现代民主制度所内含的三种知识利用机制——兼论知识利用与国家治理能力现代化*

苗永泉

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南，250014)



现代民主制度所内含的三种知识利用机制
——兼论知识利用与国家治理能力现代化*

苗永泉

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南，250014)

对复杂现代社会的有效治理需要充分地利用知识，通过构建一个“知识——制度机制——国家治理能力”的三维框架来分析现代民主制度所内含的知识利用机制，将与公共治理有关的知识划分为三大类型：偏好性知识、理据性知识和后验性知识。投票机制能够利用分散于选民头脑中的有关公共事务的偏好性知识，并能增强现代国家对复杂社会需求的感知能力和回应能力。审议机制可以充分挖掘与公共决策相关的各种理据性知识，并能增强现代国家的合理决策能力。试错机制可以通过试错实践来发现事前所不具备的后验性知识，并能增强现代国家的反思性学习能力。

知识利用机制；国家治理能力;投票机制；审议机制；试错机制

国际数字对象唯一标识符(DOI)：10.16456/j.cnki.1001-5973.2016.03.007

按照一般理解，现代民主制度主要有两方面的功能优势：一是通过贯彻人民主权原则而实现权力为人民所有；二是通过民主问责而实现对国家权力的约束。但从知识利用角度来对民主制度的功能进行研究的成果还不多见*有学者在分析“国家学习能力”时涉及到国家治理和政策制定过程中对知识的利用，参考唐世平：《国家的学习能力和中国的赶超战略》，《战略与管理》2003年第5期；王绍光：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年第7期；王礼鑫：《国家学习能力的建构——以中共中央政治局集体学习制度为个案的研究》，《复旦政治学评论》2013年第13辑。，而知识利用问题对于现代国家治理来说恰恰是非常关键的。因为多元化、功能分化及由此导致的复杂性剧增是现代社会相对于前现代社会的一大特点，复杂性的剧增对现代社会治理提出了非常严峻的挑战，这种挑战的一个核心向度就是如何在治理过程中有效地获取和利用“知识”，以此来弥补理性的不足。任何成功的现代国家治理必然需要在“知识”的发现和利用方面有所作为，否则政治系统就难以持续有效地回应社会不断变化的需求，难以在复杂变量影响和多重目标函数约束下做出科学合理的决策，也难以主动地、及时地从错误中不断学习。民主制度是现代国家最具代表性的政治制度，它在知识的利用方面也一定有其成功之处。为了理清民主制度具体是如何利用知识的，我们需要系统回答以下三方面的问题：第一，国家治理过程中所涉及到的“知识”主要是指什么样的“知识”？第二，民主制度是通过何种内在机制来有效地发现和利用这些知识？第三，通过对知识的制度化利用，现代国家实现了什么样的治理能力？

一、国家治理过程中所涉及到的“知识”

在对知识利用问题展开分析之前，这里首先需要对本文所说的“知识”进行一个大体的界说。西方有“知识论”*英语中有epistemology和theory of knowledge两个词汇，前者通常译为“认识论”，也有人将其译为“知识论”，后者通常译为“知识论”，这里用“知识论”统称二者。有关词源和词义的详细辨析可以参考吴畏：《社会知识论还是社会认识论？》，《自然辩证法研究》2004年第11期。传统，它是西方文化理性精神的一大体现。西方的知识论可以大体区分为两大类：一类是哲学上的求真知识论；另一类是社会科学上的经验知识论。求真知识论侧重探寻世界的本原和人类知识的根据，在一种“形而上的冲动”驱使下，从古典的本体论到近代的认识论再到当代方兴未艾的分析哲学，一部西方哲学史大体上是围绕着知识这一中心问题展开的。哲学上的求真知识论并非社会科学的研究对象，而探讨知识与国家治理的关系问题必须在社会科学的范围内来理解知识概念。事实上，知识论在社会科学中已经显现出自己的重要性。“随着诸如知识(或者科学)的创造、生产、控制、应用、分类、交换等等问题成为知识论的课题，人类学、经济学、政治学等社会科学都可以为知识论开辟新的研究领域。”*吴畏：《社会知识论还是社会认识论？》，《自然辩证法研究》2004年第11期。社会科学中的知识理论侧重研究知识的经验内容以及知识在社会中的运作过程。本文即主要是在经验知识论意义上来研究国家治理过程中所涉及到的知识问题。

