现代社会组织体制四个基本问题探析

康晓强

(中共中央党校科学社会主义教研部，北京100091)



政治研究

现代社会组织体制四个基本问题探析

康晓强

(中共中央党校科学社会主义教研部，北京100091)

摘要：现代社会组织体制是指在现代社会视域下对社会组织进行管理的制度安排、体制架构和政策设计。政社分开、权责明确、依法自治是现代社会组织体制的核心要素，主要在于平衡国家与社会、权力与责任、权利与使命、法治与自治的关系。中国社会组织体制历史嬗变表现为：政社关系从合一逐步走向分开，权责关系由模糊混沌走向明确清晰，管理方式从集中清理整顿趋向法律规制、从行政依附逐步走向社会自治。现代社会组织体制的“现代性”主要体现在社会化、法治、主体自觉这三个方面，与传统社会组织体制具有本质性区别。

关键词：现代社会；社会组织；组织体制；法律规制；现代性

现代社会组织体制，是指在现代社会视域下对社会组织进行管理的制度安排、体制架构和政策设计。2012年，党的十八大第一次提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[1]。2013年出台的《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》进一步明确提出，到2017年要基本形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[2]。科学构建现代社会组织体制，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有战略意义。

一、现代社会组织体制的基本内涵

(一)现代社会组织体制的两种理解维度

学术界对“现代社会组织体制”有两种理解维度：一是界分为“现代社会的组织体制”，二是界分为“现代社会组织的体制”。前一种理解意指现代社会中对不同组织形态、组织结构的管理。这些组织形态、组织结构是广义上的，包括政党组织、政府组织、企业组织以及狭义上的社会组织(即社会团体、民办非企业单位和基金会)。后一种理解意指现代社会中社会组织的发展、管理体制。这里的社会组织是狭义上的，范围比较明确。笔者认为，这两种理解事实上是从广义和狭义两个维度来分析，都有一定道理。本文所提到的现代社会组织体制，主要从狭义上进行理解，指的是在现代社会视域下对社会组织进行管理的制度安排、组织设计和体制架构。

(二)现代社会组织体制和社会组织管理体制的区别和联系

近年来，“社会组织管理体制”一词也出现在党中央、国务院和民政部的正式文件中。例如，2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中首次提到“社会组织管理体制”，即“要推动社会组织健康有序发展，坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理，形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、城乡社区社会组织和民办非企业单位。”[3]2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也指出：“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。”2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》明确提出，到2017年要基本形成“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”[2]。综合上述领导人重要讲话和中央政府文件，可以认为，社会组织管理体制是指政府运用法律、政治、行政、经济等方式对社会组织的注册、活动等进行管理的原则、职责等的组织制度安排。那么，社会组织管理体制和现代社会组织体制，到底有何区别和联系呢？

从区别方面来看，主要有：第一，内涵不同。现代社会组织体制侧重于现代社会组织的发展取向，即要形成一个什么样的现代社会组织形态。社会组织管理体制侧重于政府对社会组织的各项活动如何进行有效管理。第二，外延不同。现代社会组织体制更多指的是政府与社会组织的关系形态、状态，即形成政社分开前提下政府与社会组织权责、边界、功能明晰，社会组织依法自治的良性互动局面。社会组织管理体制指的是对社会组织从登记注册、培育发展到管理监督等一系列环节、活动的管理。

从联系方面来看，主要体现在：第一，现代社会组织体制是社会组织管理体制的目标取向，社会组织管理体制的有效运行从根本上说在于型塑一个充满活力、生命力、创造力的现代社会组织体制；第二，社会组织管理体制是形成现代社会组织体制的内在前提和重要保障，也是在中国形成现代社会组织体制的必由之路。

二、现代社会组织体制的核心要素

政社分开、权责明确、依法自治是现代社会组织体制的核心要素。这三个核心要素主要在于平衡国家与社会、权力与责任、权利与使命、法治与自治这四个方面的关系。其内在逻辑是：政社分开是基础，权责明确是关键，依法自治是取向。也就是说，在政社分开的基础上，通过明确政府相关部门和社会组织各自的权力、权利和责任、义务，最终实现社会组织依法自治的目标。[4]

