早期公共行政研究的学理演进(1887～1926年)

李玉耘

(潍坊学院法学院，山东潍坊261061)



公共管理

早期公共行政研究的学理演进(1887～1926年)

李玉耘

(潍坊学院法学院，山东潍坊261061)

摘要：早期公共行政研究(1887～1926年)是公共行政研究的源头和逻辑起点，只有对早期公共行政研究有着透彻的认识，才能更准确地把握公共行政发展的来龙去脉。早期的公共行政研究主要有以下几个特点：政治-行政二分；以问题解决为导向，把公共行政作为一个方法，而不是一门学科；坚信公共行政是一门科学；通过法律的视角来研究公共行政；采用分层分类的公共行政。这个时期的人们已经认识到公共行政研究的重要性，并为以后的公共行政研究奠定了重要的成果基础，但是由于视野的偏狭，无法产生系统的、全面的公共行政研究，更不可能产生公共行政这门学科。所以，1887～1926年是公共行政学的播种季节，而不是收获季节，收获的任务是由伦纳德·怀特完成，收获的成果就是怀特的行政科学思想。

关键词：公共行政学；公共行政研究；政治-行政二分

现代行政学之父伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中指出，“在进入行政学研究领域之前，首先必须要思考别人在此领域中做过的研究，也就是，行政学研究的历史”[1]197。美国行政学家伦纳德·怀特曾说过：“公共行政学者必须关注该学科的历史。因为只有熟悉了历史背景，才能真正地评估当前的环境和问题”[2]463。美国管理学家丹尼尔·雷恩也曾有过相关的论述，“管理学者从历史上可以吸取许多经验教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门”[3]。这三位学术泰斗无不在强调行政学说史研究的意义，即行政学说史研究是研究行政学的基础和起点。早期的公共行政研究更是行政学说史的开端，如果不了解早期公共行政研究的状况，就很难认清行政学说史发展的源头，也就无法把握公共行政发展变化的逻辑。就目前而言，早期公共行政研究基本上被忽略了。正因为如此，本文将对早期公共行政研究作一番研究，从公共行政研究的前提、目的、价值取向、视角、概念五个方面探讨早期公共行政研究的特点，进而得出早期公共行政研究的主要贡献。

一、公共行政研究的前提：政治-行政二分

作为一门学科，公共行政研究拥有一条根深蒂固的叙事原则，也就是“政治-行政二分”。正如张康之与陈柏志所言：“政治与行政二分，不仅是行政学理论的一种叙事原则，而且也是一种具有普遍性的研究方法，处于主流状态的行政学理论，无论是持辩护态度还是批判态度，其理论体系的建构和实践方案的设计，都是在政治-行政二分的思维框架下展开的。可以认为，政治-行政二分原则，是公共行政的逻辑起点，不仅是理论上的起点，同时也是实践的起点。”[4]从张、陈二人的言语中，可以看出政治-行政二分原则在行政学，尤其是行政学构建过程中的重要地位，从某种意义上说，政治-行政二分原则是现代行政学的母亲。正因为如此，早期的公共行政研究不可避免地带有浓厚的政治-行政二分的基因。

19世纪末20世纪初，美国政治学家既对国会控制的联邦政府的低效表示不满，也对政治的腐败影响和政治家表示厌恶。他们认为，美国政府的权力制衡的特征是导致行政低效的原因。正如威尔逊所指出:“由于权力分散，所以没有力量；由于权威太多，所以行动不够敏捷；由于程序繁多，所以运转不灵；由于职责不清、领导不力，所以效率不高”[5]。对于美国人来说，长期以来，民主不仅是政府的形态，也是一种信念、理想和浪漫的想法。[6]因此，政治学家们认为民主和效率并非不能兼容，杰克逊的民主理想与汉密尔顿的效率政府是没有冲突的，并试图寻找一种方法，既能保存和实现民主的理想，又能保证行政有效率。

为此，政治学家们设想政府功能可以划分为两种：政治与行政。政治主要关注宪法的问题、法律的决定和公共政策的制定，是立法部门的功能。行政主要负责执行政府的事务，关注效率和经济性，是执行部门的责任。

