民主行政：一个公共行政学史的理论溯源

代　凯

(中共广东省委党校 行政学教研部，广东广州510053)



公共管理

民主行政：一个公共行政学史的理论溯源

代凯

(中共广东省委党校 行政学教研部，广东广州510053)

摘要：在公共行政学百年发展史中，官僚行政与民主行政是公共行政理论的两大范式。民主行政理论的涌现与进步，代表了一种对传统官僚行政模式的持续性批判与尝试性替代。基于文献研究，追溯了民主行政在公共行政领域的发展历程，梳理了民主行政代表性学者和学派的观点和主张。民主行政并不意味着对官僚行政的全盘否定，民主行政理论内部也并非达成了协调统一。民主行政试图在民主与效率、公民与官员之间寻求平衡，提醒公共行政的理论者和实务者思考公共行政的合法性来源和服务性本质。

关键词：民主行政；官僚行政；行政理论

1887年，威尔逊(Woodrow Wilson)发表了《行政学研究》一文，标志着现代公共行政学的诞生。纵观公共行政学百年发展史，尽管不同的流派与范式此起彼伏、各领风骚，但其中持久不变的却是环绕在“效率”与“民主”之间的理论张力。这种张力最明显地表现为官僚行政与民主行政的对立。民主行政理论的涌现与进步，代表了一种对传统官僚行政模式的持续性批判与尝试性替代。本文从学术史的视角追溯民主行政在公共行政领域的发展历程，以期对当代中国公共行政理论与实践发展提供有益的借鉴和启示。

一、民主行政的端倪

众所周知，传统公共行政或官僚行政建立在“政治-行政二分”、科学管理原理与官僚制基础之上。这种行政模式在方式上强调规则，在价值上追求效率；规则是手段，效率是价值。随着官僚制行政模式的确立，公共行政学的发展步入了一个黄金时代。然而好景不长，20世纪40年代，美国公共行政学陷入了一场“身份危机”。这场危机始于达尔(Roberts A. Dahl)、西蒙(Herbert A. Simon)和沃尔多(Dwight Waldo)三位学者对传统官僚制行政模式的质疑，其中尤以西蒙与沃尔多的影响最大。[1]围绕在事实与价值、手段与目的、效率与民主之间的争论使得公共行政学陷入了某种混乱，公共行政学在行政科学与政治哲学、官僚主义与宪政主义、西蒙路径与沃尔多路径上分道扬镳了。

在公共行政领域，民主行政的概念较早出自1952年沃尔多发表的《民主行政理论的发展》一文。沃尔多回顾了传统公共行政的历史背景，指出：“早期的‘公共行政学家’……接受民主美国政治制度的核心思想和原则……(然而)民主却被后来的学者不仅看作是外在于公共行政领域的，而且是与他们视为中心原则的效率相对的。”[2]85他对这种民主与效率矛盾及其背后隐藏的“政治-行政二分”进行了批判。这篇文章的核心思想完全承接了沃尔多在《行政国家》一书中的基本主张，只不过此时他以民主行政的概念将之鲜明地提炼出来。在沃尔多看来，民主行政意味着对“政治-行政二分”的拒绝、对政治目的与行政手段关系的厘清、对效率准则价值中立的否定以及寻求效率与民主抑或官僚制与民主之间的整合。发展民主行政理论，必须：(1)扫除效率是价值中立的或者效率与民主是相对立的观念；(2)克服人类组织的权威主义。然而，效率并不是沃尔多所最担忧的，组织的权威主义——对权威、控制、等级制、纪律等主题的强调——才是他认为的民主行政发展的最大障碍。沃尔多指出：“像所有的民主政治理论一样，民主行政理论的核心问题，就在于如何调和民主(自由是一个太过于狭窄的概念)的渴望与权威的要求。”[2]102他深知，通往民主行政的道路必将充满艰辛坎坷，然而民主行政却为我们铺开了一幅将来的和潜在的民主的画卷。

