高等职业教育治理体系的问题表征与对策

常丽坤

摘 要 我国高等职业教育治理体系中的问题突出表现在“泛行政化”和“单中心化”的治理缺陷，治理主体之间的角色定位不清，内部治理结构失衡，社会第三方组织的“缺位”等方面。据此，必须科学确立高等职业教育治理体系的建设目标；重塑政府在高职治理中的职能，由“全能型”政府向“服务型”政府转型；完善内部治理架构，推动高职院校依法办学；强化高职院校的主体地位，确立法人治理；加快高等职业教育治理的法律体系建设，实现分权立法；实现高等职业教育权力运行的制度化、规范化和程序化。

关键词 高等职业教育；治理体系；问题表征；优化对策

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）19-0036-05

一、问题的提出

党的十八届三中全会对我国全面深化改革的若干问题作出了重大战略部署，将改革的总目标定位于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。教育治理体系和治理能力现代化既是国家教育改革发展的总目标，也是包括高等职业教育在内的各层教育体系改革的总要求。高等职业教育作为我国高等教育的重要组成，也是职业教育的高级实现形式。据教育部官方统计数据，截至2015年5月，全国共有普通高等学校2553所，其中，普通高等职业院校1327所[1]。可见，高等职业教育已占据高等教育的半壁江山。积极推进高等职业教育治理体系和治理能力建设，构建一套符合我国高职发展特点、适应高职办学规律的治理体系，对于实现高等教育治理现代化、推进现代职业教育体系建设意义重大。

高等职业教育治理作为职业教育管理的一种高级形态，其治理体系建设的关键在于通过不断深化高职教育管理体制改革，在高等职业教育内部形成一套制度化的治理框架。对此，可以从四个方面来检验高等职业教育治理体系建设是否科学、有效：一是高等职业教育治理制度是否完整、科学；二是高等职业教育组织体系运行能否有序自如；三是高等职业教育发展中的问题能否得到有效解决；四是高等职业教育治理能力和效果能否得到明显提升。现代职业教育体系建设工程是国家作出的重大战略决策，其核心在于建立起完备的治理体系[2]。在政府和社会的支持关注下，我国高等职业教育取得了较快发展，校企之间的合作力度逐渐加深，现代职业教育体系建设成就突出。然而，随着我国经济社会发展结构转型升级，对职业教育的要求逐渐提高，面对内外部发展形势的变化，我国高等职业教育改革发展已步入“深水区”，能否形成突破，关系着其发展的前途和未来。因此，应理性客观地看待高等职业教育的发展变化与未来走向，清醒地认识高等职业教育治理体系中存在的问题，并针对现有问题的症结积极探索新思路、研究新方法。

二、高等职业教育治理的问题表征

（一）“泛行政化”和“单中心化”的治理缺陷

20世纪90年代以来，全球治理日渐兴起，引领起一场巨大的社会变革潮流，教育治理逐渐成为我国教育改革发展中的重要议题。在高等职业教育治理方面，与西方发达国家所建立起的完备职业教育治理体系相比，我国高等职业教育治理目前处于概念化的探索时期，治理体系还很不完备。具体来看，我国高等职业教育主要以行政化为制度导向的治理体系，面临着“泛行政化”和“单中心化”的缺陷。

首先，高职院校的泛行政化现象日益蔓延，行政权力主导着高职院校的一切。高职院校的组织序列由行政权力来划分，校长的产生类似于行政官员的任命，也被套上一定的行政级别。同时，在高职的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制和决策管理等方面实行的是上令下行的行政管理模式。其次，从高等职业教育治理的主体构成来看，以政府为主导的“单中心化”治理倾向较为显著。在“单中心”的行政文化主导下，作为独立办学主体的高职院校内部难以形成科学的治理体系，以教师、普通行政职员、学生等为代表的学校内部力量被排斥在高职院校治理之外；同时，高等职业教育治理的行政化导向排斥了学校外部市场力量的参与，如行业企业、社会团体组织、高职合作伙伴等利益相关者无法充分地参与到高等职业教育治理中来，制约了多元化治理主体的形成。第三，从高等职业教育治理权力边界来看，事无巨细、大包大揽是当前我国高等职业教育治理“泛行政化”的典型特征。在治理方式的选择上，在行政文化依托的基础上以科层制的行政控制手段为主[3]，政府在高等职业教育治理上的权力边界不明，权力意识高于责任意识，导致治理效率低下。

