风险社会视阈下社会治理的现实困境与阶段性特征

陈　鹏

(华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079)



经济与社会

风险社会视阈下社会治理的现实困境与阶段性特征

陈鹏

(华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079)

摘要：当前，加强和创新社会治理对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。然而在风险社会视角下我国社会治理呈现独特的中国场境，面临着社会治理主体角色迷失和“内卷化”的困境，同时在社会结构阶层化、社会诉求多样化、城乡发展一体化、社会治理现代化等发展趋势下，呈现出阶层群体矛盾冲突不断、公民权利意识不断提升、流动人口融入问题增多和新旧价值观碰撞较剧烈的阶段性特征。为适应现代社会发展的趋势，如何在社会治理创新中探索居民自治的有效实现形式、如何将技术性治理中的信息科技技术融入人文关怀、如何通过社会治理创新达成协商民主的价值共识，将成为现代社会治理提高风险应对能力需要进一步探讨的问题。

关键词：风险社会；社会治理；现代性

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。[1]党的十八大以来，社会治理在顶层设计上的重大突破和重大进展为我国进行社会治理体系的建构迎来了历史性发展。但在社会治理体系和治理能力现代化的语境下，我国社会治理创新面临着多维困境，而现代性风险社会的延伸使得我国被动面临各种问题和挑战。鉴于此，为科学理解现代社会风险的外显样态和内潜特征，主动把握我国社会治理所面临的问题和挑战，实现社会治理体系和治理能力现代化，有必要从风险社会的视角下分析我国社会治理创新所面临的现实困境和阶段性特征。

一、风险社会：社会治理创新的现实困境与实践要求

目前，随着社会领域逐步从经济领域和政治领域中独立出来，社会治理所表现出来的规律和特征日益受到各方重视，社会治理创新则成为社会各界研究的重点和热点。纵观学术界相关研究成果，社会治理创新的研究主要集中在以下几个方面：一是从不同历史发展阶段或国家宏观政策背景出发，研究社会管理向社会治理的转型与体制机制的重构；二是从不同的学科背景出发，研究社会治理的科学内涵、主要依据、现实意义、实践困境与创新路径；三是从我国不同地区进行社会治理的实践经验出发，研究社会治理创新的困境与突破路径；四是从不同理论或关系视角出发，进行社会治理创新的理论把握和实践探讨。这些研究是重要和必须的，但其研究视野仅局限于国内。随着经济的全球化发展，当今世界日渐成为一个“地球村”，国与国之间的影响日益加深，如果摆脱全球化这一视阈，很难清醒地认识全球语境下我国社会治理创新所蕴含的深层含义及其所面临的现实困境。而西方“风险社会”理论为我们提供了一个全球视阈，为深入分析我国社会治理创新所面临的现实困境提供了独特视角。

“风险社会”最先由德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)提出，后经吉登斯、拉什等人对其内涵和外延的发展拓新使得“风险”概念具备了现代性的基础，在社会科学界引起了广泛关注。尤其是近年来，随着金融危机、恐怖袭击、战争危机、生态危机等世界性危机事件的发生，人们开始利用风险社会理论来反思社会现代化的发展。具体到我国，社会转型所呈现出的社会结构特征昭示着我国社会基本态势正从稳定向亚稳定转变，社会治理面临着一系列的现实困境。社会风险又与社会转型密切相关，正如贝克所指出的，“随着中国与世界联系的进一步加强，国内外各种思想文化相互激荡，与西方市场经济上百年发展、完善的过程相比，中国的社会转型是‘压缩饼干’，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种问题呈现出来，带来了前所未有的文明冲突和文化碰撞，历史与现实、传统与现代、本土文化与西方文明多重因素交织在一起”[2]。因此，在社会风险理论的话语体系下，我们有责任更加深入地研究社会治理创新所面临的现实困境。