(一)政社分开是基础

政社分开是现代社会组织体制的基础和基本前提。在中国语境下，政社分开的“政”是个广义的概念，不仅指政府，还指党，因此包括不同层级、不同部门的党委、政府机构。实现政社分开，关键在于准确定位社会组织和政府之间的关系，更加注重激发社会组织的“正能量”，更好发挥政府的支持、监管功能。社会组织与政府是现代社会两种不同的组织形态，在属性、机制、结构、功能、运行等方面有明显界分。推进政社分开，不仅有助于促进政府自身组织结构转型及其职能转变，更有利于促进社会组织健康成长。

(二)权责明确是关键

权责明确是现代社会组织体制的关键要素。这里的“权”既指公共部门的“权力”，也指社会组织的社会“权利”。“责”不仅指政府有关部门依法、依规、依制、依章对社会组织担当管理的责任，还指社会组织基于章程、宗旨应当承担的社会使命、社会责任、社会义务。实现权责明确，关键是既要明晰政府相关职能部门管理社会组织的责任空间、权力场域，又要明确社会组织的职责边界、义务区间。如果没有切实实现权责明确，社会组织就不可能在公平、法定、理性的规范体系中有序运作，从而影响在国家治理和社会治理中发挥积极作用。

(三)依法自治是取向

依法自治是现代社会组织体制的“航标”。这里的“法”，既包括国家制定的有关社会组织的法律、行政法规、部门规章，也包括社会组织依据相关规定制定的内部治理规制、规则、规范。实现依法自治，关键在于社会组织在法律和制度框架内享有在内部决策、财务管理、资金来源、人员布局、项目运作等方面的自治权，实现自我服务、自我管理、自我教育、自我监督。推进社会组织依法自治，一方面有助于实现对社会组织的规范管理和有序引导；另一方面有助于培育社会组织的自主性、独立性，增强其发展的活力，更好、更有效地担当其应有的社会使命。

三、中国社会组织体制的历史嬗变

“制度总是有其自身的历史，是其历史的产物。不了解一种制度在其中产生的历史进程，就不可能准确地理解它。”[5]看待我国社会组织体制，不妨多一点历史视野、多一点过程意识。只有这样，在看待目前社会组织体制存在的不足时才能更加全面和理性，更加冷静和客观。相反，如果怀有偏见，甚至情绪化，那么会导致人们对社会组织体制的认识混乱、陷于迷茫，甚至迷失方向、误入歧途。从纵向视角看，中国社会组织体制的历史嬗变有以下几个方面：

(一)政社关系：从合一到分开

在计划经济体制下，政府无所不包，“触须”延伸至社会的边边角角、方方面面，压缩了社会组织生存、发展空间。在这种体制的路径依赖下，很多社会组织要么被取缔，要么带有浓厚的行政色彩，政社不分的积弊难以短期消除。这在部分社会团体、基金会中表现得尤为明显，主要体现在：一是有些社会组织实际上是“二政府”。例如，有的社会组织与政府部门是“两块牌子、一套人马”，在人员结构、日常运行、资源供给、管理体制、组织职能、活动方式等方面都高度依赖政府，社会组织实质上沦为政府的附庸。二是有的社会组织聘请退休官员来任职，实际上成为政府的“养老院”，或是安排拟退任干部的“摆渡区”。三是有的社会组织在实际运作中带有浓厚的“官僚”气息，千方百计与某些政府部门套近乎、拉关系，以汲取尽量多的公共资源。曾有人形象地称之为“拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。造成目前政府与社会组织政社不分的根源主要有两个：第一,社会组织主动“傍”政府，希冀成为“二政府”，从而获得稳定的政治资源支持；第二,某些政府部门在部门利益的驱使下，通过创建社会组织“截取”部分公共资源，扩大部门的“势力范围”。政社不分，不仅模糊了政府和社会的边界，而且压制了社会组织的发育空间、成长潜力，从长远来看，既不利于责任有为政府的构建，也不利于社会组织的健康持续发展。随着社会组织的不断发育成长和社会包容度、开放性的日益增强，人们对社会组织的过度“行政化”越来越不满意[6]，对社会组织的附属地位越来越不满意。因此，实行政社分开，政府向社会组织还权、放权，是解决政社不分的根本举措。