在这方面，哈耶克的知识论比较有代表性。哈耶克认为，“我们所必须利用的关于各种具体情况的知识，从未以集中的或完整的形式存在，而只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握”*[奥地利]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，贾湛、文跃然等译，北京：北京经济学院出版社，1989年，第74页。。“每个人对于大多数决定着各个社会成员的行动的特定事实，都处于一种必然的且无从救济的无知(the necessary and irremediable ignorance)状态之中。”*[英]哈耶克：《法律、立法与自由》(第1卷)，邓正来、张守东、李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第5页。以方法论个人主义和理性的有限性作为立论基础，哈耶克认为并不存在一个超级大脑能够事先就知道与经济运行有关的所有知识，更遑论在动态的、千变万化的各种情况下来有效运用这些知识。相反，市场或价格机制才能有效地利用分立在每一个人头脑中的知识，这主要是通过竞争过程来实现的。竞争就是一个发现知识的过程，“竞争之具有合理性，都是因为我们不能事先知道决定着竞争行为的那些事实。在体育运动或考试中，就像政府合同或诗歌奖金的颁发一样，如果我们事先就知道谁是最优者，再安排竞争便是毫无意义的”*[英]哈耶克：《哈耶克文选》，冯克利译，南京：江苏人民出版社，2007年，第107页。。在市场竞争中，每一个体都运用其所掌握的局部知识来最有效(这里所说的效率是一种主观效率)地利用手中的资源。这样，资源就能在社会中得到更有效的配置。当然，竞争过程也包含着试错，“竞争之一般而言有益的作用，必然也伴随着一些期待或意图的失败或落空”*[英]哈耶克：《哈耶克文选》，冯克利译，南京：江苏人民出版社，2007年，第108页。。不过，虽然竞争过程并不完美，但“从整体上说，为此目的而依靠竞争的社会，比其他社会更成功地达到了自己的目标。这似乎是被文明史一再明确证实了的结论”*[英]哈耶克：《哈耶克文选》，冯克利译，南京：江苏人民出版社，2007年，第108页。。

哈耶克的知识论强调知识的“分立性”或非集中性，同时认为市场机制这种“自发秩序”要比政府指令计划更能有效地利用分立的“个人知识”。实际上，知识利用问题不只是对市场过程非常重要，在宏观的国家治理过程中，对知识的有效利用也是实现良治的一个核心要求。政治活动与市场活动一样具有资源分配的属性，按照比较通行的理解，政治是一种“为一个社会进行权威性价值分配”*[美]戴维·伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，北京：商务印书馆，1993年，第123页。的活动。就社会价值物中的物质价值来说，政府通过税收从社会中提取大量的资源，进而通过法律和公共政策对这部分资源进行再分配。如何使这种再分配过程做到公平合理，这不仅仅是一个权力博弈的问题，而且涉及到知识利用的问题。尤其是随着现代社会越来越复杂、多元，进行公共决策所需要考虑的各种变量和关系也更为复杂，这客观上要求国家治理过程必须更为有效地利用知识。

