我国农业供给侧结构性改革研究※

江维国

我国农业供给侧结构性改革研究※

江维国

内容提要：根据宏观经济学基本原理，宏观经济调控包括需求管理和供给管理。在需求管理应对我国经济问题边际效应日益递减、实施成本与风险已高于预期成效的当下，引入供给管理已是大势所趋。目前我国农业发展中面临的农产品有效供给不足与高库存并存、农产品价格“天花板”与成本“地板”两板挤压等问题大都根源于供给侧，因此要从劳动力、土地、资本、创新力以及制度安排等方面入手，加快农业供给侧结构性改革，以实现我国农产品更有效率效益、更可持续的供给。

农业供给侧结构性改革需求管理供给管理

在2015年11月召开的中央财经领导小组第11次会议上，习近平总书记指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”供给侧结构性改革问题自此迅速引起了理论界的积极反响和广泛共鸣。事实上，改革开放初期我国政府广泛动员全社会的劳动、土地、资本等资源全力以赴摆脱贫困陷阱，这实际上就是供给侧管理。自2008年全球经济危机爆发以来，包括中国在内的世界主要经济体都不约而同地提出了以货币扩张和财政刺激为主的凯恩斯需求管理政策，但8年过去了，世界整体经济依然萎靡不振。我国经济增长速度虽尚保持在较高水平，但随着资源优势与人口红利逐渐消失，经济结构性深层次问题日益凸现，需求管理与经济发展阶段的不匹配性开始暴露。

具体对农业而言，我国农业虽取得了举世瞩目的成就，不仅解决了13亿多人口的温饱问题，也为我国工业化、城镇化建设提供了巨大的产品、要素、市场以及外汇贡献。但近些年来，随着我国主要农产品供需从过去的紧张状态转向紧平衡状态，加上国内规模迅速扩大的中产阶级对优质、安全农产品需求带来的消费结构转变，我国农业深层次的结构性矛盾也日益显性化，各种类型的供给约束不断积聚。如果依然奉行积极财政和宽松货币等需求管理的反周期政策来解决农业结构性问题，市场扭曲程度将会进一步加深，部分农产品产能过剩、供需结构错位以及农用资源消耗过度、生态破坏和污染加重等弊端将会进一步加剧。因此，在农业发展的新时间窗口，其宏观调控的重点应从需求管理向供给管理适时、适度转变。

一、农业供给侧及其改革的内涵

西方经济理论认为，需求是指在特定时间和特定价格条件下，消费者对某种商品或服务愿意而且能够购买的数量，市场需求是消费者需求的总和；而供给是指特定时间和特定价格水平下，生产者愿意并可能为市场提供的商品或服务数量，市场供给是供给欲望和供给能力的统一。学术界通常把投资、消费和出口称作三大需求，也就是通常所说的经济增长“三驾马车”，也就是所谓的需求侧。而供给侧是相对需求侧而言的，强调的是劳动力、土地为代表的自然资源、资本、技术为代表的创新力量以及制度安排等生产要素的有效供给、合理配置及其综合利用。由此，现代宏观经济学就产生了关于经济增长命题的两个重要结论：长期经济增长依赖于要素供给上升和技术状态提高；围绕长期上升趋势的短期经济波动则决定于总需求（刘霞辉，2013）。在不同经济发展阶段，相应的宏观经济管理也就出现了两种侧重点不同的管理范式：需求侧管理和供给侧管理（见下页图1）。

通常情况下，结构和总量是衡量经济增长的两把标尺，前者代表经济的质量与效率，后者反映其数量和规模。因而，所谓“供给侧结构性改革”就是指，从供给而非需求视角入手，重组或优化各类生产要素的配置，在追求适度经济数量和规模的同时，促进结构优化，增加有效供给的中长期视野的宏观调控。根据该定义演绎，农业“供给侧结构性改革”是指从农产品供给而非需求视角入手，重组或优化各类农业生产要素配置，促进农业生产及其产品供给结构优化，增加农产品有效供给的中长期视野的农业宏观调控。具体而言，就是通过各类农业生产要素的优化配置，切实提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，构建起结构合理、保障有力的农产品供给生态体系。

