新型城镇化背景下大城市义务教育资源承载力的学术思考①

丁学森，邬志辉

（东北师范大学，吉林长春130024）

新型城镇化背景下大城市义务教育资源承载力的学术思考①

丁学森，邬志辉

（东北师范大学，吉林长春130024）

新型城镇化的快速推进为义务教育发展与改革带来了机遇与挑战，面对大量流动人口的教育需求，大城市需要综合统筹提升义务教育资源承载力予以应对，对其教育资源承载力的深入思考也有重要的现实意义。在这一过程中，城市教育资源承载压力作为一种客观状态，对其进行概念和学理分析有助于全面了解城镇化下教育资源与学龄人口之间的矛盾。而所谓大城市义务教育资源承载力，就是在一定时期内，在不降低已有教育资源水平前提下，义务教育学段的教育人力、物力和财力资源，对义务教育学龄人口最大数量的支撑、承受能力或限制、约束程度。

义务教育资源；教育承载力；新型城镇化

我国工业化、城镇化是一个长期的进程，未来流动义务教育学龄人口还将不断增长，流入地公共教育资源增长和调整速度短时间内还难以充分满足需求，其教育资源数量与结构的供需矛盾压力仍然较大。因此，教育资源承载力这一说法被逐渐提出。大城市作为流动人口的主要聚集区域，未来其义务教育发展与改革的重点将是随迁子女的有序流动与合理分布，这也是新型城镇化下城市公共服务进一步改革的目标。因此，如何看待与思考大城市义务教育资源承载力，对有效缓解流动学龄教育人口与教育资源之间的压力、科学规划和提升义务教育资源承载人口数量具有重要意义。

一、思考的背景

（一）新型城镇化政策的适时提出

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出，城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家工业化、现代化的重要标志。在此基础上，新型城镇化的推进既要遵循世界城镇化发展中普遍存在的一般规律，又要充分考虑到我国的基本国情和特有的体制因素。这也意味着我们不宜追求过高的城镇化率，在切合实际地制定城镇化水平目标和推进城镇化发展中要统筹好“三大关系”：产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系；城市发展、资源利用和环境承载能力的关系；农村人口向城市集中与城市空间布局优化和城乡协调发展的关系［1］。

义务教育作为国家保障的国民教育活动，也是新型城镇化下政府公共服务全覆盖的重要着眼点。就两者之间的关系有学者分析指出：城镇化对义务教育来说至少有三重意蕴，一是农村学龄教育人口的流动化，二是教育基本公共服务的均等化，三是城乡义务教育发展的一体化［2］。据国务院发展研究中心测算，在推动城镇化过程中，一个农民工市民化的成本为8万元，其中教育和住房保障成本为2.4万元。要实现进城务工人员子女的城市身份与公平教育，城市面临巨大的教育资源承载力挑战。由此可以看出，城镇化背景下我国义务教育发展不仅面临着教育人口、资源、空间之间的协调问题，更需要科学统筹多组要素之间的关系。因此，我们认为义务教育的城镇化也需要统筹好“三大关系”，即教育发展、学位吸纳和学龄人口集聚的关系，城乡发展、资源利用和教育承载力的关系，农村学龄人口向城性集中与城市教育空间布局优化和城乡义务教育一体化之间的关系。

（二）农村义务教育学龄人口流动规律逐渐凸显

人口流动是城镇化的基本样态与核心因素，从可持续发展的角度来看，人口与资源要素的有序流动与合理分布，将促进城乡一体化的有效形成和健康发展。在城镇化背景下，流动人口基于资源要素的“推拉”作用在不同地域空间内流动。同时，流动人口不仅本身发生了很大变化，而且也给流出地、流入地的义务教育发展带来了深刻影响（见表1和表2）。

表1：2013年流动人口家庭情况动态监测数据

表2：我国城镇人口空间分布预测表单位：万人、%

由表1、表2可以看出，都市圈和大城市群是流动人口的主要聚集区，从动态监测来看，流动人口携带子女的家庭整体化率已经超过了67%，这也预示着今后随迁子女的主要流动趋势将和流动人口的流动趋势基本相同。随着流动的义务教育学龄人口不断聚集，对流入地的义务教育服务提出了刚性需求，使流入地区域在教育资源承载、教育人口管控、城市用地规划、教学人员和经费配置等方面面临严峻挑战。同时，由于一般区域中心大城市的教育资源更加优良而丰富，使得聚集在大城市和特大城市的流动教育学龄人口过密，城市短期之内其公共教育资源增长和调整速度难以充分满足需求，资源数量和结构的供需矛盾压力仍将较大。