为了便于分析，本文将国家治理过程中所涉及到的知识划分为三大类：偏好性知识、理据性知识和后验性知识。具体说来，“偏好性知识”是指个体或群体对公共事务的偏好或意见，比如是偏好更多的环境保护还是更快的经济发展，又比如是偏好更突出经济效率还是更突出社会均平，这在不同地方、不同时期，在不同的个体或群体中都有不同的相对偏好。偏好当然是主观的、具有价值属性的东西，那么它在何种意义上会成为国家治理所需要利用的知识呢？要弄清这一点，我们需要转换一下视角，即不是从社会角度而是从国家角度来看问题。从国家角度来看，人们对公共事务的各种偏好是一种外在的事实，国家或政府要想对社会需求具备充分的敏感性和回应性，那么它就必须能够及时、有效地发现分布于人们头脑中的有关公共事务的意见，并将其纳入政治过程中。因此，选民头脑中的各种偏好和意见成为国家治理过程中需要加以利用的知识。其次，我们来看“理据性知识”，理据性知识是指支撑公共决策的合理依据，这包括相关的事实依据、专业性知识和理论性知识等。虽然国家治理过程应当对人们的意见偏好具备回应性，但进行合理的公共决策不能直接依赖人们的意见或偏好，而是还要衡量支持这些意见或偏好的理由或依据是否合理。最后一种知识类型是“后验性知识”，后验性知识是相对于事前知识来说的，它是指通过对政策实施过程和后果的解读而获取的人们在事前并不知道的一些知识。后验性知识之所以重要，是因为即使人们在决策之前广泛地吸纳了各方面的意见并经过了充分的论证，但由于社会事物的复杂性和理性的有限性，仍然会有很多知识是人们事前所无法知晓的。而只有经过实践尝试之后，有些隐蔽的知识才能显现出来。

国家治理过程所涉及到的很多知识最初也都是分立的、内隐的，人们关于公共事务的意见偏好包括支持它们的各种理据，最初都分散在个体的心智中。但与市场过程不同的是，公共治理过程最后需要作出的是 “公共选择”，而不是由分散的个人或企业来独立作出市场选择。因此，国家治理过程对知识的利用不同于市场过程，相应的制度机制也不同于市场机制。也就是说，国家必须通过某些制度机制将分散的、私人的、内隐的知识整合到公共决策过程中，将其整合为一种“公共知识”，从而实现知识从“私域”向“公域”的转化。在这一过程中，通过对知识的制度化利用，国家治理能力也会得到增强。下文主要围绕着现代民主制所内含的投票机制、审议机制和试错机制三种机制展开分析，主体的分析框架可以通过一个简单的表格来呈现：

知识类型涉及的主要制度机制相应的国家治理能力偏好性知识投票机制感知和回应能力理据性知识审议机制合理决策能力后验性知识试错机制反思性学习能力

二、投票机制

投票无疑是民主政治运作中的一个核心环节。一般认为，通过投票可以表达出选民中不同个体或群体的利益偏好。根据建构主义的观点，“利益”并非完全客观的东西，而是建构性的，因为人们对自己利益的理解涉及到相应的价值观念和认知过程，利益最终表现为某种主张。比如，某市准备修建一个化工厂，有人认为这会污染环境，影响健康，那么其偏好或利益表达就是反对修建化工厂；另一个人则认为这会带来就业和经济发展，那么其偏好或利益表达就是支持修建化工厂。从政府的角度来看，他们的意见和主张就构成了决策的民意基础。在一个政治共同体中，民意或社会偏好实际上是复杂、多元并且有时也是多变的。国家治理过程要想对社会上的各种意见、需求具备充分的感知能力和回应能力，就必须能够将复杂、多元、多变的民意即时性地整合到政治议程当中。这就需要通过一些制度机制来将民意输入到政治系统中。投票机制在某种程度上就是一种输入机制，当然，民主制所内含的多数决规则使投票机制同时又具有政治决断能力。