图1　需求管理与供给管理基本原理

二、农业供给侧结构性改革的理论依据

1.萨依定律

萨依定律是一种自19世纪初流行至今的经济思想，“供给创造自己的需求”是其核心要义。萨伊认为，在商品交换中，货币仅充当交换媒介而起瞬间作用，一种商品的卖主必定是另一商品的买主，一种商品的生产和销售必然为其他商品的生产和销售创造条件，因此商品的供给和需求总是趋于均衡，不会出现过剩（郑享清，2013）。萨伊定律为宏观经济的供给管理开启了智慧之门，但该定律被认为只适应于资本主义生产方式的常态，不能解释资本主义的病态——经济危机（郝一生，2013）。

因而，自提出以来，萨伊定律就遭到了马克思、凯恩斯等人的公开批判，后者还提出了一个与之相反的需求决定理论，即凯恩斯定律——“需求能创造出自己的供给”。应该说，凯恩斯理论曾为二战后美国为代表的西方政府制定反危机政策提供了重要的理论工具。但到20世纪70年代，西方各国普遍陷入经济滞胀困境，需求决定理论下的相机抉择宏观调控再也无法“熨平”经济波动。面对经济滞胀顽疾，美国垄断资产阶级急切需要新的理论工具来指导经济政策制定，以摆脱困境，维护自身利益，供给学派及其经济学说也就因此应运而生。形成于20世纪70年代末80年代初的所谓“里根经济学”和“撒切尔主义”均是该学派影响下的产物。

2.供给学派理论

供给学派是指20世纪70年代后期出现于美国的一个带有保守主义特色的资产阶级宏观经济学流派，其代表人物有罗伯特·蒙代尔（Robert A. Mundell）、阿瑟·拉弗（Arthur·Betz·Laffer）、裘德·万尼斯基（Jude Wanniski）等。供给学派强调从供给而不是需求视角考察经济现状并寻求对策，这与凯恩斯需求决定理论截然相反，因而其本质是萨伊定律的复活。供给学派认为，生产的增长驱动是由劳动力、社会资本等生产要素的供给及其有效利用所决定的，国家宏观调整政策的重心应该是刺激生产端而非消费端。因而，供给学派力主市场经济，反对政府干预；提倡减税刺激投资，增加有效供给；重视智力资本投资，反对过多社会福利；主张控制货币投放，反对通货膨胀。

从政策主张角度看，供给学派与凯恩斯经济主义是完全相反的。但事实上，供给和需求是经济运行的一体两面，并非替代关系，两者是相辅相成的。实施供给侧改革并不意味着通盘否定需求侧，因为不仅是供给能够创造需求，需求也会倒逼供给，只是两种主张分别适应不同经济发展阶段而已（车海刚，2015）。在经济短期波动时，需求管理能为经济启动“点火”、为经济下滑“刹车”，但如果长期依赖需求管理，则会出现生产要素错配、投资回报递减、产能过剩、企业活力下降等副作用，最终将给经济带来结构性破坏（安蓓，2015）。此时，供给侧管理就应成为宏观经济调控的主要选择。20世纪大萧条以前，供给学派的主张是主要资本主义国家制定经济政策的重要依据。大萧条以后，刺激消费端的凯恩斯主义开始盛行。20世纪70年后，西方主要资本主义国家陷入了严重的经济滞胀泥潭，供给学派重新回归。可见，供给学派与凯恩斯经济主义是对宏观经济一收一放的两种政策范式。

当前，我国农业面临的主要问题有：农产品有效供给不足与高库存并存，农产品价格“天花板”与成本“地板”两板挤压，耕地撂荒与过度耕作同在，公共服务水平低下和农业农村短板效应明显，等等。归根到底，这些问题大都根源于供给侧且属结构性障碍，其化解理应从供给侧的结构性改革入手。

三、我国农业供给侧结构性改革的紧迫性

1.农产品有效供给不足与高库存并存

随着生活水平的提高，人们对消费提出了更高要求，高质量、高品质的农产品日益受到青睐，而国内有效供给却显得比较乏力。2015年“双十一”当天，某大型外资超市在天猫旗舰店卖出了224万升进口牛奶，该数量已经接近中国人每天液体奶需求量的1/10，美国坚果也是当天最畅销的“海淘”单品之一。这些产品之所以被追捧，其原因是国内同类产品质量无法满足人们期待。但另一方面，截至2015年我国粮食已经创下了“十二连增”记录，部分产品库存量居高不下。有专家估计，目前我国粮食库存总量超过万亿斤，其中玉米就超过4000亿斤。可见，目前我国农产品面临有效供给不足与高库存并存的窘境，而这种困境的摆脱无疑需要加快农业供给侧结构性改革。