二、民主行政的浮现

20世纪40～60年代，美国公共行政学进入了一个“丛林时代”，不同流派寻求官僚制行政模式的替代“百家争鸣”，民主行政理论在这一过程中悄然孕育，并最终于60年代末70年代初绽放了它的光彩。1968年，第一次明诺布鲁克会议的召开或许可以看作是一个具有象征意义的标志性事件，同时也宣告了新公共行政学派的诞生。作为代表人物，弗雷德里克森(H. George Frederickson)对在这次会议上浮现的新公共行政学进行了概括，并重点阐述了社会公平对于公共行政的意义。他旗帜鲜明地表达了新公共行政学的主张——“传统的或经典的公共行政学试图寻找下列两个问题中的任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)？(2)我们怎样才能够花费更少的资金保持我们的服务水平(经济)？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”[3]在新公共行政学的视野里，社会公平包括旨在提升少数人的政治权力和经济生活条件的所有活动。社会公平的提出，意味着对“政治-行政二分”观点的挑战。行政管理者不仅制定政策，而且并非中立，他们应该为良好管理与社会公平承担起责任。新公共行政在价值理念上继承了沃尔多的民主行政理论，以改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构为目标，倡导一种入世的公共行政，超越了传统公共行政的效率准则。

如果说社会公平理念的提出是新公共行政学较之传统公共行政在价值层面最鲜明的不同，那么在发现一种官僚制组织形式替代上，新公共行政学或许就显得有些捉襟见肘了，尽管提出了一些改进组织运作的途径。正如登哈特所言，新公共行政并没有“代表着公共行政领域的范式的转变”，也没有提出“什么真正的替代传统的理论”。[4]而作为一种替代传统官僚制行政的尝试，奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)的民主制行政理论登场了。在《美国公共行政的思想危机》一书中，奥斯特罗姆通过分析传统官僚制行政理论的基本论点及其内部矛盾所引发的公共行政思想危机，从公共选择的视角出发，提出了一种作为替代官僚制行政理论的民主制行政理论。运用公共物品理论，奥斯特罗姆认为，没有任何单一的、形式的组织适合于所有情形，官僚制是个替代个人选择安排的决策机制，但官僚组织同样会产生效率低下。作为一种解决思路，“源于大量公益物品和服务的问题有许多不同的外形和规模，它们可以利用美国政治体制所内存的交叠管理和权威分散得到最好的解决”。[5]76基于上述思考和认识，奥斯特罗姆提出了民主制行政理论。

民主制行政理论的主要思想来自于《联邦党人文集》与《论美国的民主》中所提出的交叠管辖与权力分散的政府体制。奥斯特罗姆认为，存在两种不同的行政理论，即官僚制行政理论与民主制行政理论，民主行政与官僚行政在行政理念与组织形式特征上存在着显著的差异。与官僚制行政理论相比，“民主制行政理论不关心简单、整齐和对称性，而关心多样性、可变性和对选民偏好的回应性”。[5]134为什么美国公共行政可以选择民主制行政？他进一步指出，选择何种行政模式取决于不同的政治体制安排：官僚制行政适合于单中心决策结构的政治体制，民主制行政适合于多中心决策结构的政治体制。“多中心”概念贯穿于奥斯特罗姆的学术生涯。早在1961年，奥斯特罗姆等人在研究大都市地区政府公共服务时就指出：“‘多中心’意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的……它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突”。[6]42奥斯特罗姆进一步解释道，多中心体制并非一种简单的市场模式或者为现行体制辩护，“多中心不限于市场结构，而能够向各种政治过程的组织扩展，这意味着它能够应用于一般的政治过程”。[6]95在美国，官僚制行政背离了宪政原则与民主理念，“通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构”。[5]101-102消除公共行政学的思想危机与身份危机，意味着从官僚制行政向民主制行政的更替：这是一个“哥白尼革命式”的范式转换。

沃尔多播下了民主行政的种子，绽开了新公共行政与民主制行政两朵绚烂的花朵。从沃尔多到弗雷德里克森，再到奥斯特罗姆，三位学者共同出于对官僚行政的不满，开始了寻求替代性行政模式的探索，致力于发现一种更加符合宪政、民主、公平、参与的公共行政。当然，他们的思考方式是不同的，理论的侧重点同样也有区别：(1)沃尔多主要是从政治哲学的角度批判，怀揣对人类幸福与美好生活的渴望，寻找“好的公共行政”；奥斯特罗姆则更多的是从政治经济学的视角建构，关注公共部门的制度安排与经济绩效的关系，谋求公共物品与公共服务的恰当供给方式。(2)新公共行政倡导在传统公共行政效率与经济价值的基础上增加社会公平，但并没有提出一种替代传统行政的组织形式；民主制行政则试图通过交叠管辖和权力分散的体制，对官僚制行政进行彻底替代。从某种意义上看，新公共行政是沃尔多的“有心栽花”，民主制行政则是“无心插柳”；前者继承了沃尔多民主行政的价值主张，后者开辟了民主行政的操作指南。民主行政在这两条道路上坚定地走了下去。