第一个提出政治-行政二分的人是威尔逊。1887年，他在《政治学季刊》上发表了题名为《行政学研究》的文章，一个目的是引起对行政科学的学术关注和兴趣，正因为如此，威尔逊被称为行政学之父；另一个目的就是为政府改革造势，把行政从纷乱和冲突的政治中分离出来，提高政府效率。威尔逊《行政学研究》中指出，“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构”。紧接着，他又对政治与行政做了限定：政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而“行政管理”则是“国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。[1]210威尔逊虽然提出政治-行政二分的思想，但更多的是为行政学研究的发展提供一种理论依据，却无法变为一种真正的政府实践。所以，政治-行政二分的阐述只能由后来的学者完成，贡献最大的当属古德诺。

1900年，弗兰克·古德诺在《政治与行政》中对政治-行政二分法作了完整而透彻的说明。他认为，政治-行政二分有三层含义，即功能上的政治-行政二分、人员上的政治-行政二分、组织上的政治-行政二分，需要指出的是，每一层次上的“行政”的内涵是不同的，范围在不断缩小。

古德诺对美国政府实际运作过程进行一番考察后指出，孟德斯鸠的权力三分法根本就不符合美国政治的实际，是不可行的，并认为国家就是一种有机体，主要包括意志表达和意志执行这两种活动，在此基础上提出政治-行政二分，即所有的政府体制存在着两种主要或基本的功能：政治(国家意志的表达)与行政(国家意志的执行)。尔后，他明确指出，“尽管人们能够区分政府的两种主要功能，但是无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”[7]9，也就是说，古德诺的政治-行政只是从功能上将政治与行政分开，而在机构上，是无法将两者截然分开的，因为在现实政治中，被称为执行机构的机构，拥有大量的立法权，需要把国家意志表达机关所制定的一般原则进一步细化为具体的细节，“以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。[7]9所以，功能二分层面上的“行政”是指政策的执行，但并不等同于执行机构的功能，正如古德诺所说的，“在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的功能要大一些，在另一方面则可能要小一些”。[7]12

古德诺将政治与行政在功能上做了区分之后，对“政治”与“行政”的功能进行详细的阐述，尤其是“行政”的功能。他认为“行政”包括政府行政和司法行政，政府行政又包括课税、建筑规划、选举等准司法的功能，统计和半科学的功能以及执行的功能；尔后将执行性的功能划分为基层的办事性、幕僚性的活动和高层的决策性活动。在对“行政”的功能做出如此详尽的划分之后，古德诺指出，为保证高效行政和民治政府的实现，在行政体制中的承担司法、准司法、统计和半科学的人员以及执行中的办事性、幕僚性功能的人员，应保持长期任职，而行政体制中较高层次上对政策决定具有重要影响的人员，当然包括政治性官员(选举产生的官员)，应当避免长期任职。换句话说，事务官与政务官应当分离，即事务官通过考试竞争上岗，保持政治中立，除非犯严重的错误不得被开除，以保持政府工作的稳定性和连续性；而政务官通过政党选举上台，与执政党共进退，具有一定的任期，以体现民意和代表性，但是两个系统各自封闭，不具有连通性。由此观之，人员二分层面上的“行政”主要指事务官所承担的职能，主要包括司法、准司法、统计和半科学功能以及执行中的办事性、幕僚性功能。

尽管从功能上作出政治-行政二分后，古德诺承认组织上的政治与行政完全分立是不可能的，但是，待他对“行政”的功能做了系统的论述之后，发现部分行政功能是可以在组织上与政治分开的，也是非常有必要的，并详细论述了行政与政治在组织上二分的可能性与必要性。正如上文所说，他首先将行政划分为司法、准司法、统计和半科学、执行功能，并进一步指出，行政体制中的司法、准司法、统计和半科学活动，几乎与政治没有联系，是可以保持政治中立的。然后，古德诺主张，虽然为保证民意表达的实现，“政治机关应该，并且必须对执行机构有所控制，但这种控制当然不能施行于行政机构，即行政功能中不明显具有执行性的那种机构”[7]46，即承担司法、准司法、统计和半科学职责的机构应当独立于政治机关。因为行政体制中的这部分使命是搜集信息，寻求事实，为政治决策和政策执行提出可靠的信息和准确的证据。如果政治机关过多地干预这些行政机构，会使行政官员唯政党之命是从，为政党政治服务，而不是追求客观的事实，为制定和执行正确的政策提供坚实的依据，影响行政的公正性，势必带来行政的低效率。总之，为保证行政的公正性和高效率，行政与政治可以且应当在组织上分开，这一层次上的“行政”是指司法、准司法、统计和半科学的功能。