（二）治理主体之间角色定位不清

高等职业教育治理主体的职责定位更多地表现出社会对各主体的治理期待，只有明确各主体在高等职业教育治理中的角色定位，才能更好地协调各个治理主体的关系，保障多元治理体制发挥出更大作用。首先，从政府层面来看，作为国家真实存在的象征，是高等职业教育公共服务价值理念的灵魂支撑，促进高等职业院校治理现代化是政府的应有职责。职业教育是多重利益主体的交汇点，受益群体包含社会、企业、学校、受教育者个人等[4]，对此，政府理应发挥“协调者”或“统筹者”角色，然而，现实中，政府在高等职业教育治理中往往扮演着管控者角色，在高职治理体系中占据绝对统治地位，直接压缩了其他主体的参与空间。其次，行业协会作为企业的集合体，其是现代职业教育治理的重要参与者，具有重要的信息传递和媒介功能，理应在高职治理中扮演纽带角色。然而，目前由于我们国家公民社会的发育程度较低，并且在双重管理体制主导下，行业协会组织的行政化色彩浓厚，并不具有独立的媒介身份。行业协会的独立法人资格严重缺失，导致其在政府、企业、高职院校三方中所起的纽带作用大打折扣。第三，高职院校作为劳动力人才的培养者和供应者，与政府无形中达成了一种代理-委托关系，此时属于被治理者角色，但由于政府对其过度干预，导致高职院校的办学自主权无法得到有效落实，难以完全按照市场化开展人才培养工作，导致劳动力市场供给和需求的结构性矛盾，在很大程度上降低了人才的培养、供给和使用效率。

（三）内部治理权力结构失衡

当前，我国高等职业院校内部权力过于集中，权力结构处于一种失衡状态，权力主体间缺乏有效监督与制衡机制。从我国高职院校内部权力分布来看，内部治理主体之间的权力和责任没有得到清晰划分，尤其行政权力、学术权力之间的权责范围缺乏科学清晰的定位。责任的规避使权力成为强势主体一方谋取私利的工具，而权力的缺失使治理责任的履行沦为道德空想[5]。高职行政权力日益显现出扩大化态势，而学术权力一直处于虚位状态，广大教师和学生的监督权或参与权基本处于无位状态[6]。高职院校内部权力结构失衡，行政权力过大直接导致内部治理结构效率的降低。一是治理权力的高度集中，架空了高职院校的民主参与渠道，导致学校高层管理者的决策有失科学和公允。目前，高职院校内部决策权高度集中于学校党委会和校务委员会，尚未建立以专家学者为代表的学术委员会、教职工代表大会、学生为主体的学生联合会以及行业企业界为代表的民间团体等多元参与的管理和决策机制。二是行政权力过大，直接消减了其他利益相关者的监督和参与权力。当前，行政管理者在高职院校教学工作中扮演着指挥者的角色，行政干预学术已成普遍现象，而真正的专业学术骨干、教授以及外部的行业企业专家在高职院校治理中缺乏话语权和学术主导权，行政权力缺乏有效监督与制衡。未来一段时期，大力推进高职院校内部各类权力的分权制衡将是高职院校治理结构发挥高效作用的关键。

（四）社会第三方组织在高等职业教育治理中的“缺位”