投票机制具体是如何发现和利用分立于选民头脑中的偏好性知识的呢？下面分别从“选举”和“票决”两大块展开分析。我们先看选举，选举过程是一个由选民选择政治精英的过程，熊彼特认为：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。*[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，1999年，第395-396页。选举对于选民来说是一个投票过程，而对有志于参政的政治精英来说则是一个竞选过程。现代民主制度与政党制度如影随形，绝大多数政治精英都是作为某个党派的候选人参与到政治竞争过程中的。在竞选过程中，政治精英及其党派必须提出自己的竞选纲领或施政许诺以供选民取舍。我们并不排除存在着一些致力于满足小众诉求的政党和候选人，但一般说来政党及其候选人要想实现上台执政，其施政纲领或政治许诺就必须能够尽可能争取到多数选民尤其是中间选民的认可。从这一角度来看，竞选过程实际上也是一个民意发现的过程，而竞选纲领的提出就是一种试探民意的尝试。这与市场竞争具有一定的类似性，竞选纲领或施政许诺就好比一种供给，而能否获取竞选的胜利则有赖于这种供给能否满足“政治市场”*当然，正如布坎南所揭示的，政治决策是一种集体选择，而集体决策是某种决策规则的结果，这不同于市场中的情境。就这里而言，“政治市场”中的供给不会满足每一个个体的需求。在多数决规则下它反映的是多数人的意见。参考[美]詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，北京：中国社会科学出版社，2000年，第39-40页。的需求。如果它能争取到多数人的支持，那么它就有可能获胜；而当多数人的意见改变了之后，那么执政者往往就不得不下台。如此一来，一个时期的主流民意便能反映到政治过程中来。因此，通过选举，分立于选民头脑中的对公共事务的偏好就能被国家治理过程所感知。从这个意义上说，选举更多的不是为了选出一个最为优秀的头脑来实现其政治理想，而是一个对民意保持敏感的过程。

下面来看另一种涉及投票的机制，就是票决。在现代民主政治中，法律和公共政策的通过都需要经过票决，这样它们才能具备权威性和合法性。一般来说，在代议民主制下，立法和公共政策的通过是由议员或代表来进行表决。理论上说，这些议员代表着其所属选民或集团的意志。与选举过程类似，票决过程也会涉及到提案(类似竞选纲领的提出)和投票两大环节。提案在某种程度上也是一种试探性过程，这种提案能否获得通过最终还是要看多数代表及其背后的选民和集团的意志。为了争取到多数同意，一项议案的通过往往涉及到大量的讨价还价和妥协折中。正是通过这种复杂的政治博弈过程，不同主体(包括有组织的利益集团、党派等)的意见和利益偏好才能被整合到政策法案中，进而对公共资源的权威性配置发挥导向作用。如果缺乏这一环节，政策法案就难以充分吸纳不同群体关于公共事务的意见或偏好，公共资源的分配也就无法有效地满足人们多种多样的需求。因此与市场过程相类似，政治互动过程不仅仅是一个权力博弈过程，也是一个发现和利用知识并据此来有效分配资源的过程。

从知识利用的角度来看，投票机制是一个显示和整合选民的偏好性知识，并最终以权威性的方式将经过整合的民意落实到国家治理过程中去的机制。投票机制具有自身的功能优势，这体现在它能将分散于不同选民或其代表头脑中的意见加以即时性表达和聚合，从而大大增强了国家治理过程对主流民意的感知能力和回应能力。另一方面，投票机制能够将分散于选民头脑中的偏好性知识转化为一种具有权威性的公共知识，因为投票机制所表达出来的民意并非仅供决策者所参考，而是可以落实为选举结果或政策法案，对政治运作产生实际的影响。当然，从制度细节和具体的政治实践来说，投票机制有时并不能完美无缺地执行上述功能。阿罗不可能定理表明，并不存在满足帕累托条件的将个体偏好的排序综合为整个群体偏好次序的逻辑一致的规则，在存在投票悖论的情况下，通过操纵议程安排可以影响投票结果。另外，按照奥尔森所揭示的集体行动的逻辑，“相对较小的集团——‘特权’集团和‘中介’集团(‘privileged’ and ‘intermediate’ groups)——具有更大的有效性”*[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇锋、李崇新译，上海：生活·读书·新知三联书店，上海人民出版社，1995年，第64页。。而在大集团中，由于激励难以内化于成员当中，其组织能力和影响力反而更小。因此，往往是那些组织良好的利益集团更能对投票结果施加影响力，这就会使投票机制的民意表达能力大打折扣。尽管存在着上述一些及其他缺陷，但相比于权威主义的解决方案来说，通过投票机制还是能大大增强国家治理过程对社会需求的感知能力和回应能力。