古德诺从不同层面论述了政治-行政二分的内涵，非常谨慎区分了政治与行政。后人却误解了他的意思，把政治等同于政治家、政党、立法机关，行政成为政府工作人员的代名词，这样的情况同样出现在政策-行政的二分中，即政策是国会或民众意志的表达，而行政就是执行政策。[8]也就是说，后来的学者把不同层次的政治-行政二分简化为一个层面的政治-行政二分，即功能上的政治-行政二分、人员上的政治-行政二分、组织上的政治-行政二分是一致的。弗雷德里克森做出的解释是，在改革年代以及公共行政研究早期，人们可能认为行政需要一个宽松的权限，才能使专业技术的应用和有效率的行政管理成为可能。于是，进一步认为，政策/政治与行政之间的边界如同一面防火墙。[9]戏剧性的是，这种误解却为公共行政的发展奠定了一种基础，把行政作为一个技术或科学问题来对待，将政治或政策制定排除在外，并在立法机关和行政部门之间画了一条重要的分界线。换言之，公共行政学者们认为他们的研究对象是行政机构和方法，它们具有政治和政策制度所不具备的刚性，正是这种刚性才能使得他们能够运用科学作为研究的核心方法和把效率作为运作成功的重要标准成为可能。[10]

根据这一原则，公共行政被视为独立于政治的一种社会治理实践，公共行政学则被视为独立于政治学的一门学科。对于公共行政的研究者来说，这一结论可以提高他们的学术地位，因而是他们所乐于接受的。但是接受这一结论就等于放弃了研究更加广阔的政治过程的责任，也等于否定了行政作为政治过程一部分的事实，而这显然是对公共行政本质的严重扭曲，它将导致我们无法正确理解现代社会治理活动的后果。[11]所以，政治-行政二分原则给公共行政(学)发展造成了某种身份悖论，即在为公共行政(学)的发展奠定基础的同时，也为公共行政(学)埋下一颗定时炸弹，使得公共行政(学)时不时地陷入危机之中。事实上，公共行政学术史上的每一次重大争论也都是由它引起的。

二、公共行政研究的目的：问题解决

早期的公共行政学者不少是推动政府改革的直接参与者和智囊专家，他们主要的兴趣是改革，即加强行政权以确定政府的责任；消除政党分赃制，建立中立的、有能力的公务员队伍；使政府运作过程更有效率。[12]就连关注行政学研究的威尔逊，也在试图追求改革，不过，他不是研究行政管理的细节问题并提出解决之道，而是通过行政研究找到一条可以解决所有行政改革问题的通用方法。因此，这一时期的公共行政研究带有鲜明的问题解决的导向和临床诊断的成分。行政学者们大都视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系。然而，他们也都是讲究实际的人，热衷于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的社会的具体机制，以解决社会经济变迁带来的各种问题，从而发现自身的价值。[13]47正因为如此，当时各种公共行政研究机构的精力主要用于对在它们与政府打交道过程中产生的、有关政府运行的特定问题的解决方案的批评和建议，以及发行旨在教育公众和激发其对于政府事务实际运作的兴趣的传单与小册子上。[14]所以，当时的公共行政文献大部分是研究机构有关公共行政改革的调查报告，具有理论视野和学科关怀的研究成果凤毛麟角。正如麦克斯怀特所言，在其创立阶段，这一领域的学术内容是各种针对治理和社会生活的特殊问题的实际改革的调查报告。[15]

以问题解决为导向的公共行政研究要求行政学者不断关注政府管理的动态以及社会发展所带来的问题并进行诊断，在此基础上提出解决的办法和措施，甚至直接参与到政府管理中。所以，这个时期的“公共行政家”(学术界)和公共行政人员(实践领域)之间的关系相当接近，二者之间几乎没有什么区别。[16]