西方发达国家公共治理强调引入第三方组织，构建由政府、社会组织、公民社会三位一体的治理框架，以达到一种公平、自由、平等、协同的“群体共治”状态。目前，在我国高等职业教育治理领域，由于缺乏独立、成熟、完善的社会第三方组织的参与，导致高等职业教育多元化治理的价值和作用难以得到充分体现。一方面，与发达国家所建立起的完备第三方组织相比，我国社会第三方组织起步较晚，专业化程度亟待提升，并且政府对于第三方组织的扶持力度还有待加强，以至于社会第三方组织很难广泛参与到高等职业教育治理之中；另一方面，从国内现存的社会第三方组织特点来看，半官方性质明显，对政府有着相当高的依赖性，同时包含着较为突出的政治化趋势。在这种情况下，社会第三方组织在高等职业教育服务评估、教育质量认证和教育生产服务中严重缺乏独立性，并且其专业水平和权威性不够，以致社会对其客观性与公正性产生质疑。在现代公共治理范式下，正是由于成熟、规范的第三方组织在高等职业教育治理中的缺位，才会导致“三元”治理结构难以有效形成。从当前高等职业教育治理体系改革的方向来看，主要针对政府的教育行政权力进行改革，改革目标立足于形成“小政府、大社会、大服务”的治理状态[7]。目前，所展开的高等职业教育治理是一种中国式治理在高等教育领域内的集中体现，具体来说，就是在“一元”治理结构框架内，针对非政府组织以及其他社会第三方组织加以扶持，促使其在社会公共事务管理中的作用得到最大限度的发挥。因此，如何培育独立、成熟的社会第三方组织，进一步形成“三元”治理体系，这是高等职业教育治理体系现代化急需解决的一个关键问题。

三、高等职业教育治理体系的优化对策

（一）科学确立高等职业教育治理体系的建设目标

高等职业教育治理体系建设，必须着眼于解决当前我国高等职业教育发展所面临的关键问题，结合高等职业教育治理的未来发展趋势，对现有高等职业教育治理制度、法律法规与政策加以深入变革。推动职业教育治理现代化，必须从制度建设、政府权力边界划定以及市场主体参与等多方面，科学确立高等职业教育治理体系的建设目标。第一，建立健全高等职业教育分级管理制度。建立一套“政府统筹、学校自主办学、社会广泛参与”的高等职业教育管理体制，推进管、办、评分离，转变政府职能，建立“系统完整、科学规范、运行有效”的高等职业教育治理体系。同时，在各主体间形成职能边界清晰的治理格局，提高多元主体的治理能力。第二，准确定位各层级政府在高等职业教育发展中的权责。从我国高等职业教育发展实际来看，政府部门职责重叠、管理职能不清也是我国高等职业教育治理面临的关键问题，推进高等职业教育治理体系建设，必须准确定位各级政府、高职院校和社会，特别是要明确行业企业在高等职业教育治理中的权责，发挥社会第三方组织在高职教育治理中的独立作用，进一步激发学校办学活力。第三，发挥市场在高等职业教育治理中的主体作用。长期以来，政府一直是我国高等职业教育发展的主导力量，发挥着资源配置的主体角色。党的十八大提出，使市场在资源配置中起决定性作用，意味着高等职业教育必然要从过去依赖政府主导办学转向遵循市场发展需求引导办学，提高市场主体在高等职业教育治理中的参与度，激发高等职业教育治理活力，提高治理效率。

（二）重塑政府在高职治理中的职能，由“全能型”政府向“服务型”政府转型

我国长期以来都属于“全能型”政府，政府的管理职能过大，给予市场的留存空间较小。为了激发职业教育治理活力，发挥多元主体在高职治理中的作用，政府应切实转变职能，由传统大包大揽、事无巨细的“全能型”政府向“服务型”政府转变。首先，在法律框架范围内，应明确各级政府在职业教育治理中的权责关系。作为政府的最高行政机关，中央政府必须具备国家观念和全局意识，主动担负起相应责任，核批分配各部门权责，落实好各级政府权力的同时，还要明确相应责任。作为地方政府，必须充分结合当地的实际情况，制定科学合理的治理方案和举措，对高等职业教育各方治理主体的权利和义务加以规范和强化。其次，根据教育治理现代化的要求，政府应适当向学校和市场下放权力。但必须明确一点，政府放权并不等于放责，而是要把握好权力下放的有效性、有限性，主动承担起协调和监督职能，明确各方主体责任，保障所下放权力的正确行使，杜绝各类滥用权力现象的发生。转变政府职能的关键在于处理好政府与职业院校、行业企业、社会组织以及公民个人在职业教育治理中的关系，科学划定各方治理主体的权力向度[8]。第三，营造良好的高等职业教育治理环境，保障治理主体之间的合作共治。在当前高等职业教育治理体系之中，各方利益主体之间的矛盾与日俱增，政府应充分发挥其协调和领导职能，来确保社会整体利益的最大化，并且要凭借对信息资源的掌握，选择最佳治理组合，建构起高等职业教育治理的基本架构。