(一)现代性风险：转型社会中社会治理的中国场境

随着现代化在全球范围内的展开与深入，我国开始由被迫屈从向主动构建转型，并向纵深方向发展现代社会。但我国在充分利用现代化发展机会的同时也越来越清楚地认识到“风险”时代的到来。贝克和吉登斯都认为风险社会是现代性发展的结果，全球化和科技发展使现代社会面临着与传统社会不同的风险。同时，贝克还强调，正是因为风险社会的全球性特征使它得以在全球与本土发生重组。因此，我们在运用风险理论的过程中依然面临着本土化的问题。具体到我国社会治理方面，与许多西方国家相比，以现代化进程为核心的现代性中国所面临的“现代性风险”除了具有世界现代性风险的共性之外，还有其自身的特征，主要体现在三个方面：一是我国试图用较短的时间赶超西方发达国家用几百年实现的工业化道路，致使传统社会风险与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展所产生的现代意义上的社会风险在同一社会历史时期不断叠加和激化，同时又面临着世界风险社会的生成与扩张，直接导致了我国所面临的现代性风险来源的多样化与复杂化。二是我国在推进城乡一体化发展的进程中，深化体制机制改革成为城乡规划发展的根本保证，因此，在城乡社会治理过程中不仅面临着社会治理体制改革和转轨带来的制度性风险，同时还面临着社会转型的结构性风险。三是我国正处于改革发展的攻坚期，各类社会矛盾层出不穷，所面临的各种不确定风险呈突发紧急状态，导致我国面临的现代性风险在风险强度上不断增高，在风险概率上几率明显增大。但在风险防范上我国正试图通过对国家行政管理系统、政策研究的专家知识系统和公民社会系统的改变以及逐步实现三者之间的良性互动来防控现代性风险，这与贝克所构建的风险社会研究范式相区别。

(二)有组织的不负责任：社会治理主体的角色迷失

贝克认为“风险社会是以种种矛盾为特征的”，“然而，没有个人或机构看起来能够对此承担具体责任”，“有组织不负责任的概念有助于解释怎样和为什么现代社会的制度在否认大灾难存在的同时必须不可避免地承认它的现实性”。[3]这实际上反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境[4]，在我国社会治理的实践运行中表现为社会治理主体的角色迷失，这也是我国社会治理创新面临的主要问题之一。在社会转型和社会结构变迁的大背景下，社会治理创新根据社会风险的新表现、新特点和新趋势，正不断创造和丰富社会治理主体以降低社会风险。现阶段，我国社会治理主体已经完成由政府单一社会管理向政府与其他社会主体合作的多中心社会治理主体转变，但由于各主体在实际运行中常常出现越位、错位或缺位，使得社会治理中“有组织的不负责任”成为常态，具体表现为：政府作为社会治理的第一位主体，在城市社区治理中应扮演的角色概括为：社区治理规制者、社区公共服务供给者和社区自治指导者，但三个角色都存在迷失的现象，或者缺位，或者是越位。[5]131同时，社会组织是市民社会中社会治理的主体，是社会自我管理、自我服务和利益表达的组织化形式，在社会治理中所扮演的角色概括起来应该为：政府与居民沟通协调的中介者、协助政府提供基本公共服务的服务者、更合适的社会矛盾缓解主导者。但由于社会组织自身发展的局限性和生存环境的限制，角色期待与角色实践不尽一致，在社会转型期的角色转换明显不足。此外，以社区居委会为重要组成部分的社区自治组织是对社区日常生活进行社会治理的主体，在社会治理中所扮演的角色主要是：公共服务的供给者、社区居民权利的代言人和政府社区事务的助手三个角色。[5]130-134但随着现代性社会的发展，社区居委会的角色发生了根本性的转变，成为集行政性、自治性和服务性为一体的综合性社区自治组织，行政性成为居委会最大的特征。在现有的社会治理体制下，居委会所开展的日常工作大多围绕政府部门进行，导致其应有的角色定位越来越远，角色错位渐成常态。

