行政诉讼“双被告”制度的困境与出路

章志远

(华东政法大学法律学院，上海200042)



行政诉讼“双被告”制度的困境与出路

章志远

(华东政法大学法律学院，上海200042)

摘要：面对多种改革方案的角逐，修法者基于现实逻辑而非理论逻辑的考量，最终选择了复议机关作出维持决定时与原行政机关同作被告的“双被告”模式。新《行政诉讼法》实施一年来，“双被告”制度增加了各级政府法制机构的复议和应诉压力，但实质性化解行政争议的目标尚未如愿实现。随着“双被告”制度巨大争议的泛起，《行政复议法》修改如何在续写与调适之间灵活游走引人瞩目。坚持整体救济论和合力脱困观，通过创新体制和优化机制才能有望实现行政复议和行政诉讼制度的和谐发展，促进国家行政纠纷解决体系和能力的现代化。

关键词：行政诉讼；行政复议；双被告

新《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一条款彻底改变了旧法有关“复议机关维持原行政行为即不作被告”的规定，对行政诉讼、行政复议制度的发展乃至整个行政救济法的基本格局都将产生实质性影响，被学者归结为“可能是这次《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款”[1]。新法实施一年来，行政诉讼“双被告”这一罕见的突破陈规之制带来了诸多新的问题，引发了行政法学理论界和实务界的广泛争议。时值《行政复议法》修改工作正在紧锣密鼓地进行之际，“双被告”制度究竟何去何从引人关注。为此，本文不揣浅陋，拟在追溯“双被告”制度的设立初衷、梳理“双被告”制度遭遇困境的基础上，就其未来命运进行分析，希冀对我国行政救济法体系的完善和国家行政纠纷解决能力的提升有所助益。

一、由来：行政诉讼“双被告”制度的初衷

《行政诉讼法》修法史的回溯显示，“行政复议机关作出维持决定后是否作被告”几乎成为此次修法进程中争议性最大的问题。梳理全国人大常委会公开的修法资料可以看出，不同观点之间的激烈交锋、不同群体之间的巨大分歧始终伴随着修法的全过程。《行政诉讼法修正案(草案)》一开始并未就“复议机关维持原行政行为不作被告”的旧制作出修正，但在十二届全国人大常委会第六次会议的分组审议过程中，有的常委委员、代表提出，实践中行政复议不作为，一味维持原具体行政行为的现象很普遍，建议加大监督力度，复议机关作出维持决定的，由复议机关和原行政机关作为共同被告；有的常委委员建议由复议机关为被告，原行政机关作为第三人；有的常委委员则建议维持复议机关不当被告的规定，同时明确复议机关不予受理的，也不当被告。[2]27初次审议之后，全国人大常委会法工委在不同层面上广泛征求了意见，“双被告”规定首度出现在《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》中。在全国人大法律委员会“关于《行政诉讼法修正案(草案)》修改情况的汇报”中，修法主事者在解释新制的理由时特意指出：“有些常委委员、代表、地方、法院和专家学者提出，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作有针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。”[2]12在十二届全国人大常委会第十次会议的审议过程中，有的常委委员提出，共同被告的规定很好，建议同时考虑管辖权和共同诉讼等衔接性问题；有的常委委员建议，将共同被告改为当事人选择，复议机关维持原行政行为的，当事人可以选择原行政机关或者复议机关作被告；有的常委委员则认为，共同被告的规定不利于行政机关发挥上下级监督作用，也不利于行政争议的实质解决，建议经复议的案件，由原行政机关作被告，或者增加规定复议机关驳回复议申请的，原行政机关是被告。[2]37二次审议之后，全国人大常委会法工委又在不同层面上广泛征求了意见，“双被告”规定被保留并得到进一步补充。在全国人大法律委员会“关于《行政诉讼法修正案(草案)》审议结果情况的报告”中，修法主事者仅就“双被告”制度补充性规定的理由作出说明：“最高人民法院、有的专家学者提出，原行政机关和复议机关为共同被告的情况下，应当同时对原行政行为和复议决定作出判决。”[2]17后经十二届全国人大常委会第十一次会议审议，“双被告”制度最终得以通过。

