从“低保”标准到“家庭运行标准”※——社会救助制度的革新与设计

曹艳春　陈翀

从“低保”标准到“家庭运行标准”※
——社会救助制度的革新与设计

曹艳春陈翀

内容提要：构建于“绝对贫困”理念基础之上的“低保”标准具有保障不足和就业激励不足的内在缺陷。为解决较低的“低保”标准与贫困居民较高支出的矛盾，我国制定了“低保”制度的配套制度，形成“低保”制度的“高含金量”。“低保”户和低收入户之间存在差异非常大的福利区域，引发“低保”户对低保制度的福利依赖，形成“隐性就业”和“显性失业”现象。作者在分析“低保”标准固有缺陷的基础上，设计新的保障标准，即“家庭运行标准”，探讨其内容和测算方法，并提出保障该标准运行的政策建议。

“低保”标准“家庭运行标准”社会救助

一、引言

自从1993年上海在全国率先建立城镇居民最低生活保障制度以来，我国先后在城市和农村中建立起最低生活保障制度（以下简称“低保”）。城乡“低保”制度的建立，将全国各地贫困群体纳入“最后一道安全网”，发挥了巨大兜底作用。然而，在实际执行过程中，由于财政支付能力的限制以及“恩赐思想”的影响，各地制定的“低保”标准均比较低，许多地区的“低保”标准仅仅能保障贫困居民的“食品支出”，较低的“低保”标准无法为其他如衣着、住房、交通、教育、医疗等支出提供保障。

由于“低保”标准较低，造成两方面的后果：一方面，“低保”标准的保障不足，迫使在“低保”制度的基础上建立一系列的专项救助制度，而获得这些配套专项救助制度的前提是必须具备“低保”资格，因而导致“低保”资格“含金量”过高，形成“低保”户与低收入户福利保障的巨大差异。另一方面，由于“低保”资格的高含金量，为了被纳入“低保”制度并永远不退出“低保”制度，“低保”户在就业与失业的选择中，往往选择“失业”，以获取并维持“低保”资格，长期陷入“贫困陷阱”和“失业陷阱”（陆铭、田士超，2008）。结果一部分有劳动能力的“低保”对象在获得“低保”资格后，往往选择“隐性就业”。这一状况引发普通民众对“低保”制度“保障不公”的质疑。

本文力图从“低保”标准设计的最初理念和现实困境入手，探讨“低保”标准的内在缺陷，从而对“低保”标准在制定方法上作出部分修正，设计更加合理的“家庭运行标准”，改进社会救助办法，使其满足贫困家庭各项正常运行需要。

二、“低保”标准的理念基础及内在缺陷

1.“低保”标准的理念基础：绝对贫困

在中国古代，只有真正处于“穷、饿、灾”状态的绝对贫困者，才能得到救助。因此救助的对象主要是“鳏寡、孤、独、废疾者”（陈云，2014）。社会救助的最初理念是基于绝对贫困的思想，认为只有那些绝对贫困者才需要给予救济和帮助。

在当代社会，“低保”标准的设定也是基于绝对贫困线的概念。贫困线分为主观贫困线和客观贫困线，都是以最低的食品需要量作为测量的标准，因此，“低保”标准是基于建立的绝对贫困线。1990年，世界银行提出“推荐”标准，贫困线标准为每人日均消费1美元；2008年，这一标准提高到1.25美元。2015年，世界银行将国际贫困线标准再次提高到1.90美元。世界银行推荐的贫困线标准均为绝对贫困标准。

我国关于“低保”标准的制定也是基于绝对贫困的理念。20世纪90年代，我国学者率先开展关于绝对贫困线和建立在绝对贫困理念基础上的“低保”标准的研究。童星（1994）具体列出我国农村贫困线及对不同家庭、地区、年份的贫困标准进行微调的办法。唐钧（2001）在前人研究的基础上，提出综合法。2002年，民政部救灾救济司主持召开“低保”标准座谈会。在会议上，学者李实提出，“低保”线一般应低于贫困线。城市“低保”标准实际上分为三种标准（Dorothy J. Solinger&Y Hu，2012）：一是公布标准，即“官方贫困线”或“名义标准”。二是补差标准，即对家庭人均收入低于当地政府规定的“低保”线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入的100%从“低保”救助额中进行抵扣。三是实际标准，由于“低保”制度配套制度较多，实际标准等于“低保”标准加“低保”家庭同时获得的教育救助、粮油补助、住房救助、医疗救助和实物配给等，其实际享受的救助远远不止于公布标准。本文所指的“低保”标准主要指公布标准。