上述优缺点还没有涉及到一个更根本的层面，那就是通过投票所直接反映出来的“民意”本身是不是不容质疑。人们的很多想法难道不是经常缺乏深思熟虑吗？审议机制对投票机制的挑战和补充之处正在于此。

三、审议机制

在柏拉图的对话录中，主人公苏格拉底将“意见”与“知识”明确区分开来。按照一个著名的隐喻，居住在洞穴中的常人所看到的只是真实事物的影子，而只有哲人才能洞悉到“理念”本身。虽然这个隐喻过于玄奥，但我们的确可以追问：多数人的意见就一定可靠吗？2000多年之后，人民主权学说最为彻底的倡导者卢梭却在其思想中提出了“众意”与“公意”的区分，这似乎构成了对古典思想家的一个现代回响。虽然“公意”思想蕴含着危险性的因子，但卢梭的理论直觉无疑是非常敏锐的，那就是合理的公共决策不应仅仅依赖于对人们意见偏好的聚合。这样说来，公共决策还需要什么样的知识或依据来提供支撑呢？更进一步说，通过什么样的制度机制来发现和利用这种知识呢？上述问题受到协商民主理论(Deliberative Democracy，又译为“审议民主”)的关注。正是在反思“聚合式民主”(或票决民主)缺陷的基础上，协商民主理论家找到了新的理论生长点。他们一般都将协商和对话视为一个增进公共理性的过程，认为经过深思熟虑的对话和论辩，人们关于公共事务的意见和主张便不再是原始、粗糙的，更加深思熟虑的见解甚至是某些共识可能会在协商过程中产生出来。按照这种思路，公共治理过程所涉及到的知识就不仅仅是“偏好性知识”，而且涉及到“理据性知识”。因为在协商审议过程中，人们必须为自己的意见或主张提供理据或正当性证明。笼统地看，理据包括数据资料等事实性知识，专家智库所提供的专业性知识，各种价值诉求，甚至可以包括意识形态这种价值体系和理论体系。比如，为了支持一项减税政策，人们可以提供目前税负过高的数据资料作为事实依据，也可以提供经济学专家所指出的税负过高会影响经济效率的意见，甚至会上升到意识形态高度，通过特定的自由主义理论来证明这种主张的正当性。当然这只是一个简化的例证，现实中的公共论辩所涉及到的知识和争议要复杂、具体得多。

为了更充分地挖掘利用相关知识以增强决策的深思熟虑性，就必须使多元的主体和不同的主张都能进入到公共审议过程中，为此需要具备相应的场域或机制。在现代民主政治中，“议会辩论”和“分权制衡”是非常重要的，也就是常规化的具有协商审议性的机制，下面分别就二者展开分析。虽然现实中的议会辩论难以达到一些协商民主理论家所设定的理想标准，但议会辩论机制应当是一种与协商民主理论非常具有亲和性的制度安排。最早正式提出协商民主概念的毕塞特(Joseph M. Bessette)就认为美国国会这样的制度设计具有卓越的协商性，因为它能保证“公共政策价值的论辩”*李强彬：《国外协商民主研究30年：路线、视角与议题》，《教学与研究》2012年第2期。，形成审慎多数的统治。从协商审议角度来看，议会不仅仅是一个不同利益集团讨价还价的场域，它更应当被看作是一个公共论理的互动场域。公共决策因此不应仅仅是反映某些集团的利益或主观偏好，而且应当追求公平与合理。实现决策的公平性和合理性，需要所有相关各方都能陈述自己的主张和理由，这样可以使人们从多方、多渠道获取有关公共事务的知识，进而再加以权衡和取舍。议会辩论以制度化、公开化的方式提供了一个各方(一般最少也包括执政党和在野党所代表的两方)论理的场域，辩论规则和议员的素质一般能较好地保证辩论过程的建设性和交锋性。这样，议会辩论实际上创设出一个竞争性的“言论市场”，其中各方都试图以自己的言论来辩驳或说服他人，以赢得更多的赞同和支持。辩论过程会动用到大量的理据性知识，甚至辩论过程本身就是一个知识的生产过程。正如苏格拉底称“辩证法”为“助产术”一样，相互的辩驳和论理有助于产生出更加深思熟虑的认识。就理想的情况而言，辩论最终所达成的结果可能不再是任何一方原来所持有的观点，而是一种合意或共识。另外，相对于一般的舆论或媒体言论来说，议会辩论实现了知识与公共权威结合，因为它会实际地影响立法和公共政策，即使是非立法性的质询意见，政府也必须或者择善而从，或者充分说明拒绝的理由，而不能置之不理。