(二)权责关系：从模糊混沌到明确清晰

改革开放以来，我国对社会组织的管理分散在不同的部门之中。社会组织的成立由各个部门分别审批，监管缺乏统一、规范化的管理规则。不同管理部门的权责没有明确区分，遇到有利的事情争着管，遇到不利的事情互相推诿扯皮，致使整个社会组织的管理存在许多漏洞、空白点和盲区，某种程度上处于无序、分散的状态。因此，国务院于1988年7月在民政部设立社会团体管理司作为统一登记管理社会组织的政府机构。20世纪80年代中后期，为规范社会组织管理，国务院于1989年9月颁布了《基金会管理办法》，于1989年10月颁布了《社会团体登记管理条例》，逐步形成了登记管理部门和业务主管单位双重管理的体制模式：申请新成立的社会组织应先经业务主管单位前置许可，然后再向登记管理机关申请登记注册。随着《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》的颁布施行，以及《社会团体登记管理条例》的修订，双重管理体制得到确认和进一步强化。

社会组织双重管理体制是在社会主义市场经济尚未充分发育、政府职能还未完全转型这种特殊历史条件下形成的产物。这种历史性特点，决定了社会组织双重管理体制必然要随着环境、条件、基础的变化进行适应性变革。其原因主要在于：以压制发育、限制成长、模糊权责的管理取向，在实际操作中束缚了社会组织的良性发展并加剧了政府和社会组织之间的矛盾。因此，改革社会组织双重管理体制的呼声日益强烈，不少地方近年来进行了大胆探索。2008年，民政部民间组织管理局设立上海和深圳作为社会组织建设和管理改革创新综合观察点以及广东、云南、新疆、青岛4个社会组织建设和管理单项改革创新社会观察点。同时，民政部还结合国家区域综合配套改革发展战略，与部分省市签订合作协议，鼓励地方探索社会组织建设和管理的新思路、新举措。民政部还肯定了深圳、上海、广东等地的改革创新工作并及时总结推广。经过近几年来的局部实践探索，对推进全国层面社会组织管理体制改革起到牵引、助推的功效。

(三)管理方式：从集中清理整顿*“清理整顿”一词是改革开放以来公司管理体制改革衍生的概念。1988年10月中共中央、国务院作出关于清理整顿公司的决定，用3个多月时间通过行政手段集中解决政企不分、官商不分、转手倒卖、牟取暴利等问题。参见：王名，刘求实.我国社会组织管理体制的形成及其改革建议[C].北京：社会科学文献出版社，2010：51.到法律规制，行政依附到社会自治

随着改革开放“闸门”的开启，社会组织奔涌而出。面对为数众多的新生社会组织，由于现实体制上并无充分的制度框架予以规范应对，社会组织发展一度形成万马奔腾、各行其道的近乎混沌的混乱发展状态。在总结这方面的经验教训后，20世纪八九十年代，政府更加注重对社会组织进行集中管理，主要体现在1990年和1997年这两次的清理整顿运动上。1990年6月，国务院办公厅转发《民政部关于清理整顿社会团体的请示》要求历时一年对社会团体进行规范管理，努力消除政治风波所带来的负面效应。1997年4月，国务院办公厅转发《民政部关于清理整顿社会团体意见的通知》要求历时两年半对社会组织进行清理整顿。应该说，在特定时期对社会组织进行集中清理整顿是必要的，有利于解决一些突出问题，但是，这种清理整顿毕竟是临时的、政策性的、短暂的，其效果也是有限的。因此，清理整顿后取得的一些有效经验亟需以法律法规的形式予以固化，以实现对社会组织的规范化管理。1998年对1989年的《社会团体登记管理条例》进行修订，1998年首次发布施行《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年对仅有14个条款的1988年《基金会管理办法》进行大幅度修订进而颁布施行《基金会管理条例》。从重视集中清理整顿转向重视法律规制，反映了对社会组织管理理念的重大历史性变化。

我国不少社会组织脱胎于政府部门，在其孕育、出生、发育、成长、成熟的各阶段政府倾注了大量心血。在这种环境下发展起来的社会组织，与政府有割不断的血脉联系，难免对政府有天然的依赖性。这种依赖性有其积极的一面，有助于政府对社会组织的全面掌控；但其弊端也是明显的，突出体现在自治性、自主能力的严重欠缺，导致一旦“断奶”、脱离政府，有的社会组织将面临生存危机。因此，政府也逐渐意识到这一问题的严重性，着力推动社会组织实现依法自治。例如，从2004年起，深圳市采取三个“半步”的改革路径，选择敏感度较低、风险较小的领域——行业协会作为突破口，以“民间化”为核心取向，对行业协会的登记管理体制进行变革，努力使行业协会成为自立、自主、自律的社会组织，充分保护和发展了行业协会的自主性、自治性。[7]深圳行业协会管理体制改革为全国层面的行业协会改革发展奠定了基础，提供了参照坐标。2012年初，全国人大法工委表示将尽快启动行业协会立法工作。2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》明确提出：逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体；逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。[2]