三、民主行政的发展

20世纪70～90年代，市场化改革与重塑政府在英美国家大行其道，一场新公共管理运动席卷全球，一系列冠之以“摒弃官僚制”“突破官僚制”“企业家政府”“政府再造”等所谓“后官僚制范式”的理论广泛流行，管理主义似乎成为公共行政领域的主导范式。[7]在主张精简官僚机构、实行公共服务民营化与契约外包的同时，很多人对政府及其雇员也充满了敌意和抨击。[8]52-63民主行政对来自理论界与实务界的上述观点展开了回应。除新公共行政和民主制行政外，黑堡学派的出现为民主行政的发展注入了新的生机。

(一)新公共行政：社会公平与公共行政精神

价值和伦理是新公共行政的关键议题，入世的和变革的公共行政是其重要主张。在弗雷德里克森的带领下，新公共行政学派对上述问题进行了持续的关注和探讨。

第一，社会公平的公共行政价值追求与服务风格。强调社会公平是新公共行政较之传统公共行政的鲜明不同，然而，社会公平究竟为何，明诺布鲁克会议并没有给出一个明确的答案。1980年，在《新公共行政》一书中，弗雷德里克森将社会公平界定为“一个包括一系列价值偏好、组织设计偏好以及管理风格偏好的短语”。[9]4新公共行政最大限度要实现的价值包括“官僚的回应性、决策中的员工和公民参与、社会公平、公民选择以及项目的行政责任”，每一种价值都有其实现的结构手段和管理手段。[9]22弗雷德里克森认为，如同效率、经济、生产率以及其他标准一样，社会公平也会成为公共行政的效益标准，并通过变革与回应，达成一种在有组织性、预见性、效率性和稳定性与有回应性、适应性和可变性之间的状态平衡。公共行政追求社会公平，意味着允许行政机关具有广泛的自由裁量权并担负起推动民主的责任。对于公务员来说，践行社会公平，需要他们以公正、平等为原则，规范行使自由裁量权，“致力于更合理地分配公共物品和服务……代表那些没有渠道参与公共政策过程的人……不遗余力地维护他们的权利”。[8]77另一方面，正如在1988年召开的第二次明诺布鲁克会议上与会者所认为的那样，公务员应该通过“有意识的努力和公共服务的良好形象改善公共服务……采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用”。[10]实际上，公共管理者已成为高度公民精神和高度职业主义的代表性公民，公平而又乐善好施地服务于公民。

第二，公共行政是具有公共行政精神的行政。尽管公共行政在提高美国民主政府的质量上发挥了重要作用，但面对民营化运动的冲击，面对公民的批评质疑，应该如何理解当前的政府工作？带着这些疑问，弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中对公共行政领域的重大问题进行了探讨，以寻求民主政治下开展有效公共行政、实现效率与民主平衡的道路。在他看来：(1)公共行政是公共的行政。公共行政不是简单的政府行政，公共行政中的“公共”并非利益集团、理性选择者、被代表者、顾客抑或公民。公共行政中的“公共”建立在宪法、品德崇高的公民、回应公共利益要求和乐善好施与爱心的基础之上，从而“第一，(实现)陌生人之间的交往；第二，解决公共空间和公共关系的问题；第三，(促进)非人情化关系的有效性；第四，发展当代相互依存的公共关系”。[8]33(2)公共行政是政治的行政。政治是公共行政运作的环境背景，“影响公共行政的首要因素，也是最重要的因素，乃是政治”。[8]36美国政治中权力往往是分散和非集权化的，这造成政府活动总是低效率和不经济。因此，公共行政应当秉持汉密尔顿传统的政治理论，拥有高超的政治谋略。(3)公共行政是治理的行政。流行于当代公共行政中的治理，是一种人们试图把政治与行政相结合的现代理论。作为治理的公共行政不能使政府“失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力……必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础”。[8]63公共行政的精神代表着公共行政的信念、价值和习惯。弗雷德里克森提醒我们，“行政国家的首要损失在于，它逐渐丧失了公共行政中的公共性”，“公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”。[8]2-3