这种导向也直接影响了当时的公共行政教育的发展。1914年，美国政治科学学会成立的公共服务实践培训委员会，提出一个非常具有前瞻性的建议：必须建立培养公共行政人员的“专业院校”，同时也有必要为此设立新的技术学位。[17]从此，公共行政教育被提上日程。许多高校相继开设与公共行政有关的专业、课程和项目，以培训新的公共行政专家，其教学内容基本上都是抱有改革目的的研究机构的调查、报告和比较研究文献。这种以问题解决为导向的思维，使得公共行政教育的内容与政府事务密切结合，并注重学员操作技能的培养，导致这个时期的公共行政教育与公务员入职培训非常相近。可以说，公共行政教育承担了公务员培训的功能。这种以问题解决为导向的研究，对于指导政府改革、解决行政难题、提升公务员素质,为政府培训专家和准备专业人才很有帮助，也发表了大量的公共行政研究成果，提出了一些奠定行政学发展基础的思想和学说，但是它无法实现公共行政知识的积累，导致当时的公共行政研究缺少一个完全综合的知识框架[18]，反过来，其限制了作为一门学科的公共行政的发展，也为以后公共行政学发展过程中出现的“身份危机”埋下祸根。

正因为如此，人们只把公共行政理解为一种方法，限制了行政学的发展。除了威尔逊外，行政学者们都不关注作为一门学科的公共行政的发展，只是把公共行政研究作为一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段。[19]他们把行政研究作为政府改革的手段的态度可以理解，毕竟早期的行政学者大多数也是政府的改革者，而当时的政府正在受政治腐败和行政低效的困扰，因此，他们希望通过行政研究能够使政府不走弯路、专心处理政府事务，提高效率，加强和纯洁政府机构，以尽职尽责为荣誉。[1]201他们关注的都是政府事务中的行政，而对行政学研究和发展鲜有兴趣。需要注意的是，美国内战以来的数次政府改革运动，产生了大量的公共行政研究成果，虽然只是关注行政方法和过程，但是对后来行政学的发展产生重要的影响。

这个时期高校的公共行政研究，也只是把行政作为一个实践问题看待，而不是把它作为一个系统化和概念化的学科。当时比较有名的公共行政研究出现在哥伦比亚大学，出版了一些关于州政府集权问题的著作。[20]325其中，约翰·费尔利，也是古德诺的学生，写了一本题名为《纽约州的行政集权》的书，这本书主要分析了集权运动的主要原因，并提出一些有关行政集权和分权的原则。毫无疑问，这本书的内容对行政学的产生和发展很有益处，但是，作者意图并不在此，而是向改革者献言献策，试图推动行政改革。

所以，正如前面所言，这个时期的行政学者只是把行政作为一种方法看待，但是有一个例外学者——威尔逊。威尔逊在《行政学研究》一文中，号召要建立行政科学，把行政管理方法从经验性活动的混乱和低效中解救出来，并把它们深深地建立在稳固的原则之上。[1]210威尔逊首先指出，在此之前，没有人把行政机关作为政府科学的一个分支进行系统的论述。以前的政治学者关注政府的构成问题，即由谁制定法律以及制定什么样的法律问题。至于如何迅速地实施法律，就被看作是实际工作中的细节问题，由办事人员处理。然后，他解释道，当政府事务非常简单的时候，这是可能的。但是，政府的职能日益变得更加复杂和困难，数量上也大大增加，使得执行一部宪法变得比制定一部宪法要更困难得多，所以，我们需要一门行政科学，发现政府能够适当地和成功地做什么工作，以及如何高效、低成本地完成政府事务。[1]197-201最后，他还指出，行政科学涉及人事、组织、政府机构的工作方法以及行政与政治的关系等问题，并鼓励向欧洲学习，吸取先进经验，建立适合美国的行政学。奇怪的是，在此后，威尔逊却没有出版一部专门探讨行政学的著作。德怀特·沃尔多的解释是，威尔逊不能确信自己已经精通行政学，并能够把它的基本原理讲述出来，但是他已经开始准备这项工作，接受批判性的审视，后来，他发现很难做到，或者说，如何让公共行政适合美国并在现有体系内部运作是很困难的。[21]笔者认为，威尔逊发表《行政学研究》的时候，美国的第一份政治学专业期刊《政治学季刊》(1886年)创刊刚刚一年，美国政治学会尚未成立，作为一门学科的政治科学在美国还没有得到承认，在这种状况下，公共行政学的学科构建是不可能进入政治学家们的视野，遑论行政学专著的出现。正因为如此，威尔逊的《行政学研究》一文发表后，如泥牛入海，没有引起多大响应，直到20世纪50年代才引起重视。[22]