四、现代社会组织体制的主要特征

现代社会组织体制是相对于传统社会组织体制而言的，其“现代性”主要体现在社会化、法治、主体自觉三个方面。

(一)社会化

从政府与社会的关系形态视角看，在传统社会组织体制下，政社不分；在现代社会组织体制下，政社逐步走向分开、合作。如果说经济体制改革的核心是处理好政府与市场关系的话，那么，社会体制改革的核心就是处理好政府与社会的关系，社会组织体制改革的核心就是处理好政府与社会组织的关系。基于目前我国政府与社会组织的关系现状，关键是加快“去行政化”进程，推进政社分开，提升社会组织的社会化程度，其理想愿景是：政府在该主导的方面要管到位，切实发挥主导作用；在不该主导的方面尽量少管，最大限度实现政府行政管理和社会组织自治的良性互动、有机协调，建构政府与社会组织合作共治的协同格局。同时，在推进政社分开后，社会组织要提升社会化服务的能力，契合特定的社会需求。我国社会组织的发育基于社会主义市场经济的成长及其所带来的社会的结构性变迁，其发展的内在动力在于公民的需求结构转型。公民的多元需求结构内在需要多样的组织形态来满足。现实生活实践表明，人们考量问题、谋划事情的出发点往往是良善的，但实际成效却大打折扣甚至适得其反。社会组织只有基于服务群体、受益主体的视角去考虑问题，满足特定群体的需求，突出自身特有的优势和功能，这才是其立命安身之本。在这个方面，有必要厘清现代“公益”和传统“慈善”的区别。“慈善”一词主要表示对困难群体在特殊时期的关心、关怀，体现了扶危济困、乐善好施的传统价值观。然而，该词带有施舍、救济等意涵，与现代社会的“公益”理念有所区别。两者的差异主要有：从起源上看，“公益”是现代社会的产物，而“慈善”是传统社会的价值观念。从立足点看，“公益”以服务对象的需求为行动的根本出发点，而“慈善”以施善主体的需求为行动的出发点。从价值追求的视角看，“公益”崇尚助人自助，更加关怀服务对象的长远、可持续发展；而“慈善”主要注重服务对象的一时之需，实施救助仅是权宜之计。从制度安排方面看，公益组织有一系列基于文本的制度规定，组织运行制度化水平相对较高；而慈善组织相对而言制度化水平较低，人治色彩相对较浓。此外，要采用公开透明的运行方式，社会组织作为公共利益的代表者和维护者，要能够有效参与国家治理建设并彰显积极的社会功能，有责任公开运作流程、程式，这实际上是对其社会责任、社会使命的检验。

(二)法治

传统社会组织体制人治色彩浓、计划经济元素多，重管治、控制、限制，而现代社会组织体制则注重法治。在现代社会，管理社会组织需要用法治的思维、理念、原则、精神、方式。法治是现代政治文明的主要标志，也是维护社会稳定的“调节器”。法律是一种社会行为准则，法律规范引导社会组织在社会生活中可以做什么、不可以做什么，怎么做、做到什么程度，相当于马路上的“信号灯”。没有这样的“信号灯”，社会组织的行为必将失控。无视法律、违规违章，或许可以满足一时一己之需，却会让社会组织健康运行的齿轮处处“卡壳”，难以有序运行。而依法依规依章，尽量克服临时性、政策性的集中清理整顿，强化、优化社会组织的法治体系建设，是社会组织治理的历史潮流。同时，现代社会组织体制也强调社会组织的章程建设。章程是社会组织内部治理的根本大法，相当于社会组织内部“宪法”的地位，确立社会组织的使命、宗旨、基本原则、运作逻辑、行动准则，统摄社会组织各项具体制度安排，对确保社会组织的自治性具有根本性意义。