(二)黑堡学派：为官僚辩护与重建公共行政

前已述及，来自实务界与理论界的质疑使得公共行政似乎又陷入了合法性危机之中。1982年，以瓦姆斯利(Gary L. Wamsley)为代表的5位来自弗吉尼亚理工学院暨州立大学的教授发表了著名的《黑堡宣言》(Blacksburg Manifesto)，开启了为官僚辩护与重建公共行政的道路，同时也标志着黑堡学派的诞生。黑堡学派认为：

第一，公共行政在美国治理过程中扮演了重要的角色。官僚机构之所被视为绩效低下和繁文缛节的代名词，源于公众对官僚机构存在误解且公共行政本身就难以治理。古德塞尔(Charles T. Goodsell)指出，政府规章制度的设置是为了保证公众可以享受到平等的待遇，而公众在很多时候则希望政府完成一些彼此之间相互矛盾且不可协调的任务，这样，“官僚系统作为美国的专门机构在追求进步的过程中被人为地设置了很多的障碍”。[11]在美国，公共行政并非企业型政府可以取代，而是有其独特的政治地位和治理角色：(1)公共行政与企业管理有本质的区别；(2)公共行政是代表公共利益的行政；(3)公共行政是宪政的捍卫者；(4)公共行政人员是专业主义的管理者。正如黑堡学派所言：“公共行政者不是追求市场和利润，而是必须与其他参与者一道，在政治和治理过程中为追求公正、合法性和资源而努力……公共行政所需的技能、关注的焦点和所要完成的任务与私营部门管理完全不同”。[12]6黑堡学派关于公共行政与企业管理区别的断言，表明了他们对新公共管理的不同立场。更为重要的是，拒绝企业式管理，昭示了公共行政在治理过程中的重要角色。瓦姆斯利强调：“公共行政不是简单的工具，公共行政也不是价值中立的手段，公共行政应追求崇高的目标与道德承诺，应考虑长远全民的利益，应以改善人民的生活，追求公平、效率与民主为职责。”[13]与新公共行政一样，黑堡学派也关注公共管理者在公共行政中的作用。他们认为，现代治理愈发变得不确定和复杂，行政人员虽然占据专业主义方面的技术优势，但不应不考虑与公众的合作、互动和回应。他们并非价值中立，而是必须考虑更广泛的公共原则和价值的重要性，为实现公共利益而行动。

第二，以美国宪政体制为基础重建公共行政。《黑堡宣言》是关于公共行政的规范性理论，它依循了第一次明诺布鲁克会议的观点，继承了新公共行政的价值主张。可以说，黑堡学派与新公共行政学派可谓意气相投、志同道合。然而，在前者看来，后者所提出的社会公平、广泛参与等规范价值固然崇高，但缺乏对行政实践的实用性和可操作性，因此，需要寻求新的途径以重建公共行政。瓦姆斯利和沃尔夫(James F. Wolf)指出：“我们觉得新公共行政是一项非常重要的宣示……对于思考和教授公共行政学的人而言，它代表了一个重要的转折点，然而，其对于实务和实践所造成的影响却十分有限。”[14]20黑堡学派认为，新公共行政只从个人层面着手、寄希望于公务员践行社会公平等价值是远远不够的。任何社会的变革都会涉及个体行动和集体行动，因此，必须在考虑微观个体层面的同时，从宏观结构层面或制度层面下手，共同促成社会的改变。那么，如何重建公共行政？作为宪政主义者或新制度主义者，瓦姆斯利等人从传统主义的规范理论、公共利益、社群意识、公民参与等观点上汲取思想，一方面批判公共行政逐渐演变成一种工具性的角色；另一方面明确指出，重建公共行政，需要以宪政体制为基础，重拾民主的价值，改变政府的角色与行为。黑堡学派认为:“公共行政的合法性来源于宪法制定时的创始辩论”。[14]11对宪政体制基础的强调，在某种意义上坚定了公共行政的合法性基础、正当性来源和发展性方向。公共行政要“宣誓维护美国宪法而不是权势人士的异想天开……了解和支持影响公共服务领域的宪法原则……在遵守法律的规定和有限政府的宪政传统的前提下，有意识地追求公共利益和维持民主治理过程”。[12]15当然，重建公共行政并非一蹴而就，面对从现代社会到后现代社会的交界和变迁，重建公共行政依然充满了变数，任重而道远。