就在庙堂之高的“场内”热议“双被告”制度的同时，江湖之远的“场外”议论同样异常激烈。《行政诉讼法修正案(草案)》社会公众征求意见的统计结果显示，多数意见认为实践中复议机关为了避免当被告而作出维持复议决定的情形很普遍，造成复议制度未发挥应有作用，也增加了当事人维权成本，因此要求加大对复议机关的约束力度；《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》社会公众征求意见的统计结果则显示，“复议机关一律作被告”和“复议机关一律不作被告”的观点呈现对峙局面。[2]203，252在行政法学界，围绕“复议机关是否作被告”的争论近年来几近白热化程度。例如，在2010年的行政复议“浙江论坛”上，学者何海波、谭宗泽坚持“复议机关一律作被告论”，与会的省市法制办代表对此则一致表示反对[3]；在2012年的中国行政法学研究会年会上，以杨海坤教授为代表的学者和以青锋司长为代表的实务界人士就围绕“复议机关一律作被告”和“复议机关一律不作被告”展开过激辩；及至行政诉讼法修改工作正式启动之后，“维持现状论”“复议机关一律被告论”“原行政机关一律被告论”“复议机关维持后共同被告论”“原告选择复议机关或原行政机关作被告论”“复议属性定位决定是否被告论”等近十种学术观点相继登场。由此可见，修法者所面临的抉择可谓异常艰难。

盘点修法进程中的各种改革方案，持论者动用了诸多的理论和实践资源。大体上来说，这些资源包括如下四个方面：第一，行政行为理论。论者从行政复议行为或行政复议决定的法律属性入手，通过行为定性的不同设计相应的被告方案。凡认为行政复议活动亦属普通行政行为者，都主张行政复议机关应当作被告；凡认为行政复议活动是准司法行为者，则主张行政复议机关不作被告。第二，复议功能定位。论者从行政复议制度的功能定位入手，通过复议制度定位的不同设计相应的被告方案。凡将行政复议定位为行政机关内部层级监督制度者，都主张行政复议机关应当作被告；凡将行政复议定位为权利救济、纠纷解决制度者，则主张行政复议机关不作被告。第三，复议体制安排。论者从行政复议体制设计是否有利于促进复议结果公正性入手，通过不同的复议体制安排设计相应的被告方案。凡认为通过推广行政复议委员会制度促进复议公正行使者，都主张行政复议机关不宜作被告，有些论者还从比较法角度提出世界上没有一个国家和地区以行政复议机关作被告；凡认为复议体制不顺造成复议难于公正行使者，大多不反对行政复议机关作被告。第四，复议实效激活。论者从督促行政复议机关认真履行复议职责、推动行政复议纠纷解决主渠道地位的形成入手，在复议机关是否作被告上产生了两种截然不同的看法。坚持制度倒逼效应者主张复议机关一律作被告，切实激活复议制度纠纷解决的实际功效；坚持信任复议机关者主张一律由原机关作被告，通过尊重行政复议机关促使其作出公正而独立的判断。就行政复议制度的运作现状和发展趋势而言，不同观点均有一定的合理成分，且不同的站位者之间似乎难有调和的余地，这也是修法后期“维持现状论”出现的重要原因。