除了议会辩论机制，分权制衡机制也具有审议性。按照宪政传统的理解，分权制衡有助于防范权力滥用，其中包括对多数暴政的防范。通过分权制衡，一项立法或决策在做出时就经过了同一权力分支内部或不同权力分支之间更广泛的协商或审议，这样可以对情绪性的民意躁动产生一定的堤防或隔离作用。杰弗里·K·杜里斯(Jeffrey·K·Tulis)论证了以分权制衡为基础的制度间协商民主，“把同一问题放到权力分立下的任一分支，解决的方式可能是不同的，任一分支都有处理问题的不同视角、优先秩序和考虑。跨分支间的协商是确保竞争性的观点、理由和考虑在公共政策的主要议题中都得到体现的一种方式”*李强彬：《国外协商民主研究30年：路线、视角与议题》，《教学与研究》2012年第2期。。另外，不同权力机关的产生方式和成员构成往往有所不同，如美国的参议院与众议院的产生方式就不同，参议员的社会地位也更高，而最高法院则更明显地具有精英性。这样就从制度设计上赋予社会精英更高的影响权重。社会精英一般来说具有更丰富的识见，更审慎的品德，也能更多地考虑长远利益而非仅仅看重短期利益。充分尊重这部分人的意见，有助于使决策更富知识含量，也更为审慎。罗尔斯就认为，“最高法庭是政府的一个分支机构，它起着公共理性之范例的作用”*[美]罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，北京：译林出版社，2000年，第245页。。当然，不受制衡的精英权力也有走向寡头主义的危险，所以还需要大众民主对其加以制衡。

通过上文的论述，我们可以看出审议机制的优势是能够使公共治理过程对知识的利用更加充分和深入，并且审议过程本身就是一个知识的生产过程和提炼过程，能够对民意进行一定的过滤和升华，防止短见和偏见被过度放大，使决策更加深思熟虑。如果能通过协商审议达成一定的共识，那么这会大大增强法律、政策的合法性并降低其执行成本。就国家层面来说，审议机制能够提高决策的知识含量和合理性，增强国家的治理能力。不过，审议机制也有自己的问题，因为共识的达成往往是就理想情境而言，在现实的政治过程中，由于价值多元和利益分歧，由于理性的有限和意识形态偏见的存在，公共政策往往是富有争议性的，难以形成全体一致的共识。最终，往往不得不通过贯彻多数决的投票机制来达成某种政治结果。另外，分权制衡虽然有助于防范激进化、情绪化的政治躁动，但在某些情况下也容易导致不同权力之间相互的对抗乃至引发宪政危机。对于一个不够成熟的民主政体来说，这可能是比较危险的。*有学者认为对于选民政治分裂严重的新兴民主政体来说，行政权与立法权分立的“离心型民主政体”可能会导致民主政体陷入政治僵局，参考包刚升：《民主崩溃的政治学》，北京：商务印书馆，2014年，第479页等处。再一方面，投票机制和审议机制都侧重在决策之前充分吸纳和利用有关公共事务的各种知识，但现实中很多相关知识并非在事前就是明晰的，而是在事中和事后才逐渐显现出来。在不完全理性的情况下，人们往往需要通过试错尝试来发现事前所不知道的知识。