2.“低保”标准的内在缺陷

（1）保障不足

①“低保”标准低于国际标准。改革开放以来，我国逐年计算贫困线和贫困人口，对贫困人口实施“扶贫”工作，建立了系统的扶贫和救助制度。然而，建立在绝对贫困理念基础上的贫困线标准非常低。1978年，我国农村居民贫困线为年收入100元，相当于日均消费贫困线0.16美元，大大低于世界银行推荐的日均消费贫困线1美元标准。即使到2011年，农村居民贫困线上升到每年收入2300元。按照当年汇率计算，2011年的农村居民日均消费贫困线大致相当于1美元，而此时世界银行将日均消费贫困线提高到1.25美元。2013年，我国农村贫困标准提高到年收入2736元，相当于1.21美元，但仍然没有达到国际标准。2015年我国农村居民贫困线标准提高到年收入2880元（日均消费贫困线1.29美元），但此时国际贫困线标准提高到1.90美元，因此仍然低于国际标准。

②“低保”标准低于城乡居民平均消费支出。我国历年的贫困线都是基于“绝对贫困”理念设计的，贫困线的值不仅相对于世界银行推荐标准比较低，而且与城乡居民平均消费支出的比值也比较低。

以2013年为例，全国农村平均“低保”标准为每年2767元，平均每月230元，每天为7.67元，相当于1.21美元。在全国31个省份中，14个省份的“低保”标准与农村居民平均食品支出水平的比值低于1，仅有17个省份比值大于或等于1。也就是说，有将近一半省份的农村居民“低保”标准不能保障农村贫困群体的支出达到农村居民平均食品支出水平。贫困群体从农村最低生活保障制度得到的救助还不能完全使他们获得农村居民平均水平的食品，何况这些贫困群体有更多的医疗支出、居住支出、衣着支出、交通通讯支出和文娱教育支出等需要支付。农村“低保”标准没有做到消除绝对贫困。从相对贫困角度来分析，农村“低保”标准占农村居民平均的全部消费支出的比例全国平均为42%，农村“低保”标准占农村居民平均的全部消费支出的比例高于50%的省份仅有3个。11个省份的这一比例处于40%-49%之间，13个省份的比值处于30%-39%之间，还有4个省份的比值低于20%。国际上通常以“整个社会人均生活费的1/2作为最低生活费用标准”或“社会中位收入的60%”作为相对贫困线标准，我国仅有3个省份能勉强达到这一标准，仅占全部省份的9.68%。

从城市来看，城市“低保”标准也低于城市居民平均消费支出。2013年，我国城市“低保”标准全国平均为每年4692元，约合每月391元，平均每天为12.85元，约等于2.07美元。这一救助标准达到世界银行推荐的2美元的日均消费水平，一旦家中有医疗、教育等其他支出，城市“低保”标准将难以满足家庭的其他支出。从相对贫困来看，2013年，我国城市“低保”标准与城市居民平均食品支出的比值为0.78，表明城市居民“低保”标准还未能使城市贫困群体获得满足他们达到城市居民平均食品支出的水平。从省份来看，只有3个省份，即河北、山西和内蒙古的城市“低保”标准与城市居民平均食品支出的比值高于1，其他28个省份的比值均低于1，高于1的省份占全国总省份个数的比例仅为9.68%。用城市“低保”标准除以城市居民平均的全部消费支出，其比值处于20%-29%区间的为17个省份，处于30%-39%之间的省份为13个，仅有1个省份，即西藏的比值高于40%，达到46%。远远低于国家通用的“整个社会人均生活费的1/2作为最低生活费用标准”或“社会中位收入的60%”的相对贫困线标准。

（2）就业激励不足

我国采用的是100%的“收入抵扣”制度。民政部门公布的标准为“名义标准”，但“低保”户实际得到的补助是“实际标准”。实际标准等于“补差标准”加上“低保”制度给“低保”户带来的各项配套救助收益，包括享有的教育救助、粮油补助、住房救助、医疗救助、节假日慰问金、实物配给以及其他社会救助等。一般来说，实际标准往往高于“名义标准”。