修法者几经权衡选择“双被告”制度的创举，表明在急切修法心理的驱使下，改革的现实逻辑最终还是战胜了理论逻辑。正如有的学者所言：“尽管于理不通，但新《行政诉讼法》还是回应了‘民粹’的呼吁，在原有共同被告制度基础上，创设了一种不是基于同一行政行为而产生的共同被告情形。”[4]修法机关主事者事后在阐释该款抉择的理由时，也将其归结为“与我国行政复议制度的定位有关”“解决复议机关不作为的现实问题”和“未来复议体制改革的方向是向本级政府集中”。[5]身处激烈的社会转型时期，面对官民矛盾的加剧、既有行政纠纷解决机制的失灵，尤其是行政复议沦为“维持会”的残酷现实，修法者不得不对汹涌的民意作出快速而及时的反应。与此同时，官方与学界近年来一致形成了“把行政复议建设成我国解决行政争议的主渠道”的主流政治话语，也在很大程度上驱使修法者必须借助修改《行政诉讼法》之机寻求行政救济格局调整的新突破口。于是，在民意的裹挟和学说的纷争中，修法者通过单兵突进式的改革确立了极具中国本土特色的“双被告”制度，也为新法的实施乃至整个行政救济体系的重塑留下了诸多隐患。*吊诡的是，早在制定原《行政诉讼法》时，围绕行政复议机关究竟是否要当被告也有过激烈争论，且制度设计的初衷几乎完全丧失。有的意见认为，不管复议机关作出何种决定，都应由复议机关当被告。对此，有的意见认为，这样做可能会引发基层法院受案的不均衡，毕竟当时数量最多的是治安行政案件。有的意见认为，可将复议结果不同的案件进行拆分，维持的由原行政机关当被告，改变的由复议机关当被告，这样可以保持基层法院受案的均衡。有的意见担心复议机关会因不愿意当被告而倾向维持结案，有的意见则认为不需要存在这种担心。最终，复议维持与改变相区分的被告制度得以确立。20多年来行政诉讼制度的实践证明，由于败诉率是政府依法行政考核体系的硬指标，也是相对容易扣分的项目，同时应诉工作比较麻烦，确实出现了复议机关不想当被告而宁愿选择维持结案的普遍现象，直接导致行政复议制度形同虚设。参见：应松年.应松年文集(2006～2015):上卷[M].北京：中国法制出版社，2015:451.

二、困境：行政诉讼“双被告”制度的实施

从一定意义上来说，“双被告”创举是修法者为彻底扭转行政复议制度陷入“维持会”窘境、倒逼其成为“主渠道”而开具的一剂“中药”，个中彰显了修法者“四两拨千斤”的勇气和决心。不过，《行政诉讼法修正案》公布之后，“双被告”的制度设计还是遭到了不少质疑和批评。*除章剑生教授专门撰文系统剖析“双被告”规定的理论障碍和可能引发的实践困境之外，最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官在其释法著作中也详尽分析了“双被告”制度设计的逻辑断裂，指称“存在诉讼不经济的弊端，但对鼓励复议机关发挥功能不无价值，可谓两两相抵”。参见：李广宇.新行政诉讼法逐条注释:上[M].北京：法律出版社，2015:230.同时，新制实施一年来也暴露出很多新的甚至相当棘手的问题。尽管这些问题也许还只是“成长中的烦恼”，但无疑值得认真对待。总体上来说，“双被告”制度的实施目前还没有产生明显的预期成效，面临如下三个方面的困境。

(一)行政复议机关应诉成本激增，案多人少的矛盾凸显

新法实施一年来，“双被告”制度撬动行政救济体系的成效初步显现，行政复议机关复议和应诉的压力空前增大，尤以省级人民政府和市级人民政府的法制机构为甚。例如，全国首家跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院2015年全年受理行政案件610件，其中以市政府为被告的242件，而在2014年，上海市全市的数据仅13件。[6]自2015年5月1日至9月30日，京津两地法院系统一审共受理以天津市政府、各区县政府、市级行政机关为被告的行政诉讼案件共计1 020件，经过复议程序的案件784件，占全部案件数量的76.8%；经复议后复议机关作为共同被告的案件656件，占全部案件数量的64.3%，经复议后复议机关作为单独被告的案件有128件，占全部案件数量的12.6%。*数据材料来源于2015年11月1日在北京举行的新《行政诉讼法》实施半周年座谈会，由天津市人民政府法制办公室主任雷颖君提供。随着复议案件和诉讼案件的急剧上升，省、市两级人民政府法制办的工作压力激增。一方面，法制办需要扮演“小法院”的角色，试图通过行政复议程序化解一部分行政争议；另一方面，法制办往往需要在同级人民政府当共同被告时代表政府出庭应诉，其角色又类似“小律师”。一些政府法制办专司复议之职的人士甚至戏称：复议人员不是“自己开庭”就是在去“法院开庭”的路上。为了应对案件数量的上升，各地法制办可谓高招叠出：有的地方法制办新设独立的行政应诉处，专门代表本级政府出庭应诉；有的地方法制办增加行政复议处的编制，承担行政应诉任务；有的地方法制办借助行政复议委员会及政府兼职法律顾问的力量，应对复议和诉讼案件的上升；有的地方法制办从其他政府职能部门抽调工作人员或招募法学院实习生，解决人手短缺问题；浙江省义乌市还在国内率先成立实体性的行政复议局，并有望在全省推广。尽管各地为回应复议和应诉压力采取了诸多有针对性的措施，但相比突然增加数倍甚至数十倍的案件而言，仍然是杯水车薪。可见，如何妥善消解政府法制机构日渐显现的“案多人少”矛盾是新法有效实施必须直面的外部环境问题。