四、试错机制

从系统论的角度来看，现代社会是一种“复杂大系统”，当代方兴未艾的复杂性科学揭示出这种系统具有开放性、不测性和自组织性等特征。对此，人类的认知能力是非常有限的。比如，现代市场经济体系就是一种复杂大系统，它充满了复杂多变性，人们也无法对其进行确定性的预测。在理性有限的情况下，犯错往往是难免的。实际上从知识的角度来看，试错正是一个动态的知识发现过程，因为通过试错可以使相应尝试的社会后果显现出来，进而人们可以从中学到很多事前所不知道的后验性知识。从国家治理层面来看，通过一些制度机制来提升试错尝试的多元性和灵活性是非常有必要的，因为通过小规模试错和及时犯错可以用比较小的代价来获取宝贵的经验，这能大大增强国家的学习能力，也能增强一个社会应对各种不测挑战的能力。现代民主制度中就包含着一些试错机制，其中“竞争性试错机制”和“分散性试错机制”非常典型。

首先来看竞争性试错机制。从试错的角度来看，选举竞争能够保障竞争性试错过程的展开。具体说来，在选举获胜之后，上台的执政者能够展开其施政纲领，采取一系列的政策措施，这些措施都可以被视为试错尝试，因为其效果还是未定的。政策措施的实施效果将直接影响执政者在下一届选举中的民意支持率，如果政绩糟糕，那么落选的可能性就很大，然后再由新上台的执政者展开新一轮的试错尝试。因此，选民通过投票实际上决定了哪一方、哪一种政策方案有机会走上前台，成为政治体这艘大船在这一时期航行的舵手和航向，下一次的选举又能够对上一次的试错结果产生反馈作用，如此循环不已。为了继续保持执政地位或赢得上台执政的机会，执政者或竞选的角逐者必须具备很强的反思性学习能力。比如，如果社会多数民众对政府的就业政策效果不满的话，那么有志于上台的竞争者就可以通过提出新的政策方案来吸引选民的注意，执政者也不得不通过自我反思来调整政策。这样，竞争性选举就能在如下两方面保证试错机制的灵活性和有效性：一是通过轮流执政来保证试错主体和试错尝试的多元性；二是通过竞选压力来保证上一步试错所提供的经验教训能够及时反馈到下一步的治理过程中去。通过不间断的试错能够大大增强国家的反思性学习能力。

下面来看分散性试错机制。哈耶克认为在市场竞争过程中必然也会有许多失败的尝试，竞争可以鉴别出哪些产品、哪些人能够适应市场的需要，那些失败者会被淘汰，成功者则能生存下来。实际上从试错的角度来看，市场机制可以被看作是一种“可分解性”和灵活性非常高的试错机制，因为每一个体和企业组织都可以作为独立的市场主体参与到竞争过程中去。正如西蒙所言：“在一个持续的、变化的环境中运行，或者是要和其他变化着的系统竞争的复杂系统，必须……修正自己的结构，使自己具有相当的‘可分解性’。”*张铭：《在市场经济与公共管理之间——H·西蒙与新古典主义经济学的对话》，《国外社会科学》2002年第2期。基于这种认识，西蒙认为市场在这方面有着较为明显的优势。在国家治理体系中实际上也可以进行分解，比如某个县市或联邦制下的某个邦都可以作为分散试错的主体。现代民主制度一般都伴有地方自治，地方自治使地方政治单位能够相对独立地治理本地区，这样可以在一国内部展开分散的试错，大大增强国家治理体系的灵活性和多元性。与自然选择机制和市场机制一样，不同政治单位的分散试错也贯彻优胜劣汰的法则，那些成功了的试错尝试会成为其他主体学习、模仿的对象，而那些失败了的试错尝试则逐渐被淘汰掉。成功的试错尝试具有一种知识外溢的效应，因为成功者会引发他者的主动学习，从而使其经验自发地向外推广。当然，如果更高一级的权威觉得成功者的经验值得推广，那么也可以通过政治权威人为地将其推广开来。这样由试错获取的后验性知识就能有效地作用于国家治理过程。分散试错产生了两方面的好处：一方面它大大增强了具有一定自主性的政治单位灵活运用本地资源和地方性知识的能力；另一方面，它提供了多种多样的治理实践，这会大大增加一个社会在治理经验方面的知识库存，增强国家治理体系的创新能力。

