建立高等教育质量国家标准的思考①——来自俄罗斯的经验和启示

国兆亮

（北京开放大学，北京100086）

建立高等教育质量国家标准的思考①
——来自俄罗斯的经验和启示

国兆亮

（北京开放大学，北京100086）

建立科学完善的高等教育质量标准是国际高等教育发展的趋势，也是我国需要解决的重大问题。俄罗斯《高等职业教育国家标准》的建立背景、制定机构和框架要素等可为我国提供一定借鉴，建立我国高等教育质量国家标准时，也需明确高等教育质量的内涵、确立多元制定主体、设计合理的框架体系。

教育质量；国家标准；俄罗斯

国家中长期《教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出：提高质量是教育改革发展的核心任务，要尽快建立各级各类教育质量国家标准。我们需要研究和借鉴国际经验，进一步明晰高等教育质量的内涵，探索形成符合我国国情的质量标准体系。俄罗斯对于标准的研究和制定一直走在世界的前列。在20世纪90年代末，俄罗斯就开始制定一系列的《国家教育标准》，并取得了卓越的成效，在世界上引起了广泛的影响。本文希望通过研究俄罗斯《高等职业教育国家标准》（以下简称《高教标准》），能对我国高等教育质量标准的建立有所帮助。

一、俄罗斯《高教标准》建立的背景

自前苏联解体后，俄罗斯的高等教育受到巨大冲击。经费短缺，人才流失，教育质量严重滑坡。为了重塑高等教育声誉，构建统一的教育空间，俄罗斯开始制定高等教育国家标准，为高等教育的质量管理和监控提供法律依据。1992年《俄罗斯联邦教育法》将高等教育纳入职业教育大纲，授予“学士”学位、硕士学位以及“文凭专家”，相当于我国高等教育中本科教育阶段和硕士研究生教育阶段。1994年俄罗斯制定并颁布了第一代《高教标准》。标准规定了全国统一的高等教育课程体系，特别是国家对高等教育课程内容及课程容量的总体要求。2000年，俄罗斯为加入博洛尼亚进程，开始对《高教标准》进行重新修订。修订后的标准对高校专业框架进行了重新划分，对学习要求进行了重新调整，同时将英国的学位制度纳入到俄罗斯高等教育体系中。2007年，为了适应国家经济发展和满足行业需求，俄罗斯政府联合企业用人单位一起修订了第三代《高教标准》。该标准不但符合俄罗斯教育系统中的优先方向，而且符合博洛尼亚宣言中俄罗斯的教育改革方案。

二、俄罗斯《高教标准》的结构要素

俄罗斯《高教标准》经历了三代，虽然每次都有不少变化，但是标准的整体框架保持了相对的稳定性和连续性。标准主要分为两个层面：一是联邦政府层面对整个高等职业教育总体的规范和要求，包括高等职业教育的体系、层次、修业年限，学生的学业负担以及毕业生应达到的标准等；第二个层面是各专业标准，规定了各个专业和研究方向的具体要求，包括专业培养方向的特点、对基本教育大纲掌握程度的要求等。

（一）俄罗斯《高教标准》之总体要求

《高教标准》的总则由7部分组成：高等职业教育的结构；基本教育大纲的总要求及其实现条件；学生学习负担的一般标准及要求；高等学校在决定教育内容上的学术自由；高等职业教育专业目录的总要求；具体专业的最低限度教育内容和毕业生水平；对遵守国家教育标准之要求的国家监督准则。［1］具体要求详见表1。

表1：俄罗斯《高教标准》之总要求

（二）俄罗斯《高教标准》之专业标准

专业标准是俄罗斯《高教标准》的主要内容和重点，分为学士、硕士和专家三种。各专业标准的结构要素一般包括八项内容：标准的适用范围、使用的缩写、培养方向特点、职业活动特点、对基本教育大纲掌握程度的要求、对基本教育大纲结构的要求、对基本教育大纲实现条件的要求、对基本教育大纲掌握质量的评估。［2］具体要求详见表2。

表2：俄罗斯《高教标准》之专业要求

三、俄罗斯《高教标准》的制定和管理

俄罗斯《高教标准》由俄罗斯政府、国家高等教育委员会和专门的国家教育标准委员会审议制定。为了研制国家标准，俄罗斯设立了专门的工作小组，小组成员包括联邦教育科学部、联邦教育监察署、联邦教育发展研究所、联邦重点大学、国立大学教育内容研究所、教学法联合会的专家代表等。［3］俄罗斯《高教标准》的制定和管理主要从三个职能层次上进行。［4］

第一层次的管理由联邦教育科学部国家标准制定委员会负责。俄罗斯教育科学部部长任国家标准制定委员会主席，并设立常务工作委员会具体负责。联邦委员会对标准的制定提出纲领性要求。

第二层次的管理由9个知识协调委员会和2个课程协调委员会负责。知识委员会主要负责国家标准的结构及组成部分的内容、示范性教育计划和教育大纲的结构、专业目录更新等。课程协调委员会主要负责有关学生选择的课程内容及难度要求、各课程内容的最低限度要求和学时数等。