(二)中央部委应诉压力空前增大，新制作秀的批评陡增

如果说地方政府法制机构工作压力激增尚局限在本行政区域范围内的话，那么中央部委应诉工作压力增大则表现为全国范围内的“漫游”。新《行政诉讼法》第18条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”新《行政诉讼法》司法解释第8条则规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”在行政审判实践中，当事人基于经济、便利角度考虑，往往就近选择在原行政机关所在地法院起诉，一些中央部委机关尤其垂直领导机关的政策法规工作人员就不得不代表本机关“打飞的”在全国范围内到处出庭应诉。由于人手短缺、案件量大，这些部委机关的抱怨声日重，不断通过各种渠道释放对“双被告”制度的质疑。在最高人民法院新近拟定相关司法解释的讨论过程中，就存在将涉及中央部委的“双被告”案件管辖权调至北京市的观点。*观点材料来源于2016年2月26日在南京举行的最高人民法院行政审判调研座谈会。参见：最高人民法院行政审判调研座谈会在南京铁路运输法院召开[EB/OL].(2016-03-06).http://www.njfy.gov.cn/www/njfy/xwzx3_mb_a39160307103175.htm.尤其是绝大多数行政案件最终都以驳回诉讼请求方式结案，更加剧了中央部委机关工作人员“深入基层”出庭纯属作秀的想法。加之某些地方政府“零败诉”的完满记录，使得“双被告”新制的社会批评声渐增。[7]尽管行政机关败诉率并非观察行政审判制度实效的唯一指标，但新法实施初期强烈的社会期待不得不令人对“双被告”制度的命运心生担忧。毫无疑问，认真对待这些变异现象是新法实施过程中不容回避的现实。

(三)“双被告”同庭受审短期难适应，技术更新的需求迫切

“双被告”制度的推行不仅给行政复议机关造成了空前的应诉压力，而且还挑战着“双被告”的应诉能力和庭审秩序。由于庭审应变经验不够和协同作战意识不强，加之法律规范供给不足和原告对现行规则的合理利用，“双被告”一时间很难适应“父子同堂”受审的新常态。新《行政诉讼法》司法解释第9条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”这一规定虽然明确了“双被告”的举证责任分配和人民法院司法审查的对象，但从各地“双被告”出庭应诉的实践来看，还暴露出很多影响庭审效果的问题：有些地方的复议机关在庭审中不发一言，完全由原机关在法庭上孤军奋战，复议机关出庭成为新的摆设；有些地方的复议机关与原机关庭前缺乏沟通、庭上各自为阵，彼此之间的言说甚至相互矛盾，诉讼主张的同一性和诉讼立场的统一性完全丧失；有些地方复议机关的负责人出于各种考虑不愿出庭，往往委托“行政机关相应的工作人员”出庭，原告方则纠缠于“行政机关”“相应的”“工作人员”等概念的具体解释，虽有助推新法实施之功，但也影响了庭审的实际效果。凡此种种，不一而足。“双被告”同庭受审的乱象反映出新制设计的匆忙和实施的艰难，亟待在管辖、出庭、举证、审理、裁判等方面提供相配套的技术规则。否则，“双被告”制度的初衷非但不能实现，反而会带来更多新的难题。