（三）大城市义务教育资源的承载压力凸显

在新型城镇化背景下，农村教育学龄人口的大量涌入和流动，给城市的义务教育资源带来了刚性需求，进而产生了教育资源的供需失衡现象，使教育资源的均衡配置面临巨大挑战。［3］大城市作为人口流入地的主要区域，一直以来是中央解决农民工随迁子女义务教育问题的重点对象。长久以来，保障随迁子女在流入地公平接受义务教育的权利也一直是党中央和教育部政策制定的重点。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确了坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育的“两为主”政策。2006年修订的义务教育法、2010年制定的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》都强调要坚持“两为主”政策。2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》进一步明确“将常住人口纳入区域教育发展规划，推行按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费”的要求。2015年1月，教育部召开了新型城镇化背景下全国义务教育形势研判会，会议分析了当前背景下义务教育改革发展面临的诸多挑战，主要包括：大量农业转移人口向城镇集中，城镇教育资源承载力有限，大班额大校额现象突出；城市学校建设面临老城区建设用地资源紧张，新建、改扩建学校增加学位困难等问题；随着户籍制度改革深入推进，新居住证制度实施以后，如何保障居住证持有人与当地居民同等享受义务教育［4］。

从国家重点保障随迁子女接受义务教育权利的政策演进逻辑可以看出，在宏观环境层面上我国城镇化发展速度不仅快于历史上其他国家，而且其规模和影响人口数量之大也是绝无仅有的，这也注定了我国城镇化发展过程是一个“快速挤压”的过程。在这个过程中随着“人的城镇化”意识逐渐加强，城市对区域内常住人口的公共服务全纳入意识也在逐渐提高。但公共服务的有效提供和高质量保障毕竟也处在一个“快速挤压”的过程中，就义务教育而言其短期内也面临着严峻的现实压力。有学者认为城市化对义务教育中的学校和班级规模的影响最为直接，如果把适龄就学人口在城市学校就学比例逐渐增加的过程称之为教育城市化的话，近年来中国义务教育城市化过程表现为两个显著特征：一些城市化初期的人口大省小学城市化水平低于城市总体的城市化水平；初中城市化水平不仅明显高于小学，而且大大超越城市总体城市化水平。从2001年到2009年的数据分析可见，平均城市化进程每增加1个百分点，城镇小学规模就增加8个百分点，城镇初中规模增加0.9个百分点［5］。也有学者认为，通过对教育事业统计数据的简单分析发现，我国义务教育人口城镇化率（在城镇义务教育学校上学的学生和任教的教师与全国义务教育师生人数之比）已远远高于常住人口城镇化率，义务教育人口城镇化率的增长速度也远远超过常住人口城镇化率的增长速度［6］。

2015年3月，教育部副部长刘利民在国务院政策例行吹风会上表示，截至2014年底，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%，下一步随迁子女将全部纳入城镇义务教育，在超大城市和义务教育资源承载力短缺的特大城市，进一步推动流入地政府出资购买民办学校学额。尽管目前随迁子女在公办学校就学比例保持在80%的高位，但这是一个全国性的宏观总体情况，不同发展阶段的地区教育资源压力的情况也不尽相同，随着可能更多的农村儿童进城接受义务教育，流入地教育资源再生产的潜力也可能越来越小。因此，综上所述大城市义务教育资源的承载压力逐渐凸显。

二、大城市义务教育资源承载力的学术思考

在对大城市义务教育资源承载力进行研究之前，往往都存在着“教育资源承载力是什么”的价值预设，因此对该问题的回答体现了概念思考的态度和思路。具体而言，“义务教育资源”的甄别规定了思考的基本前提和角度，“承载力”的分析构成了思考的着力之点，“大城市”的确定设置了思考的层次范围。

（一）义务教育资源承载力

首先，教育资源是什么。在顾明远主编的《教育大辞典》一书中，教育资源亦称“教育经济条件”，指教育过程所占有、使用或消耗的人力、物力和财力资源，即教育人力资源、物力资源和财力资源的总和［7］。随着教育研究的逐步深入和诸多相关要素和背景的引入，教育资源也逐渐具有了更多的解释意义，这其中除了所谓人、财、物教育资源的基本释义外，还有从其他角度分析并充实教育资源内涵的更多解释，如信息资源、文化资源、制度资源、政策资源、关系资源、权力资源等。可以说教育资源的概念已经演化成广义和狭义两种类型了。广义的教育资源即宏观意义层面的广泛含义；狭义的教育资源即经典的人、财、物三方面的分析。本文由于思考范围的设定，选取狭义的教育资源概念作为研究的基本概念和思考的逻辑起点。