第三层次的管理由教学方法联合会和各课程科学—方法委员会负责实施。他们主要负责不同类型学科的教学模式、教学方法、考试形式等方面内容。

四、俄罗斯《高教标准》的经验

（一）标准的定位：明确标准目的，确保法律权威

首先，明确《高教标准》的目的和地位。《俄罗斯联邦教育法》规定：《高教标准》是考核、评价高校教育质量、特别是高校办学效益和毕业生质量的依据。凡位于俄罗斯联邦境内的、已由联邦（中央）国家高等教育管理机关认证为高等学校的所有教育机构均有义务使用本标准。［5］这为《高教标准》确立了法律的权威地位。实际上，俄罗斯高等学校的教育质量问题已被归结为是否符合国家教育标准的问题。不符合国家标准的高校，俄罗斯教育部将不接受评定申请。［6］

其次，规定标准的主要内容和框架要素。《俄罗斯联邦教育法》和《高等和大学后职业教育法》都明确规定了《高教标准》的主要内容和基本要素。2007年12月1日第309号联邦法令规定了第三代《高教标准》必须包含的三方面内容，即对基础教育大纲结构的要求、对基础教育大纲实现条件的要求以及对基础教育大纲掌握的要求。［7］俄罗斯以法律法规的形式规定标准的框架和基本内容，保障了标准的连续性和一致性。所以，三代标准虽然每次都有不少改变，但是基本都在既定的原则和范围内修订，标准也是越来越完善。

（二）标准的研制：三级管理层级、多元主体参与

首先，采取了三级制定和管理的模式，并以法律的形式规定了相应的责任和权力。俄联邦层面主要负责宏观的方向性的把握和定位，具体的课程知识以及教学方法等方面的制定下放给相应的专业组织和团队。国家标准虽然是一种国家意志，但是它具有较强的科学性和专业性，也是一项庞大的工程。分级管理和制定有利于提高效率和科学性。

其次，多元主体共同参与研制标准。俄罗斯《高教标准》主要由政府代表、大学管理者和教师、教育科学研究专家以及雇主参与研制。第一、二代标准主要由政府和专家来制定，未能吸纳用人单位的意见。标准颁布实施之后遭到广泛的批评和指责。毕业生无论是在学业还是职业准备方面都无法达到社会的要求，导致有将25%的学生不能就业。在第三代标准研制中，俄罗斯吸取了教训。政府放手对过程的控制，给地方和高校更多的自由和权力。同时，广泛吸纳雇主和企业协会组织参与标准的研制。［8］所以，第三代标准更加符合实际，执行也更加顺利，效果更加显著。

（三）标准的结构：以专业为载体，以学生发展为中心

俄罗斯《高教标准》的重点和实质是专业标准。标准以专业为基点融合了国家和高校对人才培养的基本要求和具体规定。从纵向上，标准分为学士、硕士和专家层次，三类标准的专业和方向并不完全统一。每一类型的标准都分别制定，目前俄罗斯有接近500个专业标准。从横向上，标准分为联邦的“基本要求”和专业的“具体要求”。每个培养方向的人文、自然科学和公共专业培养的教育大纲都根据国家教育标准确定。［9］它保障了毕业生在知识、能力和技巧等方面的基本要求。各个专业方向的要求由该学科专业联合会主持制定，由政府主管部门最后审批通过。它促使毕业生知识、能力的多样性和特色性，以便更好地适应不同职业和岗位的要求。《高教标准》保证了个人与社会的结合、统一与灵活的结合。

《高教标准》以学生为中心，更加关注教育结果的评价以及学生个体的发展。特别是第三代标准，明确提出既要关注学生的专业学习，也要关注学生的个人发展，即“对学生的知识、技能和态度进行综合评价，将学术评价和需求总价进行综合”［10］。对于毕业生的素质能力要求是专业标准的重点和核心，俄罗斯开始越来越注重学生的创新能力、实践能力以及综合能力的发展。在标准中也以各种形式体现，对于课程的要求也开始从单科知识范例向跨学科知识范例转变，具有相当的创新思想。［11］

五、建立我国高等教育质量标准的思考

（一）明确高等教育质量的内涵

我们要制定高等教育质量国家标准，必须首先要明确高等教育质量的内涵，确立其合法地位。众所周知，高等教育质量是公认的最难定义的概念之一，但是，我们不能纠结在定义的复杂和分歧上，必须要抓住高等教育质量的本质和内涵。从教育的本质来看，我们知道教育是培养人的社会活动。高等教育是在完成高级中等教育基础上实施的教育。作为教育的一个层次，高等教育当然不能脱离培养人才这一本质属性。从高等教育的功能来看，人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承是当今普遍认同的四大功能。人才培养是高等教育源起的目的和本质的功能，科学研究、社会服务等是大学的衍生功能。我国《高等教育法》明确规定：高等教育“应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准”。所以，我们有理由认为，高等教育的本质属性仍然是人才培养，高等教育质量的核心也是人才培养质量。人才培养质量是高等教育质量的第一体现，是高校生存和发展的基础，也是衡量其办学水平的最核心标准。