(三)个体碎片化：社会治理“内卷化”现象凸显

新中国成立后，我国建立起以“单位制”为主、以“街居制”为辅的基层社会管理体制，国家通过这种非个体呈现的组织形式实现了对全体社会成员的控制和管理。在这种单位本位的社会中，作为个体的人基本上依赖单位的组织安排，其社会生活与社会主义、集体主义教育联系在一起，很难呈现出个体现象并获得应有的发展，总体上表现出整体性的特征。随着经济转轨和社会转型，单位制逐步解体，众多单位人被迫变成社会人，导致原有的关系网络逐步断裂、单位基础上的社会生活共同体被打破以及传统社会支持系统的解体，从而推动了我国个体化的进程。贝克认为，个体化是风险社会的一个侧面，应包含两重重要内涵：一方面，它意味着既有社会形式的解体，比如阶级、社会地位、性别角色、家庭、邻里等范畴的日趋弱化；另一方面，它指的是现代社会新的要求、控制和限制被强加给了个体。[6]他所言的个体化状况在我国社会也有所表现，如单位制解体后，没有了传统权威的社会支持体系作为支撑，又缺乏有效的社会组织群体，致使社会个体在背负越来越多的家庭、社会责任过程中处于更多的不确定性状态，等等。但除了贝克意义上的个体化之外，中国社会个体化的样态还植根于如下四种社会事实：自我主义传统、市场化改革进程、转型期的制度环境以及互联网的兴起。[7]尤其是社会主义市场经济的发展，大量社会个体在利益的引诱下，主动剥离原有的社会关系寻求自身的发展，形成了社会个体的游离状态。而在这一过程中，个体逐步呈现出碎片化的特征。由于社会治理归根到底是对人的管理和服务，因此，从社会治理的视角来看，个体碎片化所带来的社会风险使得社会治理“内卷化”的现象更加突出。“内卷化”作为一个学术概念，是指一个社会或组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。[8]在我国现行的社会治理体制中，社会治理的“内卷化”现象表现在以下几个方面：第一，我国社会治理在处理个体碎片化所带来的风险时，需要建立一套新的社会支持系统为个体责任的承担创造更多更好的条件，以满足不同个体日益增长的物质文化需求，在这一过程中直接产生了新的服务部门和机构，造成社会管理服务部门越来越多、越来越精细化，而上下部门间的利益关系也越来越复杂。第二，我国社会治理有着历史悠久的人治传统，在面对充满风险和个体化的时代，“刚性维稳”的社会管理与治理观念占据上风，注重问题的事后处理而忽视从源头上解决根本问题，一味以稳定为名用刚性的社会管控手段压制社会个体合法的利益表达，只会造成社会治理秩序的失范而陷入维稳的漩涡。第三，人是一切社会关系的总和，而个体碎片化是个体与社会联结的弱化，身处风险社会中的个体容易受到不确定的社会风险因素的影响而选择非理性行为，如上访、群体性事件等。因此，我国社会治理中的管理组织人员始终处于随时接受风险挑战的高压紧张状态。

二、社会深度转型：社会治理的阶段性特征逐步呈现

改革开放以来，以“经济体制改革”这一具体制度的转变为标志，开始了我国宏大而深刻的社会变革路程，“社会转型”概念逐步融入我国现代化治理话语体系中。作为一种整体性的社会发展过程，社会转型的结果是国家政治、经济、文化、社会、生态文明等的深刻调整和整体重构。而我国的社会治理创新是社会经济发展到一定阶段尤其是社会转型的必然选择，但又有明显不同于以往历史阶段的特殊性，与我国社会主义市场经济的发展息息相关，正如胡锦涛同志在2011年以“社会管理创新”为主题的省部级主要领导干部专题研讨班上所指出的“我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映”[9]。而社会管理向社会治理转型过程中，社会治理领域所反映出的问题同样映射出以往的阶段性特点，但又表现出新的现代性特征。

(一)社会结构阶层化，阶层群体矛盾冲突不断

社会结构是指一个国家或地区的社会成员的组成方式及其关系格局，包括人口结构、家庭结构、就业结构、收入分配结构、城乡结构、区域结构和社会阶层结构等若干重要子结构。[10]从社会结构的组成要素我们可以看出，社会结构包含着复杂的社会利益关系且相互影响，这为我们进行社会治理创新提供了重要的理论工具。故早期就有学者指出，“社会管理过程是不断形成适应社会发展要求的占统治地位的社会结构和社会关系的过程”[11]。结合社会现实，我国经济体制转轨和现代化进程的推进促使社会结构分化成为必然趋势，社会阶层结构作为社会结构的核心也发生了新的分化，因此，有学者统将这一变化趋势概括为“社会结构阶层化”[12]。即由原来的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层分化为以下三个阶层：主体阶层，包括产业工人、农业劳动者、国家和社会管理者、经理人员、专业技术人员和商服员工；新生阶层，包括民营科技企业创业人员、外企管理技术人员、中介组织从业人员、自由职业者、个体工商户和私营企业主；过渡阶层，包括城乡失业半失业人员、退休职工和防卫群体。[13]然而，新的社会阶层内部之间、新的社会阶层与原有社会阶层之间的利益分化也在加剧，由原有的利益高度趋同演变为当前的群体利益分化，导致各类利益群体之间及其所代表的不同领域之间不可避免地出现了利益冲突和矛盾。加之又拘囿于传统利益格局，加剧了阶层群体利益矛盾的产生和激化，有些甚至呈现出一定的对抗性特征。