所以，这时期的公共行政研究只是关注行政过程和方法，对行政学学科的发展没有兴趣。唯独威尔逊提出要建立行政科学的想法，却没有产生什么影响，直到后来才被发现，受到重视，并把威尔逊追认为行政学的开山鼻祖。

三、公共行政研究的价值取向：科学

正如前文所述，19世纪后期美国文官制度改革带有浓厚的道德色彩，或者说，尽管文官改革也拥有提高行政效率的目标，但是在改革的发起阶段是从属于反对腐败、纯洁政府的道德主题的。不过，随着《彭德尔顿法案》的出台，文官制度改革的道德感召力逐渐褪色，先前的道德主题被进步主义者倡导的效率政府取代，追求效率成为行政改革的主旋律。特别是进入20世纪，美国政府掀起了一场效率运动，为此，塔夫脱总统设立了经济与效率委员会，还聘请了当时纽约市政研究局的技术总监克利夫兰作为主席，负责研究行政效率问题。这场运动首先在城市政府中发起，很快就扩展到州和联邦等各层级政府，成为一场全国性的行政运动。这场运动包含这样一种理念，即只有通过有效率的政府，进步主义的社会福利目标才能实现，而只要政府是无效率的，消除社会弊病的那些自愿而超然的努力就仍然没有希望。[23]公共行政在实践上的效率追求必然会转化为其在研究上的科学取向，尤其受政治科学和科学管理运动的影响，早期的行政学者非常虔诚地相信行政是一门或者可以成为一门建立在普遍适用原则基础之上的科学，即只要通过使用科学的研究方法，就能寻找到这些原则，并确立它的普遍适用性，随之，行政科学就会产生。正如威洛比所言：“行政需要通过一种科学的精神来探究，行政基本原则的确立只有通过科学的研究方法才能获得，从这个意义上说，行政可以成为一门科学”[24]。

其实，早在1880年，伊顿就对行政科学深有感触，他在《英国文官制度》中指出，“在英国，公共行政事实上已经简化为某种类似于科学的东西”[25]11c。而当他将此与美国的行政现实相比较时，就不禁发出感慨：我们的政治家对于大宪章、人身保护法、权利法案、王位继承法以及先于我们革命的伟大实践都足够熟悉。但是他们对于这个世纪最伟大的英国政治家所绞尽脑汁的行政原则与精心培育出的行政方法投入了多少研究呢？[25]6-7但是，随着文官制度改革、科学管理运动与政治科学的兴起，美国也迅速走向了行政科学的道路，开始寻找类似科学的行政原则。

在当时很具影响力的研究机构——纽约市政研究局，是由洛克菲勒于1906年出资组建的，研究的主要目的是改进纽约市政府的行政管理，促进高效的公民权。该局为了表明致力于政府科学的决心，把“促进科学原理在政府中的应用”作为研究机构期刊《高效的公民》的副标题。[26]该局研究人员通过调查城市的状况，观察市政管理的运作，提出改进的措施，形成一套“现实的、实用的、客观的”科学研究方法[27]216，并把这种研究方法应用于市政管理研究，寻找隐藏在公共行政背后的科学。而且，他们开始把某些行政管理技术和组织原则当作科学原理，也就是这个时期所谓的行政科学。可以看出，他们对“科学”一词的理解，遵循了泰勒对科学的定义，即“经过分类和组织了的知识”[28]。很显然，这缺乏自然科学和社会科学对“科学”一词使用的严谨性和精确性，但是，人们对科学方法的追求和崇拜则是毋庸置疑的。正如古利克在工作报告中所说：“市政研究局代表了一种促进更加有效的政府的全新方法。不同于宣言、纲领与政见，它代以自然科学的严谨的研究方法；不同于直觉的与理性化的改革计划，它坚持对事实的不偏不倚的观察；不同于对官员的人身攻击，它将所有的时间投入到控制官员的体系的研究之中……”。[29]同样，威洛比在《公共行政原则》一书的序言中写道：“有人可能反对把行政作为一门科学。不管这种反对是否有效，我的立场是，公共行政与任何科学相类似，具有某些普遍适用的基本原则，为了实现行政目标，即运作中的效率，就必须确立这些基本原则，并将科学方法严格地应用到公共行政研究中，这样，它的重要性才会为人所知”。[30]前言IX