（二）确定多元标准制定主体

俄罗斯《高教标准》采取了多元利益主体参与研制模式，取得了较好的效果。高校作为教育活动的提供者，政府作为教育资源的提供者，用人单位作为教育质量的检验者，学生作为教育质量的体现者，都是高等教育的核心利益相关者。从理论上来讲，这四大利益主体都应该具有质量话语权，都应该参与国家标准的制定。那么，他们之间的权力应该如何分配呢？从俄罗斯的情况以及我国现实来看，我国政府无疑应该是标准制定的最权威主体。赵婷婷教授等对高等教育质量标准的四类制定主体做了调研，其结果显示：公众认为政府、用人单位、学校和学生（家长）是教育质量标准制定主体的比例各占66%、66%、30%、28%。［12］鉴于此，我们认为：制定我国高等教育质量国家标准应该由教育部领导、高等教育司具体负责，组织相关领域的专家学者和学校、用人单位以及学生家长代表共同研制。高等教育质量标准应该充分体现各利益群体的诉求。政府作为各利益主体的代表者和平衡者，有着最终的决定权。

（三）设计合理的框架体系

根据我国当前高等教育的实际情况以及借鉴俄罗斯《高教标准》的经验，我们尝提出我国高等教育质量标准框架。首先，标准以人才培养为核心。高等教育质量标准应该以学生为中心，以促进学生的全面发展为根本宗旨。标准要紧紧围绕学生的文化水平、道德修养、身心健康、创新能力、可持续发展能力等核心要素。这是整个质量标准的关键。其次，以专业为载体。专业是高等教育人才培养的重要环节，它直接或间接地反映社会经济发展的需要和产业结构的特点，对人才的培养质量起关键性作用。标准以专业为基点，分门别类制定，具有较强的可操作性和科学性。第三，标准纵向分为四个层次，横向包含四个基本内容。根据我国高等教育的现状，标准纵向上应分为专科层次、本科层次、硕士层次和博士层次。每个层次的专业标准分别制定。通过借鉴俄罗斯标准的结构以及我国高教评估经验，标准在内容上应该包括毕业生水平、实现的条件、保障体系以及质量评价四部分内容。具体详见表3。

表3：我国高等教育质量国家标准框架

国家从宏观上统一规定各专业毕业生在知识、能力、素质等方面应该达到的基本要求，并对达到培养要求的核心条件、保障体系以及评价做出一定的规范。各地区和高校在国家统一要求的基准线上对课程体系、教学方法以及制度保障等具体方面制定相应的标准。高等教育质量标准既要保证国家对人才培养质量的统一要求又要能促使地方和高校人才培养质量的多元化和个性化，真正做到统一与灵活相融合、个体与社会相融合。

［1］肖甦，王义高.俄罗斯转型时期重要教育法规文献汇编［D］.北京：人民教育出版社，2009：187-188.

［2］Министерство образования и науки российской федерации.Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования［R/OL］.［2013-3-6］.http：//www. edu.ru/db/portal/spe/3v/220207m.htm.

［3］朱小蔓，李铁君.当代俄罗斯教育理论思潮［M］.北京：教育科学出版社，2009：133.

［4］王嫄.俄罗斯高等职业教育国家教育标准研究［D］.哈尔滨：哈尔滨工业大学，2008：10-11.

［5］Kouptsov O，Tatur Y.Quality assurance in higher education in the Russian Federation［R］.UNESCO，2001：59-60.

［6］Bolotov V.A.，EfremovaN.F.The System for Evaluating the Quality of Russian Education［J］.Russian Education and Society，2007，49（1）：6-23.

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［8］Н.Розина.О разработке нового поколения государственных образовательных Стандартов［J］. Высшее образование в России，2007，（3）：36-40.

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［11］肖甦，王义高.俄罗斯教育制度10年变迁［M］.北京：北京师范大学出版社，2003：79.

［12］赵婷婷，董雪梅.高等教育规模的扩展对传统质量观的冲击——北京个案：问卷调查及分析［J］.现代大学教育，2002，（5）：40-44.

（责任编辑：杨玉；责任校对：于翔）

Thoughts on Developing National Standards for Higher Education Quality from the Russian Experience

GUO Zhaoliang
（Beijing Open University，Beijing 100081）

Establishing quality standard is an international trend to improve the quality of higher education，which is also important and urgent in our country.The paper studies the“National Education Standards of Russian Higher Professional Education”，especially its background，mechanism and framework.Then some proposals are given to establish the national standards for the quality of higher education in China：a clear definition of higher education quality establishing diverse setting bodies and well-designed framework and so on.

higher education quality；national standard；Russia

G640

A

1674-5485（2016）04-0075-05

全国教育科学规划2015年教育部重点课题“高等教育质量标准国际比较研究”（DDA150210）。

国兆亮（1979-），男，山东泰安人，北京开放大学继续教育学院讲师，博士，主要从事高等教育质量保障与评价研究。