其次，承载力是什么。在《汉语大词典》里“承”的解释：一是奉、捧着；二是接受、承受；三是担负、担任。“载”的解释是：一是运载、装运；二是承受。“力”的解释是：一是能力；二是物理学名词，指物质之间的相互作用［8］。所谓承载力其字面意思就是承受、担负、支撑的能力。这里值得我们注意的是，承载力的内涵在于主体对客体的支撑和担负会有一个效果的比较。因为无论是讲能力还是讲主体对客体支撑的努力程度，都会有一个大小、高低的效果之分，效果好承载力高说明对承载对象主要是支撑作用，效果不好承载力低说明对承载对象主要是约束作用。其次，我们也要思考的是，不同支撑或担负效果的产生只是一个具有参照性的结果，而更重要的是这其中产生效果的原因，也就是主体与客体之间在承载关系中的实际作用形式。所以，我们应该看到，所谓承载力研究的重点不仅在于其“效果”的比较，更在于承载主体与承载对象之间作用形式与相互关系的分析。因此，所谓承载力就是承载主体对承载对象支撑、承受的能力或限制、约束的程度。

综上所述，我们认为所谓义务教育资源承载力，就是义务教育学段的人力、物力和财力资源，对义务教育学龄人口的支撑、承受能力或限制、约束程度。在概念中，“承载主体”是义务教育资源，“承载对象”是义务教育学龄人口，“承载方式”是支撑作用或约束作用。

（二）义务教育资源承载力的特征

义务教育资源承载力可以说是教育资源和承载力两种概念的结合体，它的概念属性中必然带有两者要素和思考内涵的影子，但又不是对两类概念的完全复制。因此，综合多方面思考我们认为义务教育资源承载力具有以下特征：

第一，前提是不减损、不削弱已有教育资源的供给水平。承载力原本是物理力学中的一个概念，指物体在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷，后来陆续衍生出来的诸多资源承载力概念都严格保留了这一特征，同样它也适用于义务教育的研究。因为我们在谈义务教育资源承载力时，也是希望这种承受能力是一种健康的、绿色的、可持续的能力，至少它不能破坏以有的、正常的教育资源供需平衡，也不能无限装载突破了正常的容纳标准或极限。

第二，可测算性和可预测性。承载力概念的最初形态就是通过Logistic曲线对恒定K值的计算而提出的，后期的各种承载力研究也都围绕着可承载人口数量这一命题，通过各自不同的计算方法对一个承载数量阈值或极值进行测算或预测。同样地，教育资源尤其是狭义上的人、财、物资源在一定的约束条件（如时间、空间等）下也不是恒定存在和无限供给的，资源的消耗、利用或开发都是可以进行测算和预测的。

第三，富有动态性的发展内涵。正如阿罗指出的那样，“（人口）承载能力在本质上不是固定的、静态的或者简单的关系。它们会随技术、偏好和生产与消费结构的变化而发生变化，同样也会受自然系统和生物系统之间不断变化的相互作用状态的影响而变化［9］”。所以，承载能力的动态性体现在长时段的时间区域内应该是动态的、发展的，而在短时段的时间区域内则是相对静态的、可测量的。可以说动态性在一定程度上是承载力的属性，而发展则是承载力长久以来的根本内涵。义务教育资源承载力可以说是资源对人口承载能力中的一种，而人口承载能力最大的特征在于，它除了受一般的资源环境等自然因素的影响外，还受科学技术、价值观念、社会制度、道德和伦理、知识水平和管理方法等人文社会因素的影响。正是这些人文社会因素的影响使承载能力具有了新的特征——自我提升［10］，而自我提升也正是发展的根本要义。

第四，可设计性。义务教育资源承载力本身可以理解为一种支撑能力或限制程度，同时我们也可以看到这种能力和程度是可以人为设计的，通过人为设计使得教育资源提升它对学龄人口的影响作用。其实教育资源是具有稀缺性、流动性和不均衡性等一般属性的［11］。仔细考察这些一般属性我们可以看到，正是由于一些原因使得一些教育资源产生了巨大的稀缺效应、堵塞了流动的畅通、造成了不均衡的产生，其最终结果就是对教育资源的竞争和追逐的不可避免，并由此产生了矛盾和教育问题。目前解决这些矛盾和问题的方式主要是加强教育资源合理的、科学的、有效的配置，而这些配置行为和政策措施也是人为设计出来的。因此，我们认为不仅提升承载能力的行为是可以设计的，而且包括分析承载能力、评价承载能力的过程也都是可以设计的。只要依据科学合理的原则和方法，对义务教育资源承载力的设计是可以改善教育资源对学龄人口的影响作用。