2.农产品价格“天花板”与成本“地板”两板挤压

所谓农产品价格“天花板”是指因国际大宗农产品价格持续走弱，国内部分品种出现了国内外“价格倒挂”，这些国内生产的农产品价格上涨空间已经基本封闭的现象。据统计，2014年前5个月，大米、小麦、玉米、大豆、棉花、食糖国内外价差分别为每吨318元、451元、924元、1484元、7078元、2766元（万宝瑞，2015）。农产品成本“地板”是指因土地租金和农用劳动力越来越贵，化肥、农药、农机、农膜等投入越来越多，我国农业生产的成本处在快速上升通道的情况。从2008至2013年的5年中，国内大米、小麦和玉米三种粮食作物的生产成本平均上涨了82%（方向明等，2015）。价格“天花板”与成本“地板”实际上都反映了我国农业生产方面存在的问题。国内外“价格倒挂”下，巨大价差裹挟诱人的利润，洋货入市、国货入库，挤出效应将使国内部分农产品被逐出市场；而成本不断飙升，将导致比较效益持续走低，农业生产者积极性日渐丧失。

3.耕地撂荒与过度耕作同在

由于城乡收入差异的客观存在，农民跳出“农门”思想的长期影响，农村青壮年劳动力向城市大量、有效转移，许多农村地区由留守妇女、儿童和老人构成的“386199”现象非常严重，耕地广种薄收、直接撂荒的比比皆是。国家统计局四川广安调查队2015年的调查结果显示，2012-2014年，该地撂荒耕地分别占耕地总面积的7.4%、8.6%、9.5%。与此同时，从“包产到户”至今，政府主要强调了农户的土地承包和经营权，但对其养护责任与义务却没有明确界定，部分地区因此而出现了过度耕作的情况。如产粮大县吉林榆树，因过度耕作，其黑土厚度由20世纪50年代的平均60到70厘米，下降到目前的20到30厘米（封寿炎，2015）。近年来，一些近效地区的塑料大棚、日光温室等设施农业，同样存在过度耕作的情况。耕地撂荒和过度耕作反映了土地资源浪费与掠夺使用同时存在，其破解同样需要从供给侧入手。

4.公共服务水平低下和农业农村短板效应明显

由体制因素和发展阶段共同决定的、明显的城乡二元结构仍是目前我国面临的主要结构性问题之一（国务院发展研究中心农村部课题组等，2014）。即使在城乡一体化战略实行的当下，许多地方政府依然存在二元治理模式的路径依赖与操作惯性，其结果是：土地、资本、劳动力等生产要素依然被过度、单向地向城市转移，因此工业和城市过度发展；而“回波效应”下农业农村却难以获得工业化和城市发展所产生的红利。在城乡失衡发展过程中，农村基础设施、农田水利建设以及农村教育、医疗、卫生保健等基本公共服务均落后于城市。因而，也就出现了2014中央农村工作会议所指出的“农业基础薄弱、农村发展滞后、城乡差距较大的局面未有根本改变，农业仍是‘四化同步'的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。”农村公共服务水平低下制约了农业发展，农业发展滞后又进一步制约了国家整体经济社会的发展。

四、我国农业供给侧结构性改革的框架与路径

1.我国农业供给侧结构性改革的总体框架

根据供给学派的理论逻辑，结合我国农业发展中供给侧出现的实际问题，从劳动力、土地、资本、创新力以及制度安排等视角构建了我国农业供给侧结构性改革的总体框架。其中：劳动力方面主要包括开展农村职业教育和加快培育新型职业农民；土地方面主要是流转机制的完善；资本方面主要包括提高金融支农精准度和促进民间借贷阳光化；创新力方面主要包括农业科技研发推广和农产品价格机制创新；制度安排方面主要包括城乡公共服务均等化和实行耕地休养生息（见下页图2）。