相较于投票机制和审议机制，试错机制更侧重在政治运行的动态过程中来不断发现和利用新知识，其优势在于可以用后验性知识来弥补人类理性在事前的无知。

五、结语：知识利用与国家治理能力的现代化

按照本文所构建的“知识——制度机制——国家治理能力”这样一个三维分析框架，可见现代民主制度所内含的一些制度机制在知识利用方面具有非常突出的功能优势。具体说来，投票机制能够利用分散于选民头脑中的有关公共事务的偏好性知识，并能增强现代国家对社会需求的感知能力和回应能力。审议机制可以充分挖掘与公共决策相关的各种理据性知识，并能增强现代国家的合理决策能力。试错机制则能利用事前所不具备的后验性知识，并增强现代国家的反思性学习能力。值得注意的是，上述机制并非彼此绝缘，而是都嵌入在现代民主制度体系之中，将其拆分开来加以分析只是为了使思路更加明晰。

现代社会是一种波普尔所说的“开放社会”或“大社会”，这种社会具有多元性、开放性和复杂性等特点。为此现代国家需要有效地利用知识以应对社会复杂性的增长和各种不测挑战。上文所分析的三种知识利用机制使现代国家治理过程具有一种反思性或反身性(reflective)特点。也就是说，这些机制能不断地从社会或治理实践中提取出知识并将这些知识运用于国家治理过程中，这进而又会产生新的社会后果，并引发新的反思、新的知识利用过程和新的治理实践。知识利用过程会作用于治理实践，治理实践又会进一步反作用于知识利用过程，如此不断往复就形成了知识与社会之间的循环互动，从而大大增强了现代政治系统对不断变化的内外环境的适应能力。

本文仅就民主制度所内含的三种知识利用机制展开分析，实际上国家治理过程中利用知识的方式还有很多。就中国的情况而言，政策研究和咨询、政策试验等方法的运用都体现出政府在治理过程中有意识地获取决策所需要的知识。其中政策试验方法非常引人注目，韩博天(Sebastian Heilmann)较早地对中国改革和政策制定过程中的这种特殊做法进行了分析。他称其为“分级制政策试验(experimentation under hierarchy)”，大体意思是说中央政府允许地方展开各种实验性的尝试，有时也会选择一些试点地区来检验某种做法是否值得推广，这样就可以将来自基层的建议和地方积累的经验注入国家政策中。通过主动运用政策试验方法，中国政府有效地增强了国家的创新能力和学习能力，并大大降低了政策风险。*Sebastian Heilmann：《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年第5期。也有学者对这种政策试验模式提出了一些批评性意见，参考刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。可以说，政策试验的运作机理在本质上就是一种上文所说的试错机制，它允许分散试错并主动“在干中学”。这种比较独特的做法说明知识利用在国家治理体系现代化进程中存在着制度创新的空间。

责任编辑：时晓红

Three Kinds of Mechanisms of Knowledge Utilization in Modern Democratic System:Concurrently on Knowledge Utilization and Modernization of National Governance Capacity

Miao Yongquan

(School of Public Administration, Shandong Normal University, Jinan Shandong, 250014)

It is necessary to make full use of the knowledge to govern the complex modern society effectively. This paper constructs a three-dimensional framework of “knowledge - mechanism - national governance capacity” in order to analyze the mechanisms of knowledge utilization in the modern democratic system. The knowledge related to public governance is divided into three types: the knowledge from preference, from argument and from trial and error. The voting mechanism can find and integrate the voters’ p

about public affairs, thus it can enhance the ability of a modern state to percept and response to the complex social demands. The deliberative mechanism can fully excavate the related knowledge of public decision-making, thus it can enhance the ability of the modern state to make a rational decision. The trial and error mechanism can find knowledge through practices which we do not know beforehand, thus it can enhance its ability to learn from practice.

mechanisms of knowledge utilization； national governance capacity; the voting mechanism; the deliberative mechanism; the trial and error mechanism

2016-04-02

苗永泉(1985—)，男，山东莱芜人，山东师范大学公共管理学院讲师，博士。

D621

A

1001-5973(2016)03-0096-09