（三）完善内部治理架构，推动高职院校依法办学

教育的活力归根结底要看学校的活力。要想推动高等职业教育治理体系的全面建设，必须以高职院校为基准，构建以学校的长期稳定发展为导向的工作机制，促使高等职业院校治理活力最大化。一方面，对高职院校内部治理架构加以全面优化和健全，形成自我管束、自我评估、自我规范的管理及监督体制。作为公办的普通高职院校，其根本制度是校长负责制，必须对校长办公会、党委常委会的权责范围加以明确，对各项合作机制加以全面落实，强化学术委员会建设，制定相应的规章制度，对委员会的权责范畴、运作机制加以系统化规范。章程是确立院校内外部权力及义务关系、健全内部治理机制的一个关键性媒介[9]。因此，必须从全局出发，尽快落实高校规章制度的建立及审核工作。对于民办院校，必须强化基层党组织建设，促使其政治核心作用得到最大限度的发挥。健全董（理）事会体制，对各项决策议案加以规范。健全职工代表大会等其他相关制度，确保各相关主体的权利得到保障。另一方面，推动高等职业院校依法办学。依照《全面推进依法治校实施纲要》，制定相应的指标体系，建立依法治学的考核方案及标准，为社会各界评估、监督学校提供相应依据。在评估院校领导的治理能力和管理水平之时，必须要将其依法治校的水平及最终效果作为重要指标，推动高校管理理念得以全面升级、革新。教育行政管理机构必须要充分发挥其监管作用，促使学校管理法制化水准得以全面提升，确保每一位教育工作者、受教育方以及社会主体都能深刻地感受到依法治校的力量。

（四）强化高等职业院校的主体地位，确立法人治理

高等职业院校治理的基础和前提就是依法治校、治教，充分肯定并确立院校的法人位置。从这一角度来讲，高职院校治理体制改革的关键在于构建法人体制，确立其自主治学的主体地位。虽然在我国教育法律法规中，已确定了高校的法人地位，但是实际情况来看，这一地位始终未能得到真正落实。作为一项基本法律的主体制度，法人制度对团体组织而言，具备以下三项基本功能，提升功能性，增强自主性，确立主体性。要想教育治理更加科学规范，必须要转变当前对高职院校的“行政化”管控方式，全面确立并落实高职院校的法人位置。具体来说，所谓高职院校法人治理，所指的是，作为一个单独存在的法人组织，高职院校依照有关的体制法规，进行自主管理和决策。所以，当前的主要问题就是要合理优化政府、高职院校以及社会三者之间的关系，明确各自的权利及担负的责任，对于以往高职院校发展中的各类法律问题，加以全面、系统的解决，彻底改善当前的治理模式。

（五）加快高等职业教育治理的法律体系建设，实现分权立法

只有具备完善的法律保证，才能确保高等职业教育治理权在政府、社会、高职院校等主体之间的合理重构，即高等职业教育治理权的分配必须要具备明确的法律根据。因此，必须加快高等职业教育法律体系建设，为高等职业教育治理提供坚实的法律保障。政府、社会以及高职院校之间所拥有的教育治理权力性质是完全不同的，所适用的法律关系也大相径庭，但从当前的现实状况来看，在高等职业教育治理的法律依据以及适用范畴的问题上，依旧没有明确划分，这也是重构高等职业教育治理权的一个关键性问题。在政府和学校分权的规定方式上，我国法律法规主要针对学校自主权适用范畴作了规定，但未对政府加以明确规定。所以在具体的实践过程中，除了自主权以外，其余的权力都默认为政府所具备的权力。从我国高职院校的发展历史来看，并未形成良好的自治传统，从立法层面来说，虽然规定高职院校办学自主权，但是其实际操作性依旧有待提高，并且长期以来政府对教育的干预力度都较强，最终导致学校和政府之间的关系不明、权责不明。同时，权力划分的合法性是高等职业教育治理权重构的前提和基准所在，分权立法不仅要与当前我国的实际情况相一致，而且也是权力重构的一项基础性原则。具体来说，在教育立法中，应当对高校、社会、政府各自的权限范畴以及责任范畴进行明确，科学划分出各主体协作的事务范畴。唯有在法律层面加以明确，方能确保三者之间的权力得以合理化分配，在保证权力重构的合理性基础上来保障权力行使的合法性。