三、展望：行政诉讼“双被告”制度的命运

新法实施刚刚一周年，“双被告”制度所遭遇的困境本可通过总结实践经验、出台司法解释或政策文件的方式从容予以解决。但是，《行政复议法》修订工作的正式启动，已将隐藏在“双被告”制度背后的根本问题——行政复议与行政诉讼的衔接再次呈现在修法机关和行政法学界面前。*2016年3月17日，国务院办公厅印发《国务院2016年立法计划》，“修订《行政复议法》”已经成为“全面深化改革急需的立法项目”之一，要根据改革进程和改革方案，抓紧办理，尽快完成起草和审查任务。在这一全新的背景之下，如何客观评估“双被告”制度的价值，如何经由《行政复议法》修订进一步发挥行政复议制度的功能，如何通过行政复议和行政诉讼衔接关系的妥善处理促进国家行政争议化解体系和能力的现代化，都是无法绕开的重要议题。《行政诉讼法》修订在“双被告”制度上的单兵突进，已经初步显现出将行政复议机关“逼上法庭”的实效，但对于行政争议实质性化解的功效却暂未实现。因此，《行政复议法》修订究竟是回避、规避、续写还是调适“双被告”制度，便如此真切而急切地摆到了修法机关的面前。

其实，回顾当代中国行政法制的演进史，不难看出作为国家正式行政救济制度的行政复议和行政诉讼之间事实上曾经上演了一幕又一幕激烈的“竞争剧”：1989年《行政诉讼法》——1990年《行政复议条例》——1991年《行政诉讼法》司法解释——1994年《行政复议条例》修改——1999年《行政复议法》——2000年《行政诉讼法》司法解释——2007年《行政复议法实施条例》——2015年《行政诉讼法》修改——2016年《行政复议法》修改。就制度的规范意义而言，行政复议从行政诉讼的“配角”到“同等竞争者”仅用了九年时间；就制度的运作意义而言，行政复议与行政诉讼之间的平等竞争已历15年之久。“双被告”制度的出笼，彰显出修法机关在行政复议、行政诉讼同样陷入低迷状态下的某种政治决断。当这种决断的实际效果还有待时间进一步检验时，《行政复议法》修改又该在进退之间如何抉择呢？换言之，既然“双被告”制度的旨趣在于激活行政复议制度的功能，那么《行政复议法》修改又该当如何作为呢？笔者认为，新一轮的修法作业必须认真对待如下四种逻辑，而“双被告”制度的命运也蕴含在不同逻辑之间的遵循上。

一是规范逻辑。在1998年10月27日举行的九届全国人大常委会第五次会议上，时任国务院法制办主任杨景宇在代表国务院作《行政复议法(草案)》说明时，明确提出起草《行政复议法》的首要指导原则就是“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。近20年来，尽管行政复议实践发展出现了很多新变化，但“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”的法律定位并未修正。《行政诉讼法》修改新创了“双被告”制度，背后依旧遵循了《行政复议法》的既有定位，即承认行政复议是行政机关的内部纠错活动，仍然需要接受司法审查。这样的修法逻辑没有突破现行有效的法律规范，保障了行政法律规范体系内部的和谐一致。因此，《行政复议法》修改就面临着两难选择：如果坚持立法当初的定位并承认“双被告”制度的有效性，那么就无法将近年来一些有益的行政复议制度改革成果载入法律之中；如果积极回应改革实践需求并彻底矫正立法当初的“内部纠错”定位，那么就会动摇“双被告”制度的立论根基。

二是理论逻辑。近年来，行政法学界围绕行政复议制度的法律属性和改革方向产生了激烈的学术论争，大致形成了“司法化”和“反司法化”两种截然不同的观点。“司法化”论者认为，行政复议功能不彰的根本原因就在于立法当初的反司法化定位，要想解决行政复议的先天缺陷，只有走行政复议“司法化”的道路，通过机构和程序的司法化改造扭转行政复议的尴尬境地。*代表性观点可参见：方军.我国行政复议制度的实施现状与问题[M]//周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革，北京：北京大学出版社，2005：160；周汉华.我国行政复议制度的司法化改革思路[J].法学研究，2004(2)：146-147.“反司法化”论者则认为，行政复议的问题不是法律规定本身的缺陷，而是贯彻实施不到位和扭曲变形；司法化的提法是一个相当危险的信号，应从整体结构出发坚持行政复议是行政自我监督的定位，充分发挥行政复议机关的行政优势，避免司法干预行政。*代表性观点可参见:梁凤云.也谈行政复议“司法化”[J].国家检察官学院学报，2013(6)：83-90；黄启辉.行政救济构造研究——以司法权与行政权之关系为路径[M].武汉：武汉大学出版社，2012：132-133.新近，还有学者提出了相对折衷的行政复议程序“正当化修复”的观点。[8]在这种学术分化的背景下，《行政复议法》修改同样面临着坚守行政化和逼近司法化的两难选择。无论修法者作出何种选择，都将遭受激烈的学术批评，而“双被告”制度的命运也将与“司法化”与否紧密相连。

