与转移性预算支出差异明显，转移性支出差额较大

政府预算支出按照其支出资金性质区分为一般性预算支出和转移性预算支出，无论是公共预算支出还是政府性基金预算支出，国库与财政支出报表均存在较大差异。2011-2015年，某市公共预算支出中一般性预算支出国库与财政差额分别为0.86亿元、-4.92亿元、-2.10亿元、18.52亿元和37.55亿元，公共预算转移性支出差额分别为15.18亿元、25.89亿元、35.13亿元、31.54亿元和7.16亿元；政府性基金预算中一般性预算支出差额分别为0.16亿元、-5.85亿元、-17.10亿元、-14.88亿元和-6.75亿元，政府性基金预算转移性支出差额分别为-0.38亿元、-0.56亿元、1.28亿元、0.16亿元和-15.08亿元。各支出类型差额呈扩大趋势，转移性支出由于规模大，差额更大。

（三）分预算科目核对，公共预算支出各科目均不相符

按照政府预算收支科目分类，功能类预算支出科目共22个。从2011-2015年某市国库公共预算支出科目决算报表核对情况看，国库与财政部门功能类预算支出科目使用基本一致，区分支出大类核对，各科目均不相符。国库支出数分别比财政支出数大16.55亿元、16.32亿元、33.50亿元、29.40亿元和41.39亿元。分功能科目看，2014、2015年分别有5个和6个科目差额在10亿元以上（见表1）。

表1 2011-2015年某市国库与财政支出功能科目统计差额情况表 单位：亿元

三、国库支出统计与财政支出统计数据差异成因分析

经理国库是人民银行一项重要职责，按照政府预算收支科目设置分类账簿，定期向同级财政部门提供各类预算收支报表、核对政府预算资金收支存是国库部门的重要工作内容。但通过国库支出报表与财政支出报表核对来看，国库支出报表与财政支出报表统计数字存在明显差异，分析国库支出报表与财政支出报表数据差异形成的原因，既有政府预算资金管理体制改革方面的原因，也有预算收支管理制度方面的原因；既有操作方面的原因，也有业务管理方面的原因。

（一）预算资金管理体制改革使预算资金拨付渠道发生改变，国库会计核算内容存在遗漏

国库集中支付改革后，中央、省级财政对义务教育等专项转移性资金通过代理银行特设专户拨付市县区财政特设专户（农业银行有专门的中央特设专户会计科目），市县财政部门在收到资金时，记入其他财政性存款科目。办理资金拨付时，市县财政通过代理银行特设专户将资金拨付到各

学校经费账户。决算时，财政部门根据预算指标文件将收入款项列入“转移性收入”科目，将支出款项列入“教育支出”等科目。而财政部门对这部分转移性资金从收入到列支，从未进入国库，导致国库部门转移性收入与公共预算支出科目中“教育支出”出现较大差异。

（二）转移性预算资金管理制度缺失，转移性支出归属与统计存在较大差异

一方面，由于部分转移性预算资金拨付渠道不同，导致国库部门收支报表中部分转移性收入科目与预算支出科目出现遗漏；另一方面，由于缺乏严格的转移性资金支出、统计制度，转移性资金收支在国库与财政部门的科目归属上存在较大差别。如财政部门在对下级财政进行转移支付时，只在会计账务上计入“与下级往来”，并不记载相应的转移性支出科目登记簿；而国库部门则根据支出凭证记入相应的转移性支出科目。又如由于地方财政资金调度等原因，地方财政部门经常性地发生国库与财政专户往来业务，对这部分资金，财政部门也将其在会计账务上记入“暂存款”、“暂付款”科目，并不在转移性科目反映，而国库部门必须反映，从而导致国库部门收支数额与财政部门收支数额形成差异。

（三）预算支出确认标准不一致，一般预算支出总额差异较大

在预算支出属性及时间的确认方面，国库部门对预算支出确认时，遵循收付实现制原则，以国库存款的支付时点为支出统计标准，只要库款已支付，则统计为预算支出。财政部门在决算时以“权责发生制”进行支出决算，属于当年的支出预算，即使未发生实际拨付，也要将其确认为当年支出，不属于当年支出的款项，即使已从国库支拨，也不能确认为当年支出。这是造成公共预算支出科目数字统计差异的另一重要原因。

（四）预算支出业务操作管理不同，预算科目间数额差异较大

一是工资统发形成的集中拨款业务。目前，多数地区都实行了工资统发，但一些地区工资发放未实行国库集中支付，财政部门在拨付工资时，未对工资支出进行明细分类，而是填开一张拨款凭证，将各部门的工资以一个科目（其他支出）统一拨付至商业银行工资统发中心账户，由统发中心进行再次分类拨付。工资统发中心在完成工资拨付后，按照明细支出科目编制工资性支出报表，财政部门进行支出报表调整。国库部门则以拨款凭证进行记账，导致国库部门支出报表与财政支出报表在科目间不符。二是国库信息化建设中系统功能障碍形成的科目使用不当。2013年，国库会计数据集中系统（TCBS系统）在全国推广，但因为TCBS系统无法通过联网或磁盘导入方式实现与财政部门集中支付系统的数据交换，导致商业银行提交的集中支付清算资金只能使用一个科目通过实拨方式办理资金清算，这是导致国库与财政部门支出数据分预算科目核对不一致的重要原因。