2.我国农业供给侧结构性改革的具体路径

（1）加强农村职业教育，培育新型职业农民。人才是第一生产力，进行农业供给侧结构性改革，首先要积累农业人力资本。各地方政府要加强组织领导，加大财政投入，为广大农民以及不能升学的农村青少年创造接受职业教育与培训的机会，提高其生产技能、创业本领和整体素质。要整合地方中职、高职学校教育资源，打造对接农业生产经营、地方特色鲜明、办学实力较强现代职业教育平台。要在整合政府各部门培训项目的基础上，充分利用农业龙头企业、社区服务中心等场所，加强企业、社区与农民的联动，确保农民能接受学习培训，掌握实用技术。

新型职业农民是指以农业生产为主要职业、具有较高专业素养与技能、收入主要来自农业且达到一定水平的现代农业从业者。培育新型职业农民是发展新型农业经营主体的重要环节，而新型农业经营主体将是我国未来农业生产的主力军，也无疑是我国农业供给侧结构性改革的排头兵。因此，要在加强农村职业教育的基础上，将种养大户、家庭农场主、专业合作社骨干以及返乡创业农民等为重点培育对象，通过贯穿理论与实践、产加销、贸工农的专业培训，引导其成为新型职业农民。要建立职业农民资格制度，规范培训、考核、发证和质量控制等工作。要将土地流转、补贴发放等与新型职业农民挂钩，为其打造良好成长环境。

图2　我国农业供给侧结构性改革的总体框架

（2）完善土地流转机制。生产要素的自由流动是优化资源配置、提高要素效率的先决条件。作为最基本的生产要素，土地要与其它要素结合后才能进入生产过程，彰显价值。当其他要素或要素环境变迁时，土地也不能固守静态配置。与改革开放初期相比，当前我国农业生产中的劳动力、资本、技术等要素以及要素环境已经发生了重大改变，耕地撂荒与过度耕作同在实际上就说明了土地配置的不合理性，这必将对土地利用效率和农产品有效供给产生负面影响。因此，应在坚持基本国策不变和杜绝“非农化”的前提下，加快土地流转，优化土地配置，适应其他要素及其环境的变化，并避免耕地撂荒和过度耕作的情况。

首先，各地方政府要在完善土地承包经营权确权登记技术标准的基础上，加快推进确权颁证工作，妥善解决农户承包确权不到位、承包地块面积不准、四至不清等问题，为土地流转奠定基础。其次，要成立县、乡镇级土地流转指导中心以及村级土地流转服务站，构建三级服务体系，夯实土地流转平台。最后，要通过严格土地流转政策、严格审查流转受让方资质、信誉等措施，切实维护流转农户利益，杜绝“非农化”等行为。

（3）提高金融支农精准度，促进民间借贷阳光化。在供给侧改革思路下，农业发展依赖于供给结构优化，而供给结构优化一定程度立足于资本供给改善及其导向调整。因此，要在深化农村金融改革、发展小型金融机构和新型农村合作金融组织、引导互联网金融与农业对接、创新供应链融资、健全农业保险体系的基础上，提高金融支农精准度。如推出针对特色、优质农产品生产家庭农场、种养大户以及农产品深加工企业的金融专项支持计划，促进其在农业结构性改革中发挥引领作用。这种针对性的专项金融服务也能在一定程度上降低借贷成本，抑制农产品成本“地板”抬升。

起源于农民备耕、婚丧嫁娶等临时性需要的民间借贷通过自发性的市场选择扮演着企业家甄别的角色，可视为原生态的民间投资（周琰等，2014）。资本具有逐利的本性，民间借贷作为一种原生态的投资行为，必然会流向一些前景好、潜力大、收益高的项目，这实际上是通过市场机制促进农业生产结构优化的自然选择。因而，在农业供给侧结构性改革中，要把民间借贷的阳光化作为重要的努力方向。地方政府可通过先行试点出台《民间融资管理条例》、设立民间借贷中心、加强农村信用建设、动态掌握民间融资信息等途径，规范民间借贷，使其阳光化，以激活民间“沉睡”资本，优化农业投资项目。