然而，一旦“低保”户获得显性就业机会，也就是被登记在册的正规部门雇佣后，“低保”户的收入只要超过“低保”的公布标准，就必须退出“低保”制度。

“低保”户再就业选择所能带来的收益是“期望工资”。而由于“低保”户的劳动技能往往较低、学历较低，所能获得的期望工资也较低。另一方面，“低保”户的再就业选择所需付出的成本有：再就业的直接成本，如上班所需的交通费，由于上班必须在外花费的餐饮费，寻找工作的支出，参加再就业培训的成本；再就业选择的机会成本，如家务劳动开支、照顾未成年孩子和老人的劳务开支、可以节省的家庭开支等。只有当净收益大于零时，“低保”户才有动力去寻找工作，“低保”制度才具有就业激励效应。然而，现实情况是，我国“低保”户不仅需要付出再就业的直接成本，还因为“低保”标准较低而导致较为“丰富”的配套救助制度，“低保”户再就业的机会成本非常高昂，“低保”制度就业激励不足的内在缺陷无法消除，导致“中国式福利依赖”。“低保”户宁愿保持“失业”状态也不愿因为找到再就业机会而丧失“低保”资格，或者“低保”户采用“欺瞒”的方法进行隐性就业，但登记在册的是他们的“显性失业”状态。所以，“低保”标准的设计并没有达到最初的目标，反而形成就业激励不足的现状。

三、“家庭运行标准”设计

1.“家庭运行标准”的提出

本文在考察“低保”标准“保障不足”和高“含金量”的两个内在缺陷的基础上，提出“家庭运行标准”，其出发点是以一个家庭需要满足其在社会中的正常运行所需要的支出总和为标准，当家庭依靠自身收入可以满足“家庭的自我需求”时，即不需要政府和社会的救助；当一个家庭仅仅依靠自身收入无法满足“自我需求”时，则需要政府和社会提供救助。制定和测算“家庭运行标准”时，应考虑家庭规模和结构，孩子的数量和地域差别。

“家庭运行标准”要考虑一个家庭在社会中正常运行所需要的各个方面的支出总和，因此，这一标准所持的理念是在“绝对贫困”的基础上加入“相对贫困”，不仅考虑居民的“食品”支出，还考虑居民的衣服、住房和日常用品支出、和工作相关的支出、孩子的教育支出以及医疗支出。

2.“家庭运行标准”的设计

（1）“家庭运行标准”的内容

从家庭生存和发展的实践来看，一个家庭的正常支出包括几个方面：食品、衣着、住房、交通通讯、教育文化、医疗、其他支出等。

首先，将消费支出分为基本支出和特殊支出。其中，基本支出是指每个家庭都会发生的支出，而且支出金额差异不大。政府在制定补贴标准时，可以按照统一的标准进行补贴。基本支出包括的项目有：食品支出、被服支出、水电煤气支出、日常用品支出、通讯支出、交通支出、文化支出、社会交往支出和基本医疗支出、家庭设备用品支出、杂项商品与服务支出。特殊支出是因人而异的支出，只有某种特定人群才需要特殊支出。特殊支出包括住房支出、大重病治疗支出、教育支出、突发事件支出、护理支出、赡养、抚养或扶养支出、求职支出、社保缴费支出和康复支出。住房支出放在特殊支出板块下的理由是：住房支出虽然是每个人都要支付的支出，但支出金额变化较大。一部分人住在拥有产权的老房子中，不需要支付住房费用；一部分人住廉租住房，支付费用很少；一部分人住新购买的经济适用房、限价房或新购买的商品房，每月支付高额的还贷费用。因此，应该区别每个人的具体情况，以便确定该受助者应该归入哪个具体的板块。

在核定一个家庭的支出数额时，首先要确定他需要哪些支出。由专业的社会工作者核对其真实情况，进行评估和建议，民政部门社会福利与社会救助处等相关部门批准其应该获得的补贴标准（曹艳春，2013）。