（五）预算支出管理制度缺失，尚未建立有效的预算支出对账纠错机制

目前，我国虽然建立了比较完善的预算编制、执行、监督、对账及报告制度，在预算收入管理方面，《国库与财政及征收机关对账方法》银发〔1998〕15号规定，财政及征收机关统计入库数字和入库日期，以国库实际收纳数额和入库日期为准。但由于种种原因，在预算支出对账方面，无论是《预算法》，还是《预算法实施条例》、《国家金库条例》均未明确国库与财政部门对预算支出管理对账及对账差错的处理等。国库财政部门对账更注重的是国库库存与库款账户流水的核对，对预算支出数字的核对基本流于形式。国库与财政部门在预算支出核算、决算和对账方面缺乏相应的制度约束，这是造成国库与财政部门预算支出统计数字差异的最根本原因。

四、国库支出与财政支出数字差异的影响

（一）影响宏观经济决策的准确性

人民银行和财政部门是国家重要的宏观经济管理部门，国库与财政支出部门的收支统计是央行和财政部制定货币政策和财政政策的重要依据。在现行国库与财政支出统计制度框架下，央行和财政部已各自建立起了比较完善、系统的政府预算收支统计分析体系，但目前国库与财政支出统计数字差异的客观存在，势必会影响到宏观经济决策。

（二）影响财政与国库的社会公信力

人民银行国库与财政部门都是政府预算执行的重要部门，是政府预算资金的共同管理者，但国库部门与财政部门对同一预算资金管理的结果却存在差异，不仅不符合公共财政建设的要求，也影响到两部门支出统计数字的权威性和可信度。

（三）影响国库监管的有效性

经理国库是人民银行的一项重要职责，加强对政府预算执行的监督与反映是国库工作的重要内容。但由于政府预算执行的软约束、决算周期长、预算支出对账纠错机制的缺失等因素的影响，政府预算执行与决算存在出入，财政部门年终对预算执行结果调整频繁，国库对政府预算支出监督职责难以有效落实。

（四）影响国库现金管理工作的规范开展

开展国库现金流预测，对国库库存资金实施现金管理操作，确保财政资金的保值增值是国库与财政的重要职责，也是公共财政建设的重要内容，国库与财政支出统计数字的差异，会影响两部门在现金流预测的准确性和一致性，进而影响国库现金管理工作的高效开展。

五、对策建议

十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在现代社会国家治理体系框架中，政府预算是国家治理的重要载体。加强对政府预算的管理和监督，建立全面规范、公开透明的预算制度是新一轮财税体制改革的重要目标。因此，应进一步加强预算管理法规制度建设，强化政府预算约束，关注并逐步解决国库与财政支出统计数字差异，为建立公开透明的现代公共财政奠定基础。

（一）加强全口径政府预算管理，实现国库收支“一本账”管理

按照新修订的《预算法》管理要求，全面落实“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”规定，逐步将包括转移性支付预算、债务预算在内的国有资本经营预算、社会保险基金预算资金收支业务纳入国库核算与管理，实现国库收支“一本账”，确保国库支出数据能够全面完整反映政府预算支出数据，为央行国库全面履职创造条件。

（二）建立和完善政府预算支出对账调整机制，提高两部门支出统计数据的准确性

加强政府预算执行监督，准确及时反映政府预算执行情况是国库与财政部门的重要职责。目前财政与国库部门尚未建立完善有效的预算支出对账及调整制度，是国库与财政支出统计差异形成的主要原因。因此，应结合政府预算管理体制改革，加快修订《预算法实施条例》、《国家金库条例》等预算管理法规制度，明确国库与财政支出对账、账务调整、支出统计与反映等内容，建立国库与财政之间跨部门的预算监督和沟通协调机制，提高预算支出统计数据的准确性和公信力。

（三）加快推进国库集中支付改革，规范集中支付业务款项核算流程

目前，集中支付改革在市县已基本普及，但县以下集中支付推进缓慢，集中支付改革推广工作中各类财政专户、特设专户、支出过渡户过多过滥，导致国库支出统计难以反映预算支出真实情况。因此，在加快推进国库集中支付改革的同时，进一步规范集中支付改革流程，逐步取消商业银行各类过渡性财政专户，逐步将各类基建支出、专项支出纳入国库集中支付范围，资金由国库直接支付到收款人，完整准确反映预算支出性质；根据财政资金管理需要，在国库部门开设相应财政专户，中央、省级拨付的各类专项资金统一由本级财政通过集中支付方式拨付到收款人账户，从根本上确保预算支出的真实性。

（四）加强政府预算执行环节的业务操作与管理，提高调拨类支出统计的准确性

结合预算管理改革的深入进一步加强各级财政部门往来类资金在业务操作与管理上的协调与沟通，修订与完善预算管理基础法规制度，强化各类转移性资金的监督与管理，建议在转移性收支科目中分别设置市、县级暂收类、暂付类等转移性收支科目，逐步将各类商业银行财政专户、预算单位与库款账户各类暂收款、暂付款、周转金等款项纳入到调拨收支科目反映，既能加强对往来类预算资金的监督与管理，又能真实、准确反映转移性收支数字的准确性。

（五）加快财政国库业务信息化建设，提高预算支出统计数据质量

当前财政支出一体化信息系统已推广到市县财政，但财政与国库支出联网工作推广力度不够，集中支付资金尚不能通过电子方式传输到国库核算系统。建议加快财政与国库支出联网进程，实现财政支出数据与国库会计、统计的同步运行，提高两部门支出统计的数据质量。

作者单位：中国人民银行庆阳市中心支行

（责任编辑：邢荷生）

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