第五，义务教育资源承载力的场域空间是一个具有时间性、结构性的开放空间。首先，判断或预测一个区域内的义务教育资源承载力必须根据一段时间内的情况来进行。其次，义务教育资源与空间区域有时是存在结构性矛盾的，即空间系统内部的组织形式、结合方式和秩序不一定总是协调的。如城市中心区与郊区、一片学区内的公办校区域和民办校区域、人口流入地区内经济发达的省会城市与一般性中小城市等，就存在人口与资源配置、人口与空间规划相矛盾的结构性问题。最后，这个场域空间也是开放性的，因为只有开放性才能保证空间内外的要素流动，不仅是人口在空间内外的流动，更要保障教育资源在空间内外的顺畅流通，这样才能使资源得到有效配置和资源所能承载的人口数量提高。

（三）大城市义务教育资源承载力

大城市教育资源对义务教育学龄人口容纳这一问题，在现实中是存在一些争议的。一方面流入地政府从城市综合治理和人口管控的角度认为，城市义务教育资源在接受随迁子女入学方面存在巨大压力，主要表现为资金紧张、学校建设用地缺乏、学位提供的数量和速度赶不上随迁子女进城的数量和速度等。另一方面一些教育专家和学者认为教育承载力这一说法是伪命题，它只是城市拒绝随迁子女享受义务教育权利的一种借口，主要是因为历史上存在的固有二元城乡意识形态还没有完全打破、城市学校撤并和优质教育资源分布不均等原因造成的优质学校入学压力巨大的表象。其实，两方面的说法都有各自的道理，而我们需要做的就是综合各方理论中客观合理的有效因素，从历史的高度、制度的本因、现实的存在来看待和分析大城市义务教育资源的供需矛盾。

大城市是指经济较为发达，人口较为集中的政治、经济、文化中心城市。2014年国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，对新时期我国城市的规模形态作了细致的分类。其实就大城市尤其是特大城市而言，它的发展不是简单的人口聚集，而是人口的高流动性和异质性紧密嵌入特大城市的经济结构和社会结构［12］。也正是包括产业结构、人口结构、社会结构、空间结构及治理结构等方面的结构性问题，促进或制约了随迁学龄人口的义务教育发展，并和相关教育要素共同成为了城镇化背景下随迁子女义务教育问题的主要原因。因此，我们也应该认识到，大城市随迁子女义务教育的发展也不是简单的学龄人口聚集问题，而是学龄人口的高流动性和异质性紧密嵌入了大城市的教育结构和社会结构。城市的管理是基于人的管理而非基于身份的管理，而常住与非常住是基于人进行的管理。只要达到一定的最低限制条件，每个人都可以获得城市政府提供的公共服务［13］。

综上所述，我们认为所谓大城市义务教育资源承载力，就是在一定时期和一定区域内，在不降低区域义务教育水平和不损害义务教育资源的前提下，保证义务教育资源的合理分布与均衡协调，使义务教育学段教育的人力、物力和财力资源，对义务教育学龄人口最大数量具有支撑、承受能力或限制、约束的程度。

三、大城市义务教育资源承载力的研究展望

本文基于新型城镇化的研究背景和义务教育资源承载力的概念分析，尝试对大城市义务教育资源承载力进行了一定的学术思考，但有关大城市义务教育资源承载力的研究还存在很多未解问题，未来还需要在以下几个方面进一步深化研究。

第一，义务教育资源承载力的基础理论及其方法论研究。在新型城镇化的背景下，义务教育资源承载力的基础理论应该是跨学科的综合理论，怎样建构一个完整的系统理论框架，并在此基础上加强相应方法论研究具有重要研究价值。未来如何使流动教育学龄人口、本地教育学龄人口和教育资源增长三者之间的关系更加协调并使教育公共服务利益最大化？监测和评价义务教育资源承载力的具体指标是怎样的？评价指标体系背后的学术逻辑与理论支撑又是怎样的？应以何种测算方法对人口流动下的义务教育资源承载力进行科学预测？这些都是需要认真探讨的问题。

第二，义务教育资源承载力的“存量”与“增量”研究。一方面，现有的人口、空间、资源与教育之间的矛盾是一个存量问题。另一方面，未来的人口流动、空间规划、资源布局与教育之间的关系需要一个全面科学的预测，是一个增量问题。因此，从另一个层面来说义务教育资源承载力需要一种“静态”与“动态”相结合的研究。