（2）“家庭运行标准”测算方法

①“家庭运行标准”所包含的食品支出及其计算。为给居民提供最根本、最准确的健康膳食信息，指导居民合理摄入营养、促进健康。卫生部2008年1月发布《中国居民膳食指南（2007）》（以下简称《指南》。《指南》由一般人群膳食指南、特定人群膳食指南和平衡膳食指南三部分组成。一般人群膳食指南共有10条，适合于6岁以上的普通人群。根据中国营养学会制定的膳食指南，及其建议的每日食品摄入量，可以估算出每个人每日所需食品消费金额。如果家中有几个人，则根据联合国的“弹性当量”进行等量计算。“弹性当量”是指，两个人所需要的食品支出是一个人的倍。三个人所需要的食品支出是一个人的倍，以此类推。由于1年为365天，合计12个月，每个月大约可算为30天。因此，每月食品消费支出等于每日食品消费支出的30倍。

②“家庭运行标准”所包含的其他支出及其计算。在计算出食品所需支出金额后，可以对一个家庭正常运行的必要支出进行汇总计算。在计算时，要考虑家庭规模和家庭结构。

住房支出方面，分为公共租赁房（廉租住房）支出、商品房租赁支出、经济适用房购房支出、商品房购房支出等方面。当家庭符合公共租赁房申请条件时，政府会为其提供实物或货币补贴，但家庭仍需支付部分费用。故这部分费用应当计入家庭支出中。如果家庭购买经济适用房或商品房，则不再计算租房支出，但仍在偿还贷款的家庭有还贷支出。

孩子照顾支出，主要是指照顾0-3岁的孩子以及3-6岁的孩子所需要的支出。0-3岁的孩子在家中由保姆或家人照顾，3-6岁的孩子由幼儿园提供照顾服务，这些必需的照护费用被计算到孩子照顾支出中。当有两个或两个以上孩子时，分别进行加总。

教育支出是指6-18岁的中小学生所需要的教育支出，主要包括学费、杂费和必需的文具费用。当家庭有两个以上孩子时，对孩子的教育费用分别加总。

交通支出主要包括一个家庭必需的在城市中进行正常生活的交通费用。一般来说，根据中国的国情，公交车费用为2元，故可以计算每天用于交通的费用平均为4元。

医疗支出根据实际情况进行统计。以医疗保险经办机构核准的医疗费用为准。其他日常支出包括通讯支出、社会交往支出和日常用品支出等。

求职/在职就业支出包括上下班所需的实际交通费用，如果一个家庭成员计算了求职或在职就业所需交通费用，则不再计算前面所述的交通支出，避免重复计算。求职/在职就业支出还包括上班过程中必需的餐饮费用以及求职培训所需其他费用。

③不同规模和结构家庭的“运行标准”计算。对于不同规模和结构家庭，可以分为1成人、1成人+1幼儿、1成人+1学龄孩子、2成人+1幼儿、2成人+1学龄孩子、2成人+2孩子、2成人+3孩子或者2成人+孩子+老人等不同情况计算不同家庭的“运行标准”。根据家庭的不同规模和结构，对家庭运行标准进行调整。

④不同时间跨度的“家庭运行标准”。由于1年为365天，合计12个月，每个月大约可算为30天。因此，每月所需支出为每日所需支出的30倍，每年所需支出为每月所需支出的12倍。可以根据每日所需支出计算出每月和每年所需的“家庭运行标准”。在物价水平变化时，根据物价指数和经济社会发展水平对“家庭运行标准”进行微调。

3.“家庭运行标准”的作用机制

从上述分析可以得出，家庭运行标准的作用机制如图1所示。首先，对所有家庭均适用。保障群体为“低保”户和低收入户，甚至包括中等收入户。其次，保障内容包括食品支出、孩子照顾支出、教育支出、住房支出、交通支出、医疗支出、求职支出和其他日常支出。将每个家庭的日常所需支出纳入计算。第三，对每个家庭按照家庭规模和结构进行分类，其中，包括单亲家庭和双亲家庭，一个孩子、两个孩子和多个孩子，以及是否有需要供养的同住老人等标准分类，细致计算每个不同家庭所需支出。第四，包含求职支出和孩子照顾支出，将积极寻找就业的“低保”户和低收入户的求职和就业成本计算在内，形成就业激励机制。对“低保”户和低收入户，根据家庭的具体情况，在其需要满足家庭支出时每个成人每月必需收入的计算基础上，政府通过相关措施满足其缺口，包括“低保”标准补差救助、特殊补助和再就业成本补助等。最后，达到保障充分和就业激励的目标。