（六）推进高等职业教育治理权力运行的制度化、规范化和程序化

无论何种组织，其运行都可以看成是权力的一个实现过程，作为公共利益代表者，权力关系到政府法规是否合理通畅、能否获得全面支持，这对组织目标的实现以及公共利益的达成具有十分重要的作用。但从实际情况来看，高等职业教育治理权的运行，不只具有一般的共性，而且还存在自身的特性，而这种特性在于公共权对教育实质、高职院校组织特性以及高职教育规律的一种遵从、尊重，在于权力的运行必须能真正协调高等职业教育治理的自主、控制、责任等问题，从而为高职院校的“良治”与“善治”提供有序的制度环境。推动高等职业教育治理体系的现代化，必须完善高等职业教育治理的公共秩序，确保权力的规范化、制度化、程序化。高等职业教育治理必须适应时代的变化和国家教育管理体制改革的趋势，厘清“政校之间”“政治权力—行政权力—学术权力之间”“决策权—执行权—监督权”之间的关系，不断构建新的体制机制和法律规范，以更加科学、更加完善的制度体系和更加顺畅、更加高效的权力运行体系来保障高等职业教育治理活动的顺利开展，充分融合多元主体的价值诉求。

参 考 文 献

[1]中华人民共和国教育部.2015年全国高等学校名单[EB/OL].[2015-05-21].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

[2]陈金圣.重塑大学治理体系：大学治理能力现代化的实现路径[J].教育发展研究，2014（9）：20-26.

[3]肖凤翔，史洪波.从无序到有序：我国现代职业教育协同共治之理[J].教育发展研究，2015（Z1）：67-72.

[4]贺雪萍.职业教育治理现代化的理论溯源、实践迷思与战略抉择[J].教育与职业，2016（1）：12-16.

[5]谷峪，李玉静.现代职业教育治理：框架构建和内容解析[J].职业技术教育，2015（16）：8-13.

[6]赵晓妮.高职院校内部治理结构的内涵、实践迷思及变革趋向[J].教育与职业，2016（12）：12-16.

[7]陈潇.现代职业教育治理体系中政府的权力边界研究[J].中国职业技术教育，2015（30）：24-28.

[8]刘韬.教育治理现代化视阈下职业教育治理共同体构建[J].职教论坛，2016（13）：70-76.

[9]成洪波.试论地方大学治理体系现代化[J].高等教育研究，2014（11）：12-18.

Problems and Countermeasures of Higher Vocational Education Governance System

Chang Likun

Abstract At present， the distinct problems in higher vocational education governance system in China mainly embody in the “pan-executive”， “single center” governance system deficiencies， unclear role and rights between the governance bodies， power imbalance of internal governance structure， “absence” of the third-party social organizations and so on. Accordingly， we must establish the scientific goal of building higher vocational education governance system； reinventing governmental functions of higher vocational education to transform the function of government from “versatile” government to “service-oriented” government； improve the internal governance structure to promote high vocational colleges running according to the law； strengthen the dominant position of higher vocational institutions， establishing corporate governance； accelerate the construction of decentralized legislation of higher vocational education governance； achieve the institutionalization， standardization and procedures of higher vocational education running.

Key words higher vocational education； governance system； problem representation； countermeasure

Author Chang Likun， associate professor of Heihe College（Heihe 164300）