非经营性PPP项目政府付费方式分析

武锋

非经营性PPP项目政府付费方式分析

武锋

基础建设项目越来越多地采用PPP模式进行建设。而在PPP项目中社会投资人最关心的是项目投资回报率。本文分析研究了三种常见的非经营性PPP项目政府付费方式，并计算相应的现金流量和投资回报率，同时对三种政府付费方式的特点进行了分析。

非经营性；PPP项目；付费方式；投资回报率

一、引言

自2014年11月国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以来，全国不少道路交通、水利水务、环保和城市基础等建设项目采用了政府和社会资本合作（PPP）模式进行建设和运营。PPP项目按照是否具有经营收费基础划分，可分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种。经营性项目具有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，如一些盈利性较好的供热供水项目、收费高速公路项目等。准经营性项目是经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，如一些污水处理项目。非经营性项目是缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如城市绿化、防洪排涝项目、市政道路项目等。

非经营性PPP项目的社会投资人主要依靠政府付费回收投资成本，并获取一定的投资回报。因此，政府付费采用何种方式，以及社会资本的投资收益率如何选择，自然便成为非经营性PPP项目实施中政府与社会投资人最关心的问题。分析2014-2016年初各地已正式实施的PPP项目可以发现，各地在推进非经营性PPP项目时，由于国家层面没有制定统一的政府付费方式，加之各项目内容千差万别，导致各项目的付费方式和投资回报率存在较大差异，社会资本投资回报率范围从5％～15％不等。非经营性PPP项目的投资回报主要依靠政府付费，付费方式和投资回报率缺乏相应标准，在公开竞争选择社会投资人时，不利于社会投资人判断项目信息，影响项目的具体实施操作和推进，有学者甚至建议用立法明确PPP模式投资回报。［1］本文将分析三种常见非经营性PPP项目政府付费方式，并测算相应的投资回报率，对比分析各方式的特点。

二、常见的政府付费方式

非经营性PPP项目政府付费包括可用性付费和绩效付费。可用性付费是指政府向项目公司购买符合验收标准的公共产品所需支付的费用，可以简单理解为政府花钱购买产品的费用。绩效付费是指政府向项目公司购买本项目维持可用性服务所需的运营绩效服务费，可以简单理解为政府使用产品的费用。对于一般的非经营性PPP项目，绩效付费通常采用项目公司运营管理必要成本加一定比例的管理利润来计算，相对计算方式比较明确，所以本文重点讨论政府付费中的可用性付费。目前非经营性PPP项目政府付费方式主要有以下三种：

1.财政21号文方式

2015年4月财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。该文件指出在非经营性PPP项目中，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。文件提出了具体的计算公式，按照文件的发文号俗称“财政21号文公式”。公式为：

在公式的参数选择中，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定；合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，结合风险等因素确定；项目全部建设成本（建设总投资）一般包括建安工程费、工程建设其他费用和建设期财务费用。财政运营补贴周期是财政需要付费的总年数；N指付费的第几年。由于是财政部发布的文件，所以在文件出台后，许多地方政府在推进PPP项目时都采用该公式或者是该公式的变形，如：阜阳市城南新区水系综合治理建设PPP项目政府付费就采用了该公式的变形。

财政21号文公式包含两部分付费：第一部分为可用性付费；第二部分为绩效付费（年度运营成本加上一定的利润）。在不考虑绩效付费时，政府每年直接付费数额就是可用性付费，公式变形为：

该公式可以简单理解为：将项目全部建设成本加合理利润的数额按运营补贴年数等分，每年等额支付并加上应计的复利。采用21号文公式计算的可用性付费支出逐年递增，即运营期前期支付得少，后续支付得多。该支付方式符合政府的税收收入和一般公共预算支出逐年增加的特点，对于政府财政部门安排预算支出较为有利。

2.等额本息方式

等额本息方式是借鉴银行贷款的还款方式，政府将非经营性PPP项目建设期内社会投资人总的投资额看成是一种融资贷款，运营期内每年偿还同等数额的贷款（包括本金和利息），其中本金是需偿还的建设总投资，利息是社会投资人的投资收益率。公式为：

其中，财政运营周期是财政需要付费的总年数。该方式每年政府付款额相同，社会投资人可以提前锁定稳定的现金流，有利于社会投资人财务规划。当前有不少非经营性PPP项目采用该方式进行政府付费，比较有代表性的项目如：海口水环境综合治理PPP项目。

3.等额本金方式

等额本金方式类似于等额本息方式，也是借鉴银行贷款的还款方式，不同之处是运营期内把贷款数总额等分，每年偿还同等数额的本金（建设总投资）和剩余贷款在该年所产生的利息（投资收益率），这样每年的还款本金额固定，而利息越来越少。公式为：

其中，财政运营周期是财政需要付费的总年数。该方式下每年政府付款额逐年减少，政府项目运营期初还款压力较大，但是随着时间推移，每年政府的付费数越来越少。由于等额本金方式公式易于理解和计算，采用该方式进行政府付费的非经营性PPP项目较多，并且等额本金方式易于灵活使用，可以通过调整每年建设总投资偿还比例来对等额本金公式进行变形，也可以将投资收益率与国家基准利率进行联动，降低利率风险对投资收益率的影响。采用等额本金方式付费比较有代表性的项目如：瑞金市经济技术开发区基础设施建设（2015年）及道路提升改造PPP项目、2016年巴林左旗农村牧区街巷硬化建设PPP项目等。