(二)社会诉求多样化，公民权利意识不断增强

改革开放以来，我国社会经济建设所取得的巨大成就不可否认，但如何让经济社会发展成果更多、更好、更公平地惠及全体人民是我国广大民众最为关心的问题。人们在寻求平等公平的发展权，排斥身份特权方面的诉求上已取得普遍共识，但就我国特有历史传统和现实条件来看，官本位的政治文化、差序格局的社会体制和人治型的社会治理模式所对应的身份、特权、私权、人情不仅体现在现有的社会制度、规则中，更是演变成为了一种社会文化。因此，各阶层在达成平等反映自己诉求的普遍性行动共识的同时又带有自身的特点并表现出多样性。一方面，目前我国在快速推进特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化过程中，与之配套的各类社会事业改革创新的速度远不及其推进发展的速度，总体上存在发展水平低、发展不平衡、公共服务供给水平不足等突出问题，这导致社会不稳定情绪日益累积，甚至集中爆发，不同社会阶层的差距越来越大，同等利益群体的所得越来越不平均。另一方面，随着“依法治国”方略的提出，公民的法律意识和法治观念有了显著提高和增强，其维权意识也不断提高，这就让不同社会阶层群体在权益受损、权利争议中显得理直气壮。

(三)城乡发展一体化，流动人口融入问题增多

自从党的十七届三中全会第一次从国家战略层面明确城乡一体化发展目标以来，因二元经济体制所形成的城乡关系被逐步打破，开始进入由城乡分离到城乡融合与城乡统筹的新时期。但工业与农业、东部与西部、城市与农村、市民与农民作为一个整体在互动融合、共建共享的过程中，社会状态更加活跃的同时，开放性、流动性的问题也日益增多，尤其是新型城镇化建设的推进，6亿多城镇人口中，近2亿是流动人口，成为城乡发展一体化进程中不得不面临的现实问题。一方面，人口流动特别是农村剩余劳动力跨地区的流动大量增加，在壮大国家经济建设所需的产业大军队伍的同时却使流入地又经受着大量流动人口所带来的交通、社会治安、卫生环境等压力，带来社会管理的难题。另一方面，在人的一体化过程中，由于民族、文化观念、就业观念、生活方式等差异以及社会保障、住房问题、子女教育等社会体制机制的障碍造成流动人口难以顺利融入当地社会，容易造成心态失衡引发治理失效。因此，如何有力地促进人口的合理有序流动，保障流动人口在生活工作中的各项社会福利，已成为城乡一体化发展、全面实现小康社会和社会治理创新的紧迫任务。

(四)社会治理现代化，新旧价值观碰撞较剧烈

社会治理是社会建设的催化剂，推进社会治理现代化不仅是社会建设的实践要求，也是社会现代化进程中不可或缺的重要组成部分。经济体制改革、社会结构变动、利益格局调整和人们思想意识的变化有力地推动了社会的发展，建立与之相适应的社会治理体制已成为现实潮流。新中国建立之后尤其是改革开放以来，社会治理不断朝着现代化的方向发展，并随着政治经济体制的改革而不断逻辑地演进着。社会治理的理念由原有的社会控制到当前的社会服务，社会治理的主体由原有的政府单一管理主体逐步转向政府、市场和社会交互共治，社会治理的方式在运用行政手段的同时，更多地运行法律规范、经济调节和现代高科技等手段，并综合利用其他有效手段，如道德约束、心理疏导、舆论引导等。但在社会治理实践运行中政府与社会关系还处于朦胧状态，甚至严重失衡，这容易造成社会治理的“失灵”，其所培育和产生的现代社会价值观念与传统社会管理模式所积淀的社会价值观念相互冲突。社会治理的现代化不仅仅是一种治理体制的改革、一种治理方式的创新，更是一种社会治理价值取向的转换，是在转换与重构中确立起人的内在价值精神。[14]因此，如何在全面深化改革的背景下，培育和发展反应社会治理主体及其需求的现代社会价值观念成为社会治理创新需要着力解决的关键问题。

综上所述，随着社会经济的发展，传统社会管理模式赖以发挥效用的整体性社会基础越来越薄弱，无论是管理理念，还是体制机制、方式手段等方面都已经不符合现代社会发展的要求，实现由传统社会管理向现代社会治理转变的近代课题重新排到了时代的前沿。因此，在社会治理实践中，面对社会转型和社会风险这一重大态势，就必须要尝试建立起一种兼有风险预警和动态适应性的社会治理方法、机制和制度。同时，在人民群众服务需求、利益诉求对新生活的向往和社会新期待方面，呈现出了多样化、多元化、差异化的发展趋势，对政府的服务管理手段、效果、质量、水平都提出了新要求。而社会治理所出现的复杂性、风险性、突发性、结构性、不确定性特征，也亟需寻找一套区别于传统社会治理所不同的新的社会治理模式。