由于对科学含义的理解不同，许多人对行政科学提出质疑，但是没有人认为科学的解释不适宜用来研究人类的组织，没有人质疑科学研究的结果是否能应用于实践，没有人认为公共组织的目标不是效率，而是其他。[13]60最终需要做的是，对“科学”重新定义，使行政科学更具有合法性、更能为人接受。

因此，这个时期的行政学者相信只要使用科学的研究方法，行政可以成为一门科学，使行政具有规则性、可预见性和可控性。正如沃尔多所指出的，这一时期的公共行政研究所坚持的信条就是行政是或者可以成为一门科学，至少对于运用已经确立的科学探索原则去研究和改进公共行政很有帮助。[31]

四、公共行政研究的视角：法律

威尔逊在《行政学研究》中倡议，政治学者要转移研究兴趣，不要再纠缠于法律的制定问题，而要更多关注法律执行问题，即公共行政。为了更好地推动行政研究和指导政府工作，他还主张建立一门行政科学。虽然他的论文在当时没有引起人们的关注，但是由于社会和经济发展的需要，政治学者开始关注行政问题。

当时几乎没有行政的基本概念、信条或公认的原则和惯例，也没有行政分析方法，更没有行政教科书。大多数学者是从法的角度探讨行政问题，也就是将公共行政视为在特定情境中应用法律与施行法律的活动，相当重视法治和裁决[32]，更多地把公共行政当作一种司法事务。其代表性人物是古德诺，1893年他出版了两卷本的《比较行政法》被认为是第一本行政学专著。[33]在书中，他认为“行政法是公法的一部分，规定行政官僚的组织及其权威的资格，并在个人权利受到侵犯时，给以救济”。[34]1900年，他出版了广为学界所知的《政治与行政》，在书中他重点探讨了政治与行政的关系，把行政看作在统一的行政体系下的法定机构有效执行立法机构所确立的政治政策的活动，试图将行政从错综复杂的政治活动中分离出来。古德诺的目的在于构建一个统一的行政法体系，但后来的发展并没能如他所愿。[35]这在后来出版的《美国行政法原理》中作了很好的说明，古德诺说：“与法律研究的其它科目相比，行政法科目最近分化如此严重以至于关于它的定义和范围没有达成共识，很大程度上是由于，理论家们对行政法适用的对象，即从政府总体功能中分离出来的行政功能的含义，没有形成共同的结论”。[36]还有一些学者在行政学领域辛勤耕耘，比如伍尔西、伯吉斯、比阿特丽斯、韦伯、亨利、威洛比、费尔利、戈德金、劳埃德、梅里亚姆以及其他在政府管理研究领域中很有名气的人，他们的著作对于塑造人的价值观、增加人的阅历、提高人的洞察力很有帮助，却很少涉及如何计划、组织、管理项目和操作之类的专业知识。[37]

这种通过法律视角来研究公共行政的做法，主要受美国制约传统的影响，人们对政府存有怀疑的态度，希望通过法律来制约政府，是一种消极的公共行政观念，而当时的社会发展需要政府积极干预，所以，这种研究视角与当时积极行政的实际不适应，难以支撑公共行政的发展。

直到20世纪的第二个十年，公共行政研究开始思考管理问题，并用管理的词汇描述行政，这时期最明显的变化体现在市政研究运动中。受工商企业科学管理的影响，市政研究人员着手政府科学管理的研究，于是，管理的概念如计划、组织、指挥、协调、控制、人事、报告等开始出现在公共行政文献中，所以，市政研究运动对行政研究从法律和政治领域转入管理领域具有重大的贡献。但是始终没有人提出要从管理的视角研究公共行政，直到1926年，由怀特提出行政过程的本质是管理，而不是法律，因此，公共行政研究要以管理为基础，而不是以法律为基础，更要关注美国管理学会的事务，而不是法院的判决。[2]前言Ⅶ