表1　财政21号文方式所得现金流量表单位：万元

表2　等额本息方式所得现金流量表单位：万元

表3　等额本金方式所得现金流量表单位：万元

三、现金流量及投资回报率

在项目评价时，可以使用资本金内部收益率来直接反映资本金投资回报率，它是指项目在整个计算期内各年资本金净现金流量的现值之和等于零时的折现率，也就是使项目的资本金净现值等于零时的折现率。由资本金内部收益率的定义可知，它对应于一个一元高次多项式的根。在进行求解时，需要采用高等数学的方法进行计算。实际工作中，可以采用Excel软件中的IRR函数进行快速求解。上述三种付费方式，由于在整个项目合作期内社会投资人投资所产生的现金流不同，同等条件下会导致不同方式计算的资本金内部收益率不同。

三种付费方式都需要在运营付费期初确定项目建设总投资，在PPP项目政府采购时，可以采用可行性研究概算或初步设计概算下浮一定比例的方式确定项目建设总投资，也可以采用按照不同类别工程的预算定额下浮一定比例并通过竣工结算的方式计算确定项目建设总投资。项目的EPC总承包利润或施工利润，可以相当于项目的现金流入，影响和提高项目的资本金内部收益率。为简便对比分析计算上述三种付费方式对投资回报率的影响，排除融资方式和施工利润对投资回报率的影响，假设一个PPP项目建设期一年，运营期九年，总投资1000万元，不考虑融资方案，全部投资都是社会投资人的自有资金，同时不考虑施工利润，对比分析三种付费方式的资本金投资回报率如下：

1.财政21号文方式

根据“财政21号文方式”中参数设定的要求，年度折现率取同期地方政府债券收益率，可根据中央国债登记结算有限责任公司发布的“中债地方政府债收益曲线”，选择10年期地方政府债券收益率3.3％，合理利润率根据建设项目一般可以取8％。则合作期内，现金流量情况如表1，根据净现金流量计算可得资本金内部收益率为4.92％，运营期9年内政府总计支付1274万元。

2.等额本息方式

等额本息方式年利率取我国五年期以上贷款利率4.90％，则合作期内，现金流量情况如表2，根据净现金流量计算可得资本金内部收益率也为4.90％，运营期9年内政府总计支付1260万元。

3.等额本金方式

等额本金方式年利率取我国五年期以上贷款利率4.90％，则合作期内，现金流量情况如表3，根据净现金流量计算可得资本金内部收益率也为4.90％，运营期9年内政府总计支付1245万元。

图1　三种方式年度付费额对比

四、对比分析及建议

从测算结果可以看出，按照社会基准贷款利率和一般项目利润率计算，上述三种付款方式所得到的资本金内部收益率基本相同，所不同的是10年项目合作内政府总的付费金额。等额本金方式净现金流前高后低，社会资本前期较快收回投资，政府运营内总计支付的金额最少。等额本息方式每年支付的金额固定，政府运营内总计支付的金额居中。财政21号文公式方式净现金流前低后高，社会资本收回投资较慢，政府运营内总计支付的金额最多，并且该模式前期社会投资人资金压力大，不利于项目的顺利实施。三种方式的年度政府付费对比如见图1所示。

PPP项目10年运营合作期内，在投资回报率为4.9％的情况下，财政21号文方式下政府总的付费是传统建设模式政府支出的1.27倍，等额本息方式下政府总的付费是传统建设模式政府支出的1.26倍，等额本金方式下政府总的付费是传统建设模式政府支出的1.25倍。因此，对于政府财力较好的地区，政府付费建议采用等额本金方式，加快对社会投资人的财政支付，降低项目全生命周期内的政府付费额；对于政府财力较弱的地区，政府付费建议采用等额本息方式，每年固定金额支付利于政府财政规划。在政府采购选择社会投资人时，招标采购文件可以确定政府付费方式，并通过社会投资人所期望的投资回报率这一指标进行竞争。

非经营性PPP项目作为公益性项目，投资建设不能谋求暴利，但是也应该保障投资人的合理利润。当前，社会投资人一般所期望的投资回报率在8％以上。而政府在推行非经营性PPP项目考虑项目公益性和保本微利原则，期望投资回报率在基准贷款利率上浮一定数额，一般不超过7％。社会投资人的期望收益率与政府能够承受的收益率存在一定的差额，社会投资人要想弥补这个差额，就需要社会投资人在项目建设过程中，通过成本控制、设计优化等手段降低施工和管理成本，通过建设期的总承包、施工利润来弥补投资收益的不足，PPP项目这一正向激励将会对提升我国工程项目建设管理水平起到非常重要的推动作用。

［1］汪士和.用立法明确PPP模式投资回报［J］.施工企业管理，2015（6）：84-85.

［2］国家发改委.建设项目评价方法与参数［M］.北京：中国计划出版社，2006.

［3］潘湘成.解读21号文政府补贴公式［EP/OL］.中潜咨询网站，2016.

（作者单位：华东勘测设计研究院有限公司）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.008