(三)民主制行政：多中心体制与自主治理

尽管奥斯特罗姆所属的伯明顿制度分析学派是公共选择学派的三大分支之一，但与作为新公共管理理论基础的主流公共选择学派有着很大的不同。民主制行政的发展源于奥斯特罗姆及其团队开展的一系列广泛而持久的实证研究和理论思考。

第一，多中心治理是民主制行政的核心思想。在奥斯特罗姆看来，“民主行政和多中心治理是同一件事情”。[15]民主制行政适用于美国交叠管辖和权力分散的多中心结构决策体制，而推进民主制行政则需要从公共经济和政治体制两个层面进行建构：(1)公共服务产业体制。奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom & Elinor Ostrom)从产业的角度重新定义公共服务，指出私人企业和自愿组织会同政府一起成为公共服务经济的组成部分并发挥作用。“每一个公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。每一个公共服务产业都由作为提供者的集体消费单位和一些生产单位构成……都有其独特的生产技术和所提供的服务类型。”[6]114这种公共服务产业体制安排，打破了传统公共行政中政府的垄断地位，通过竞争性压力，有利于维持民主公共行政体制的活力，改善公共领域的效率。(2)复合共和联邦体制。奥斯特罗姆在研读《联邦党人文集》和《论美国的民主》与审视美国当今政治现实的基础上，批判了威尔逊的单一共和制理论，认为在这一体制下造成的结果是“最大的、最为一体化的地方政府单位遇到了不能提供必要的公益物品和服务的最严重问题”。[16]195他认为，存在多个代表不同利益群体决策权威的复合共和制理论对解决当代问题具有重要的意义，具有职能重叠特征的公共行政体制能够取得较好的治理绩效。美国的联邦体制代表着一种多中心的治理结构，该结构不但包括联邦政府、州政府和地方政府，而且包含了大量的营利组织和非盈利组织。在联邦体制中，“‘政府’仅在有限的意义上统治……人民在事务管理上起着决定性作用”。[17]基于上述两个方面的体制设计，奥斯特罗姆完成了民主制行政的制度建构。多中心治理从理论层面展现了民主制行政的核心思想。以此为基础，运用制度分析框架，奥斯特罗姆夫妇及其团队开展了大量的实证研究，包括警察研究、公共池塘资源研究等。

第二，民主制行政意味着公共事务的协作生产与自主治理。以多中心治理为核心思想的民主制行政具有深远的实践涵义：(1)协作生产。物品的生产可分为常规性生产和消费性生产。对于大多数公共服务来说，公共服务的受众不仅仅是消费者，而且还可能有助于其所消费的公共物品的生产，因此，这类群体被称为消费生产者。[6]505消费生产者直接参与公共服务的生产过程，他们对于公共服务价值的实现具有重要的意义。奥斯特罗姆夫妇认为:“如果公共服务要产生理想的结果，供给服务者与使用服务者之间的协作是重要的”。[6]120警察服务是协作生产的典型。通过“公众之眼”，公民可以向警察报告问题、提供信息和出庭作证等，有助于预防许多类型的犯罪活动，提升警察服务的有效性。[18](2)自主治理。奥斯特罗姆等认为:“使用者的自主治理能力，通常是克服公共池塘资源困境中各种诱惑的必要条件”。[19]解决公共池塘资源问题的途径并非“实行完全的私人财产权或集权式的政府规制”，在约束原则下，“规模较小的公共池塘资源的占用者较有可能通过自主组织来有效地治理他们的公共池塘资源”。[20]当然，并非所有的社群管理都能取得成功，但自主治理在某种意义上打破了公共池塘资源管理的政府机制与市场机制的二元格局。需要指出的是，民主制行政强调公共事务的协作生产与自主治理并不表示政府无所作为。在多中心治理中，政治的作用是多方面的：政府致力于提供公共服务，尽管其并不直接介入物品的生产；支持各种层次社群的自治，培养群体自治的能力；“以一种符合社会公正标准的方式去协助地方管辖单位解决它们之间的利益冲突……阻止自治社群中的不公正的协作行为”。[21]