三是实践逻辑。《行政复议法》实施以来，全国各地相继进行了复议体制机制方面的改革，一些成果(如复议和解调解机制的引入、复议听证式审查方式的扩大适用等)已经先期载入《行政复议法实施条例》之中。同时，复议体制顶层设计方面的一些改革尝试已到了修法机关必须作出表态回应的时刻。例如，日渐流行的行政复议委员会和相对集中复议权改革究竟如何取舍，就直接关系到“双被告”制度的未来生长。如果坚持走独立的行政复议委员会道路，“双被告”制度就可能因复议委员会的司法化处理模式而被架空；如果坚持将复议权相对集中到一级政府统一行使，就可能保全“双被告”制度的适用而间接否定行政复议委员会的改革探索。

四是发展逻辑。作为国家治理体系的重要组成部分，行政复议制度的发展方向也备受中央高层关注。2011年3月28日，胡锦涛同志在十七届中央政治局第二十七次集体学习时的讲话中明确指出：“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，完善行政应诉制度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”在此前后，应松年教授相继撰文呼吁“将行政复议制度建设成我国行政争议解决的主渠道”。[9-10]问题在于，行政复议主渠道地位究竟是理论问题还是实践问题、是自然演化还是人造而成？撇开行政复议、行政诉讼乃至信访机制优劣的理论归纳不论，争议解决的实际效果才是当事人选择行政复议、行政诉讼还是信访的真正动因。如果坚持行政复议主渠道地位系自然演化而成，那么修法就不需要有太多主动作为，只需放手落实好现有法律规定即可；如果坚持行政复议主渠道地位需人为推动而成，那么修法者就必须抓住机会选择好相应的“推手”。就《行政诉讼法》修改新创“双被告”制度而放弃“复议强行前置”方案而言，修法机关的选择不失为“冒进中的稳健”。原因在于，如果修法者在新创“双被告”制度的同时，硬性确立“复议前置为原则、自由选择为例外”的话，行政复议制度真的就可能在事实上成为“主渠道”了。不过，这样的规定将直接侵犯到行政相对人的程序选择权。在缺乏一系列配套机制保障的情况下，主渠道也难以实现公正化解行政争议的目的。因此，“双被告”制度的命运也取决于行政复议主渠道的淡化抑或强化。

从上述四重逻辑的解析中可以看出，《行政复议法》修改面临诸多纠结之处甚至陷入无解之境，这也注定新的修法作业只能是“小改”。*伴随着《行政复议法》修订工作的启动，行政法理论和实务界新近呼吁“行政复议与行政诉讼制度应该有机衔接”，认为“复议机关维持当被告”和“行政机关首长出庭应诉”制度给本就薄弱的行政复议力量带来了较大的应诉压力，并希望修法时认真研究如何解决这一问题。参见:刘红星，金成波,“行政复议的地方经验与制度完善”研讨会顺利召开[EB/OL].(2016-03-29).http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/4865.htm.换言之，我国行政争议解决体系从“大信访中诉讼小复议”的“旧三国演义”时代迈向“大复议中诉讼小信访”的“新三国演义”时代，注定还会经历相当长一段时间。[11]在这一漫长的征程中，必须坚持整体救济论和合力脱困观，站在整个国家行政救济的大系统中审视行政复议制度的变革。无论从法律规范体系完整性、内部结构和谐性的维护还是“双被告”新制有效实施的保障而言，制度设计者都应当坚持“有所为有所不为”的理念。一方面，要摈弃回避和规避思维，直面“双被告”制度所面临的困境，防止走过场甚至走回头路；另一方面，要坚持续写和调适思维，通过创新体制和优化机制，倒逼行政复议制度真正发挥化解行政争议的作用。具体来说，可从三个方面进行努力：一是最高人民法院适时以专项司法解释、政策文件或座谈会纪要形式，就“双被告”制度的具体适用，尤其是双被告如何协调分工、提高应诉能力提出指导性意见，扫除“双被告”制度实施的技术障碍；二是《行政复议法》修改时贯彻程序正当化改造原则，通过多元化的程序设计尤其听证式审查方式的推广运用，保障行政复议结果的公正性；三是大力推广相对集中复议权改革，通过复议职能的集中化、专业化改造，将优秀的政府部门法制工作者和基层、中级法院分流出的行政审判人员充实到复议队伍之中，为行政复议功能的激活奠定坚实的组织基础。通过这些具体而有力的改革举措，有望实现行政复议困境的摆脱，为行政复议和行政诉讼制度的良性竞争创造条件。“只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知；也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。”[12]