五、公共行政研究的概念：分层分类

这一时期公共行政研究的最后一个特征就是采用分层分类的公共行政，比如按照政府的层次，将行政分为城市行政、州行政和国家行政；按照政府的功能，分为教育、医疗、农业、工业，等等；按照行政过程中的特定问题，分为集权与分权、会计、人事，等等。所以，他们从来不把行政作为“一个适用于所有场合的统一方法”[2]前言Ⅶ来研究。

在大学里面，公共行政并没有被作为一个整体来研究，如医疗行政放在了医学系，公共福利行政放在了社会服务管理学系，税务行政放在了经济学系，学校管理放在了教育学系，等等。公共行政研究的核心内容，比如行政组织内部的关系、协调、监督，以及预算和财政控制等，成为政治学者的研究兴趣。[20]325从这一时期学者出版的有关公共行政的专著，我们也可以看出分层分类公共行政的特色，比如哥伦比亚大学教授费尔利的三部曲：《纽约州的行政集权》(1898年)、《美国国家行政》(1905年)、《市政管理研究》(1908年)，很明显，他根据政府的层级对行政作了划分，并分别研究。

关于分类分层公共行政的特征，还可以在纽约市政研究局中找到。当时纽约市政研究局有许多在政府管理研究领域影响很大的人物，比如威廉·艾伦、亨利·布鲁埃尔、弗雷德里克·克利夫兰、查尔斯·比尔德、卡廷·富尔顿和伯克，他们对公共行政研究都有着重要的贡献，以至于有人把整合公共行政研究的功劳归于他们，即“由于他们的活动以及发展的需要，研究局的人员开始把公共行政看作一个在所有政府层级上都相似的过程。到1921年，研究局已经意识到作为研究领域的公共行政在国家和国际层面的重要影响。研究局开始从更广的意义上理解公共行政，不仅仅是市政研究，相应地，把机构的名字改为国家公共行政研究院”[27]224。但事实上，这个说法是不成立的。一方面，纽约市政研究局成立的目的是：建立一个高效而经济的市政府；将科学方法运用于财务管理和市政府事务的报告中；收集、分类、分析、比较、解释并公布有关市政管理的情况。[38]因此，从纽约市政研究局的目标上看，它主要关注市政管理。另一方面，从这个机构发表的研究成果看，他们并没有把行政作为一个整体。20世纪20年代，该局的现任以及曾经供职过该局的研究人员出版了一系列教材，无论在技术层面，还是在功能层面，已经成为行政管理的准则：伯克的预算、市财政和州政府改革研究，拉塞尔的采购研究，菲利普的特种税研究，哈里斯的选举管理研究，卡尔的医疗行政研究，路易斯的退休计划研究，老莫舍的人事管理研究，史密斯的警察体系研究，瑞尔特的长期财政计划研究，格里尔的公共行政文献研究，厄普森的市政管理研究。[27]142-143从研究人员的成果可以看出，该局的研究仍然是建立在分层分类的公共行政基础上的。

因此，不管纽约市政管理局自身的性质，还是该局产生的公共行政研究成果，都无法证明该局已经把行政作为整合的概念和统一的过程来理解。而完成这个任务的是怀特，他认为，行政是一个统一的过程，无论从哪个级的行政角度来看，其基本特征是大致相同的，这样就避免对市行政、州行政和国家行政的区分而分别进行研究[2]前言Ⅶ，并以此作为《行政学导论》的一个基本假设。也正因为如此，查尔斯·比尔德在市政研究20周年的讲话中称赞，《行政学导论》是第一本把公共行政作为一般科学来论述的专著，不同于以往的把公共行政作为特定管辖范围的具体分支来描述。[39]