四、民主行政的未来

进入21世纪，民主行政理论继续在发展。民主价值被进一步重申和强调，公共行政更加重视公民的地位和作用，民主行政朝着一种官民合作共同治理的方向前进。新公共服务和公共行政社会建构模式代表了民主行政的新趋向：(1)新公共服务。登哈特夫妇(Janet V. Denhardt & Robert B. Denhardt)不满于新公共管理将公民视为顾客与企业型管理的观点，提出了一种基于民主、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式。他们认为：“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益……公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。”[22]新公共服务试图通过广泛的官民对话和公民参与，建立政府与公民之间的信任和伙伴关系，并以一种互利合作的方式界定和处理问题，追求共同的价值和利益。在登哈特夫妇看来，新公共服务提供了一个替代传统公共行政和目前占主导地位的新公共管理的新模式。(2)公共行政的社会建构。同样是带着对民主和公民权的关怀，全钟燮(Jong S. Jun)从解释和批判的视角，反思了工具理性下主流公共行政模式存在的局限性，提出了一种更能适应当代复杂社会现实的民主的公共行政社会建构模式。他认为，公共行政对经济、效率的追求和职业化的倾向日益使得公众被理解为一种客观现象并被排除在行政管理之外。这样造成的结果是，公共管理者逐渐低估了其他社会群体的能力和作用，很难准确地理解现实的公民和社区或者促进社会的民主化。我们不能将公共行政与公民之间关系对立，而应该从辩证关系的角度，加强官员与公众的互动，促进公民能力的成长，由此，“公民、非政府组织、协会和以社区为基础的组织能够积极地参加进入公共话语体系”。[23]32全钟燮指出，未来的公共行政要求官员与公众一起工作，激发公民的潜质和自主治理能力，并通过沟通行动、分享权力、建立信任和公民参与，建构具有社会意义的公共取向的公共行政。

登哈特夫妇的主张和全钟燮的观点有很多相同的地方：他们的出发点皆来源于对主流公共行政模式或新公共管理的不满，而落脚点则都致力于建构一种公众与公共管理者合作共治的新的公共行政模式。事实上，在批判中寻求建构是民主行政发展的主旋律。回顾民主行政从沃尔多到新公共行政和民主制行政再到黑堡学派的历程，就会发现：一个新观点的呈现，总是充满着对行政实践的关怀；一个新理论的提出，总是表达着对原有理论的反思。正是在对官僚行政模式的批判中，民主行政模式建构了自己的理论。

在民主与效率之间，民主行政坚定地站在了民主的队伍里。当然，民主行政并不意味着对官僚行政的全盘否定，民主行政理论内部也并非达成了协调统一。然而，民主行政的出现和发展，提醒公共行政的理论者和实务者需要进一步思考公共行政的合法性来源和服务性本质。正如沃尔多所指出的那样，“在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一使权力合法化的东西”。[2]103奥斯特罗姆也认为:“如果美国公共行政的实践者要为民主社会的活力作出贡献，他们就必须准备增进和服务于单个个人的利益，正是后者构成了他们实质性的公共性”。[5]132强调公民权利和自主治理并不是对公共行政作用的削弱，公共行政和公共管理者在治理过程中扮演着重要的角色。公共行政意味着公民与公共管理者的合作，“将公民排除在外，我们就不再能理解公共行政；而将有效的行政管理排除在外，公民也无法获得良好的公共服务”。[23]30民主行政始终试图在民主与效率、公民与官员之间寻求平衡，但是否真如沃尔多认为的那样，“真民主与真效率是同义的，或者至少是可调和的”。[24]这个问题我们至今没有答案。时代在变化，理论在变革，民主行政以及公共行政会在寻找答案的过程中继续进步。

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[责任编辑：林丽芳]

Democratic Administration: Theoretic Tracing in History of Public Administration

DAI Kai

(Department of Administration, Guangdong Provincial Party School, Guangzhou 510053, Guangdong, China)

Abstract:Bureaucratic administration and democratic administration are the two paradigms of public administration theory in the one-hundred history of public administration. The emergence and progress of the democratic administration theory represents a kind of persistent criticism and trial alternative to the traditional bureaucratic administration. Based on literature research, this article traces the development of democratic administration in the field of public administration, and combs the views and opinions of the representative scholars of democratic administration. Democratic administration does not mean that the total negation of bureaucratic administration, and it has not reached a unified coordination, either. It is worth noting that democratic administration is trying to seek a balance between democracy and efficiency, citizens and officials, and to remind us to think about the legitimacy of public administration and service nature.

Key words:democratic administration; bureaucratic administration; administrative theory

收稿日期:2016-04-22

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(12JJD840004)

作者简介:代凯(1988-)，男，山东兖州人，中共广东省委党校(广东行政学院)行政学教研部副教授，博士。

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)03-0026-08