第三，大城市义务教育学龄人口流向、学校布局调整、资源配置机制与义务教育资源承载力之间的关系研究。基于集聚效应理论，过高的人口密度、失衡的空间结构、不合理的资源配置机制会加剧教育资源承载的压力，反之则会优化和提升教育资源承载力。同样地，义务教育资源承载力的变化也会反作用于人口、空间、资源等要素。所以，两者相互作用机制的关系研究十分重要，尤其是建立大城市义务教育资源承载力的预警模型也是必要的。

第四，不同规模大城市的义务教育资源承载力比较研究。随着推进新型城镇化工作部际联席会第一次会议召开，城市规模划分标准调整方案、居住证管理办法等将进入实施阶段。城区人口500万人的特大城市人口需要严控；城区人口100-500万人的大城市需要合理控制；城区人口50-100万人的中等城市需要有序放开城区人口；只有城区人口50万人以下的小城市才可以全面放开落户限制。那么在这些人口管理政策中怎样做到“严控”、“合理”、“有序”、“全面”，义务教育资源承载力在其中又是一种怎样的样态，相应的管理措施又该如何对应，这些都是具有现实意义的研究。

［1］国务院发展研究中心课题组.中国新型城镇化——道路、模式和政策［M］.北京：中国发展出版社，2014：6.

［2］邬志辉.城镇化背景下中国义务教育发展面临的挑战与改革议题［R］.2013.

［3］丁学森，邬志辉.新型城镇化下对城市义务教育资源承载力的省思［J］.现代教育管理，2015，（3）：22.

［4］荣雷.新型城镇化背景下全国义务教育形势研判会会议纪要［J］.基础教育参考，2015，（5）：8-9.

［5］傅维利，张淼.论城市化进程对中国义务教育班级、学校规模的影响［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2014，（1）：1-9.

［6］杜柯伟.新型城镇化背景下义务教育学校布局建设政策取向［J］.基础教育参考，2015，（5）：3-7.

［7］顾明远.教育大辞典（第1卷）［M］.上海：上海教育出版社，1991：250.

［8］汉语大词典编辑委员会.汉语大词典（全23册）［M］.上海：上海辞书出版社，2011：770-771、775、1242-1243.

［9］Arrow，K.Economic growth，carrying capacity，andtheenvironment［J］.Science，1995，（268）：520-521.

［10］邱东，等.我国资源、环境、人口与经济承载能力研究［M］.北京：经济科学出版社，2014：13.

［11］许丽英.教育资源配置理论研究——缩小教育差距的政策转向［D］.长春：东北师范大学，2007：17.

［12］潘家华，等.中国城市发展报告——聚焦特大城市治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：165.

［13］李立国.我国城镇化进程中的教育战略重点［J］.现代教育管理，2013，（5）：19-24.

（责任编辑：徐治中；责任校对：赵晓梅）

Academic Thinking of the Carrying Capacity of Compulsory Education Resources in the New Urbanization Background

DING Xuesen，WU Zhihui
（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

New urbanization rapid development has brought both opportunities and challenges for compulsory education development and reform，in the face of the educational needs of a large number of floating population，big cities need to co-ordinate a comprehensive promotion for compulsory education resources carrying capacity asa respond，the profound thinking of the bearing capacity of its educational resources also has important practical significance.In this process，as an objective state of bearing pressure of city education resources，the analysis of concept and theory will help us to understand the contradiction between education resources and school-age population under the urbanization background.However，the compulsory education resources carrying capacity of so-called big cities is that in a certain period of time，under the premise of not reducing the existing level of educational resources，the compulsory education school education manpower，material resources and financial resources support the maximum number of compulsory education of school-age population，withstand capabilities or limitations and constraints.

compulsory education resources；educational carrying capacity；new urbanization

G40-052.2

A

1674-5485（2016）04-0019-06

辽宁省社科规划基金自选项目“新型城镇化背景下大城市义务教育资源承载力的现状研究”（L15DSH003）。

丁学森（1984-），男，辽宁沈阳人，东北师范大学农村教育研究所博士生，沈阳师范大学教育与经济管理研究所讲师，主要从事城乡教育均衡、教育政策研究；邬志辉（1966-），男，黑龙江鸡东人，东北师范大学农村教育研究所所长、教育学部部长，教授，长江学者特聘教授，博士生导师，主要从事教育管理、农村教育研究。