（4）加强农业科技研发推广，创新农产品价格机制。现代农业发展的根本出路在科技进步、推广与应用，农产品有效供给不足本质上反映的是农产品品种、规格、质量等方面的供需失衡。因此，各级政府要努力创造良好农业科研环境，使科研机构能更好地为农业发展服务；而农业科研机构在进行基础科研的同时，也要以市场需求为导向，研发高品质、污染少的市场紧缺型农产品，满足不同消费层次的需求。其次，相关政府部门要根据本地的区位、气候、土壤等特征以及农业发展基础，开发和推广节能、节水等实用技术，如农药、化肥减量和农膜、秸秆无害化处理技术，促进农业投入减量，产出增效。

在市场经济语境下，价格是最重要的供求调节杠杆，也就是说，价格客观反映着供求的平衡状况。创新农产品价格机制，主要是尽快建立农产品目标价格制度，即由国家设立农产品目标价格，当市场价格低于目标价格时，为保证农民基本收益对其进行补贴；当市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，为保障基本民生补贴低收入群体（徐丽红，2014）。这种农产品目标价格制度使市场机制对资源配置的决定性作用得以尊重，使生产者能有较为合理的收益预期，进而为农业结构性改革提供持续动力。

（5）深化城乡公共服务均等化政策，健全耕地休养生息政策。基本公共服务是指建立在一定社会共识和经济发展水平基础之上，由政府提供以保障个人生存权和发展权的最基本的公共物品和服务（魏礼群等，2012）。城乡基本公共服务均等化政策是指政府为实现城市和乡村居民享有大致均等的基本公共物品和服务所做的制度安排（林宪斋等，2012）。它是实现社会公平、保障社会安定的重要机制。当前我国城乡基本公共服务均等化的紧迫任务主要有：加强农村基础设施、农田水利建设；发展农村教育、卫生、文化等事业；完善社会保障、就业等制度。城乡公共服务均等化是提高农业发展服务水平，夯实农业结构性改革的基础。

耕地休养生息是指为保持良好产出效率与和谐生态环境而实行的耕地保养行为。物质财富的增加理应是经济、资源和生态循环的综合结果，人类如果超越资源极限博取物质财富增加，将有可能陷入所谓的“增长极限”。长期以来，我国耕地大都处于“高强度服役”状态，肥力下降明显，生态失衡严重。因而，为保持农产品可持续供给能力，要尽快健全耕地休养生息政策。首先，要从国家层面健全耕地整治及“维护保养”机制，安排专项资金让部分耕地按计划适当休养生息。其次，地方政府要根据国家相关政策精神，有计划、分步骤地整治与修复生态脆弱、污染严重、肥力下降明显的耕地。

1.刘霞辉：《供给侧的宏观经济管理——中国视角》，《经济学动态》2013年第10期。

2.郑享清著：《宏观经济学》，江西人民出版社2013年5月版。

3.郝一生著：《经济危机新论》，生活·读书·新知三联书店2013年版。

4.车海刚：《“供给侧结构性改革”的逻辑》，《中国发展观察》2015年第10期。

5.安蓓：《为结构调整营造稳定宏观环境和更好制度环境》，《中国改革报》2015年11月23日。

6.万宝瑞：《守住农业安全底线——学习贯彻2015年中央1号文件精神》，《人民日报》2015年2月26日。

7.方向明、蔡海龙：《农业支持政策亟待调整和完善》，《农民日报》2015年3月21日。

8.封寿炎：《黑土不肥？耕地再不能用而不养》，《解放日报》2015年12月3日。

9.国务院发展研究中心农村部课题组：叶兴庆、徐小青：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，《管理世界》2014年第9期。

10.周琰、牛娟娟：《促进民间金融阳光化规范化》，《金融时报》2014年10月1日。

11.徐丽红：《让农产品目标价格制度回归市场》，《中国财经报》2014年7月5日。

12.魏礼群、汪玉凯著：《中国现代行政管理体系研究》，国家行政学院出版社2012年版。

［责任编辑：吴群］

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1009-2382（2016）04-0015-05

江维国，贺州学院经济与管理学院高级经济师、博士生（贺州542899）。

※本文系国家社会科学基金项目“新型农村合作医疗可持续发展研究”（项目编号：1IBJID38）的中间研究成果之一。