(三)主体自觉

从权力与权利的互动关系视角看，传统社会组织体制强调权力对权利的优先性，现代社会组织体制更强调权利对权力的优先性，注重权利对权力的制约、监督，主要体现在社会组织的主体自觉。这种主体自觉可以从内外两个维度分析：一是对外不依附于政府、企业和其他社会组织。虽然社会组织不是生活在真空之中，需要得到政府、企业、其他社会组织在经济、政治、价值、资源等方面的帮助，但社会组织与这些社会主体具有平等的地位，不能形成依附关系。这里值得指出的是，社会组织的独立性也不是完全绝对的，有一定限度与边界。完全孤立于政府的社会组织无论在历史上还是在现实社会生活中都是很难找到的，正如有的学者所指出：“完全独立于政治、经济结构的‘民间领域’目前并不存在，而越是上溯历史，民间领域与政治、经济领域的互渗就越明显，这大约是各民族共同的、中西共有的现象。”[8]因此，强调社会组织的主体自觉与强化对其科学管理不是对立的范畴。不能认为只有赋予社会组织以自治功能，而不需要政府依法对社会组织进行管理。二是对内不受制于“魅力型”权威人物。“魅力型”权威人物，对很多“草根”社会组织初创时期的发展尤为必要，因为要求一个刚创立的社会组织就高度制度化，那是很不现实的。对那些自己内心尊敬的“魅力型”权威人物，组织成员乐于追随并心甘情愿在其指导下贡献能力、才智与时间。榜样的威力是无穷的，如果能寻找到德性修养高、言行一致、以身作则且一以贯之、持之以恒的“魅力型”权威人物，对“草根”社会组织的发育与成长当然是好事。但是这样的人选在现实社会中极其罕见。因此，都把希望远寄托在这类权威人物上，也是不现实的。因此，保持社会组织内部主体性的根本所在是加强社会组织自身的治理结构、制度建设。科学有效的治理结构是确保社会组织有效运行的现实基础，也是确保社会组织主体性的内在基石。

参考文献：

[1] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2014:27.

[2] 国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知[N].人民日报，2013-03-29(16).

[3] 胡锦涛.论构建社会主义和谐社会[M].北京：中央文献出版社，2013:233.

[4] 康晓强.现代社会组织体制的核心取向[N].学习时报，2013-04-15(4).

[5] 彼得·伯格，托马斯·卢克曼.现实的社会构建[M].北京：北京大学出版社，2009:47.

[6] 邓伟志.论社会矛盾[J].上海大学学报，2009(4):5-19.

[7] 何增科. 深圳市社会组织登记管理体制改革的案例研究[J].甘肃行政学院学报，2010(4):35-43.

[8] 秦晖.政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999:5.

[责任编辑：郑继汤]

FourBasicProblemsonModernSocialOrganizationSystem

KANGXiao-qiang

(PartySchooloftheCPCCentralCommittee,Beijing100091,China)

Abstract:Themodernsocialorganizationsystemreferstosystemarrangement，systemarchitectureandpolicymanagementoftheNGOs'managementinthemodernsocietyperspective.Separatingthesocietyfromthegovernment，withclearresponsibilitiesandinaccordancewithruleoflawisthecoreelementsofthemodernsocialorganizationsystem，mainlyliesinbalancingtherelationshipbetweenthestateandsociety，powerandresponsibility，rightandduty，theruleoflawandautonomy.Theinnerlogicis：theseparationofgovernmentandsocietyisthefoundation，clearresponsibilityisthekey，legalautonomyistheorientation.Fromthepointofviewofthehistoricalevolution，therelationshipbetweengovernmentandsocietyisfromunitytoseparation，therelationshipbetweenrightsandresponsibilitiesisfromchaostoclear，themanagementmodeisfromthecentralizedrectificationtothelegalregulationandfromtheadministrativeattachmenttowardssocialautonomy.Themodernsocialorganizationsystemismainlyembodiedinthreeaspects，suchassocialization，ruleoflawandtheconsciousnessofthesubject，whichisdifferentfromthetraditionalsocialorganizationsystem.

Keywords:SocialOrganization；SeparatetheSocietyfromtheGovernment；ModernSociety

收稿日期:2016-01-11

基金项目：中央编译局社会科学基金2014年度一般项目(14B05)

作者简介:康晓强(1982-)，男，福建惠安人，中共中央党校科学社会主义教研部副教授，中央编译局博士后研究人员。

中图分类号：C912.2

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)03-0063-06