六、结语

这个时期的学者，已经意识到行政的重要性，花费大量的精力和时间进行公共行政研究，也产生了许多研究成果，但是由于学者们过多地关注行政的实用性，限制了对行政的认识视野，导致无法系统全面地研究公共行政，更不可能产生公共行政这门学科。正如威洛比所言，现在已经存在某些探讨公共行政特定分支的著作和大量的有关行政组织问题和特定政府的程序的文献，然而，迄今为止仍然没有一部著作能够涵盖整个公共行政领域的原则。[30]前言Ⅹ但是，不能因此就抹杀这个时期的学者对公共行政学发展所作的贡献。沃尔多在1955年写道：在1914年，第一本教科书(《行政学导论》)中的主要思想已经出现，并得到相当多的阐释和认可。第一本教科书作者(怀特)的任务是收集、论证这些思想并将其系统化，在此基础上建立公共行政的基本事实分类和日常资料。这本书已经获得权威地位，并给予科学的光环，使得书中的思想乃至事实类别都被人们接受为固定不变的真理。一个综合体，更进一步说，一个结晶体已经存在。[40]在这段话中，沃尔多虽然贬低了怀特的贡献，把怀特的贡献说成是对前人思想的收集、论证和系统化，但是他说出了部分事实，怀特在编写第一本行政学教科书时，吸收和利用了早期行政研究的成果。怀特在《行政学导论》的序言中提出四个假设：行政是一个通用的程序，无论在何处其基本特征大体相同，这样可以避免市行政、州行政和联邦行政的分类研究；行政学研究应该开始以管理为基础，而不是法律，因此，要更多关注美国管理协会的事务，而不是法院的判决；行政现在基本上仍然是一种技艺，但要特别注意它转变为一门科学的重要趋势；行政已经成为并且将来一直是现代政府问题的核心。[2]前言Ⅶ-Ⅷ实际上，当比较这四个假设的内容和早期公共行政研究的特征时，就会发现两者具有相当的亲和性。

可见，1887～1926年是公共行政学的播种季节，而不是收获季节，收获的任务是由怀特完成，收获的成果就是怀特的行政科学思想。但是这个任务并不像沃尔多所说的只是收集、论证和系统化前人的思想那么简单，因为前人的思想也未必是完全正确的，很多思想对于公共行政的未来发展有害。怀特正是怀着这样的心情，重新审视了前人的研究成果：政治-行政二分原则为公共行政研究划定了一个范围，使得公共行政(学)从政治(学)分离出来成为可能；公共行政研究的实用主义，对于解决当时行政实践中遇到的问题可能很有帮助，但是这种研究取向使得公共行政研究丧失自我意识，无法将公共行政研究的成果变为系统化的知识，难以形成公共行政知识的累积；公共行政的科学取向，使得公共行政研究能够利用科学的研究方法，提供公共行政研究的科学性，也使得人们相信存在一套科学的行政原则，实现公共行政的统一性；公共行政研究的分层分类取向，使得公共行政研究各自为战，难以形成共同的交流，更不可能有公共行政自我意识的存在，从长远看，不利于公共行政的发展；以法律为视角的公共行政研究既难以满足公共行政实践的需要，也不符合公共行政研究未来的发展逻辑。鉴于此，怀特决定建立行政科学，使得公共行政理论更加合理化、系统化。

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[责任编辑：王少泉]

Study Evolution of Public Administration in Early Stage from 1887 to 1926

LI Yu-yun

(School of Law，Weifang University，Weifang 261061，Shandong，China )

Abstract:The study of public administration in early stage，from 1887 to 1926， is the origin and the logical starting point of the study of public administration. Only when the study of public administration in an early stage is understood comprehensively，can the context of the public administration development be exactly grasped. There are some features about the study of public administration in early stage，as following：the dichotomy of politics and administration，the problem-solving orientation and the concern with public administration as a process, the belief in public administration a science, the legalistic approach to study public administration, and the stratified classification of administration. At this stage，people recognized the importance of the study of administration，and make an important contribution to the study of public administration later. However，due to the limit of their visions，it can neither produce a comprehensive knowledge in the study of public administration，nor can it promote a discipline of public administration. So the years from 1887 to 1926 was not a harvest time，but a sowing season，and the harvest is the thought of administrative science by Leonard White.

Key words:public administration；study of public administration；dichotomy of politics and administration

收稿日期:2015-12-21

作者简介:李玉耘(1986-)，男，山东昌乐人，潍坊学院法学院讲师，博士。

中图分类号：C93-02

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)02-0029-11