图1　家庭运行标准的作用机制

四、结论与政策建议

1.结论

（1）我国社会救助制度中的“低保”标准是建立在绝对贫困的基础上，无论与世界银行为最贫困国家设定的推荐标准相比，还是与城乡居民平均消费支出相比，其标准值都比较低，存在保障不足的缺陷。

（2）我国社会救助制度中的其他专项救助政策都以“低保”作为门槛或资格，使得“低保”标准具有高含金量。“低保”户获得的总救助大大超过低收入户的收入，结果导致新的救助不公。

（3）由于“低保”标准的高含金量，“低保”户为守住“低保”资格而宁愿放弃就业或选择隐性就业，形成长期的福利依赖，结果导致就业激励不足。

（4）“家庭运行标准”是在克服“低保”标准固有缺陷的基础上，在绝对贫困理念的基础上加入相对贫困的概念，以一个家庭满足其在社会中正常运转需要的总支出为标准，同时考虑家庭规模和结构以及儿童数量的前提下提出的，是对“低保”标准的修正。

（5）“家庭运行标准”的制定具有四个方面的优点：一是可以将更多的家庭纳入到救助制度中来，尤其是将低收入户纳入到救助制度中来。二是对“低保”户和低收入户均具有就业激励作用，不再需要“隐性就业”来隐瞒收入。三是对家庭规模和结构进行细分，有利于根据各个家庭的实际情况进行救助。四是有利于“低保”户和低收入户的长远发展，只有在满足自我日常所需的基础上，贫困人群才能有充足的财力来达到日常生活的满足，将其精力转向追求自我发展，提高生活质量或提高技能。因此，“家庭运行标准”是符合我国实际的社会救助新标准。

2.政策建议

虽然“家庭运行标准”是以满足一个家庭的正常运转需求为标准，但考虑到社会救助的目标和最初理念，在制定和计算“家庭运行标准”时，建议遵守以下几条规则：

（1）“家庭运行标准”只计算家庭的刚性支出。也就是每个家庭在一个社会中公认的正常运行所必需的支出，不提倡奢侈浪费。第一，根据家庭运行标准的内容，对贫困群体的救助以满足贫困家庭最基本的必不可少的支出为限度，不宜超出范围。第二，救助的标准以刚好满足一个家庭的正常运转为准，不宜有过高的救助标准。

（2）“家庭运行标准”应根据生活形态和当地物价标准进行计算。一个地区人们的生活方式和消费方式有一定的固定性，可从生活形态入手，选择若干剥夺指标，计算人们的剥夺需求和消费支出，然后根据当地物价标准，计算出维持一个家庭正常运转的必要的消费标准，从而建立当地救助标准。

（3）“家庭运行标准”与最低工资水平保持联动，促进国民通过工作来获得满足自身家庭运行所需收入标准，形成就业激励机制。可以通过变动当地最低工资标准的做法促进就业。对于就业的家庭，可通过增加“就业支出”部分，提高就业家庭的“运行标准”，从而激励家庭通过工作来改变家庭生活状况。因此，可以通过建立社会救助与就业联动机制，改变贫困状况。

1.陆铭、田士超：《显性失业还是隐性就业？——来自上海市家庭调查数据的证据》，《管理世界》2008年第1期。

2.陈云：《中国古代的贫困勘定及其现代启示》，《理论导刊》2014年第10期。

3.Dorothy J.Solinger，Y Hu：Welfare，wealth and poverty in urban China：the dibao and its differential disbursement.The China Quarterly，vol.211，pp.741-764，2012.

4.曹艳春著：《我国适度普惠型社会福利制度发展研究》，上海人民出版社2013年8月版。

［责任编辑：沈卫平］

F061.4

A

1009-2382（2016）04-0030-05

曹艳春，华东师范大学经济与管理学部公共管理学院副教授；陈翀，华东师范大学经济与管理学部公共管理学院硕士生（上海200062）。

※本文为国家社科基金一般项目“大数据背景下我国老年长期照护分级机制及其动态系统均衡研究”（项目编号：15BGL150）的中间研究成果。