三、转型与提升：现代社会治理需要进一步思考的问题

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这更加丰富了社会治理创新的内涵。近年来，随着社会转型和社会风险的加剧，强调地方公共治理的公共行政理论应运而生，这一理论范式的典型特征是现代开放的公共管理与广泛的公共参与两者的逻辑整合，主要区别于传统的社会管理模式。当前，基层治理发展呈现出自治单元下沉、协商议事、服务型政府、互动共治、技术牵引五个关键词，并表现出从单一治理转向多元治理、从单向度治理转向互动式治理、从碎片化治理转向系统化治理、从动员式治理转向法治化治理、从传统型治理转向技术型治理这五大特色。而社会治理需要在合适的制度框架下才能体现它的价值及其功能。因此，在全面深化改革的新形势下，在原有传统社会治理的基础上进行现代社会治理还有诸多问题值得进一步的探讨。

(一)如何在社会治理创新中探索居民自治的有效实现形式

可以说在理论上，对于如何合理划分政府行政管理与社区自治的权责界限，“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动”，政界和学界已经达成高度的一致，但在实践运行中如何实现政社互动却存在现实难题。一方面，社会治理政策落地需要政府至上而下进行全程贯彻与强势推动，但所形成的社会治理空间是对社区自治能力的一种弱化；另一方面，社区自治内生基础的薄弱以及理论上要求政府让渡社区自治的空间以培养社区自治能力，使得在治理机制的运行层面上，社会治理创新实践与社区自治还处于脱节状态。从目前来看，社会治理模式中社区居民、社区社会组织在社区事务参与上严重不足，在“强政府，弱社会”的格局下难以形成两者的有机衔接。因此，需要在社会治理创新中尽可能激发公众参与的积极性，在多元参与机制下进一步明确政府与社会的边界，实现政府与社会的平衡发展。

(二)如何将技术性治理中的信息科技技术融入人文关怀

“互联网+”时代的社会治理创新要求传统治理向技术性治理转变，促进社会治理方式由粗放式向精细化转变。但在社会转型和社会加剧的情势下，社会治理所出现的“内卷化”现象不容忽视。在各地技术性治理实践中，存在将其“维稳”的目标与社会治理体制相结合倾向，并扩展到不同领域，导致某些在社会治理的功能定位上出现“跑偏”现象。数字信息技术作为技术性治理建构的基础，它强调的是对城市物件的管控，而忽视了社区中人的情感。因此，如何将技术性治理中的数据技术融入人文关怀成为关注的问题之一。就各地进行试点的情况，借用信息技术平台，将管理寓于服务之中成为各地纷纷效仿的做法，但这也只通过多元主体组团的方式满足不同层次的社区居民对公共服务的需求，当然，数字技术作为一种服务工具直接满足居民的实际需求还处于探索阶段。

(三)如何通过社会治理创新达成协商民主的价值共识

价值共识作为一种意识形态，它高于个人价值、部门价值和地方价值，是各主体在合作共治中所形成的一种共同信念。但在当前社区建设过程中普遍存在公共价值缺失的现象，公共文化呈现衰弱之势，尤其互联网络的兴起，人们的公共生活日益减少，人际关系日益疏远。社区文化作为社区生活共同体得以形成和维系的精神纽带，在个体碎片化时代也面临诸多问题和困境。因此，如何在公共性缺失的社会治理中搭建共建共享的社会治理格局，如何激发社会活力在多元参与和共治共商中寻求不同主体之间的价值共识；如何面临风险社会的现实困境，探寻政府主导、社会协同、居民自治在社区治理中的“最大公约数”；如何在协商共治中促使多元主体在社区治理过程中寻求共识、加强协作、促进融合，形成推进社区治理创新的理论合力等都需要在实践中进一步探讨。

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[责任编辑：林丽芳]

Dilemma and Phase Characteristics of Social Governance under Perspective of Risk Society

CHEN Peng

(Institute of Political Science，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China)

Abstract:Currently, strengthening social governance and promoting national innovation systems and governance modernization are of great importance. However, in the perspective of risk society, our social governance presents unique Chinese scene, faced with the dilemma of loss andinvolutionof the main role of social governance, as well as the phase characteristics of conflicts of social class groups, the rising of citizen’s right consciousness, the increase of the floating population problems and the collision between the old and new values in the trend of social structure stratification, social demand diversification, urban and rural integration and modernization of social governance. In order to adapt to the development trend of the modern society, how to make the effective realization form of the residents’ autonomy, how to integrate information technology into human care in the management of technology, and how to reach consensus on the value of deliberative democracy through the innovation of social governance, will become issues which need further discussion to improve the ability of risk management in the modern society.

Key words:risk society；social governance；modernity

收稿日期:2015-11-20

基金项目：国家社会科学基金一般项目(12BKS041)

作者简介:陈鹏(1988-)，男，湖北荆州人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，中国农村综合改革创新中心研究人员。

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0114-07