参考文献：

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[7] 周永坤.行政诉讼原告完败的担忧[EB/OL].( 2016-01-18).http://guyan.fyfz.cn/b/877964.

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[9] 应松年.行政复议应当成为解决行政争议的主渠道[J].行政管理改革，2010(12)：49-51.

[10] 应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011(5)：5-9.

[11] 章志远.信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构[J].法治研究，2012(9)：10-17.

[12] 章志远.我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考[J].现代法学，2005(4)：87.

[责任编辑：林丽芳]

Dilemma and Solution of Joint Defendant System in Administrative Litigation

ZHANG Zhi-yuan

(Law School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

Abstract:In the face of various reform proposals, considering realistic logic rather than theoretical logic, lawmakers finally choose the Joint Defendant System, which means that administrative organ for review and original administrative organ will become joint defendants if administrative organ for review makes a fixed decision. Since the beginning of the new Administrative Litigation Law over the past year, the Joint Defendant System has increased the burden of review and respondent to the legal organizations of the government at different levels, however the target of solving administrative disputes substantively has not been achieved. Because of the controversy of the Joint Defendant System, it is impressive to see how the amendment of Administrative Review Law could balance between stabilization and adjustment. According to insistence in the theory of overall relief and the concept of jointly difficulty relief, and through innovation on system and optimization on mechanism, it is possible to achieve the harmonious development of administrative review and administrative litigation as well as the modernization on system and ability of the state administrative dispute resolution.

Key words:administrative litigation; administrative review; Joint Defendant System

收稿日期:2016-04-13

基金项目：中国法学会2015年度部级法学研究重点项目[CLS(2015)B08]；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目(NCET-13-0924)

作者简介:章志远(1975-)，男，安徽贵池人，华东政法大学法律学院教授、博士生导师,博士。

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)03-0001-08

专题研究———新《行政诉讼法》实施一周年热点问题探讨

编者按:2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式实施，开启了中国行政审判的新时代。一年来，各级人民法院认真贯彻实施新《行政诉讼法》，着力化解行政案件“立案难、审理难、执行难”问题，取得了较为明显的成效。与此同时，新法实施过程中也产生了一些新的问题，亟待行政法学界予以及时回应。为此，在新《行政诉讼法》实施一周年之际，本刊约请国内三位长期关注行政诉讼法学研究并取得卓越学术成就的知名行政法学家，围绕新《行政诉讼法》实施中的突出问题展开分析，试图对行政审判实践和行政法学研究有所助益。华东政法大学章志远教授的论文探讨了行政诉讼“双被告”制度的立法初衷、实施困境和未来命运，对新制正确适用和《行政复议法》的修改都具有重要的指导价值；浙江大学章剑生教授的论文从诉讼请求要件、审查基准、审理程序等方面集中研究了新法所确立的规范性文件附带审查制度，对新制有效实施具有重要的指导价值；苏州大学黄学贤教授的论文从误区澄清、关系重塑和制度建构等方面集中探讨了行政诉讼立案登记制度，对人民法庭正确理解和适用立案登记制度具有重要的指导价值。三位教授的论文聚焦新《行政诉讼法》中的新制，既有深切的理论关怀，也有详实的实际素材；既有现实问题的梳理，也有制度保障的设计。三篇论文从不同侧面展现了新《行政诉讼法》的实施现状，勾勒出当下中国行政审判制度的真实图景。本刊隆重推出这三篇出自名家之手的论文，希望借此推动国内行政诉讼法学研究的不断深入，共同谱写中国行政法学研究的新篇章。