西部农村地区特困儿童社会救助的实践：整合、协调与专业化*

苏　祥　　陈天柱

(乐山师范学院政治学院，四川乐山，614000)



西部农村地区特困儿童社会救助的实践：整合、协调与专业化*

苏祥陈天柱

(乐山师范学院政治学院，四川乐山，614000)

以实地调研为基础，论文指出当前西部农村地区特困儿童社会救助实践存在“多头治理、缺乏协调、救助对象覆盖不全、重资物轻服务、工作人员不足且缺乏专业性”等缺陷。为提升西部农村地区特困儿童社会救助效率，论文提出在基层政府层次上进行组织创新，设立特困儿童社会救助协调中心，以整合输入、协调输出和专业传递为原则构建西部农村地区特困儿童社会救助的实践模式。

西部农村地区；特困儿童；社会救助；整合输入；协调输出；专业传递

一、问题提出

关于特困儿童的社会救助涉及两个核心概念：儿童福利和社会救助。儿童福利有狭义和广义之分，我国儿童福利的重点是解决处于特殊困境下的儿童问题，[1]因而特困儿童的福利是“以问题为导向”的狭义的儿童福利。“问题导向的儿童福利”在社会保障制度层面上表现为“没有独立的儿童福利制度，特困儿童福利融合在整个社会保障制度之中”。如何提升社会救助效率满足面临日益增长的特困儿童福利需求成为理论研究探讨和实践操作方式探寻的焦点。

儿童福利概念界定有多种取向，[2]其导致了从儿童福利角度展开的与从社会救助角度展开的关于对特困儿童需求满足的探讨相互分割。从特困儿童福利服务方式的讨论主要集中在特定类型特困儿童的福利服务方式，如机构集中抚养和家庭寄养等福利服务方式在孤残儿童、[3]艾滋病儿童、[4]流浪儿童、[5]服刑家庭子女[6]等各类型特困儿童福利服务中的优缺点比较，还没有一个整合的对各类型特困儿童福利服务方式的讨论。从社会救助角度展开的探讨通常将特困儿童社会救助涵盖在整体的社会救助框架中展开，并没有对特困儿童的社会救助方式专门展开论述，而且由于实践调查方面存在的困难，研究成果也非常有限。[7]因此，关于特困儿童福利服务方式研究聚焦于某一类特困儿童，过于狭窄；与之相反，关于特困儿童社会救助研究又过于宽泛，缺乏针对性。

我国社会救助制度发展取向首先是要提高救助效率，[8]提高救助效率必须进行组织创新。[9]虽然有学者提出自上而下建立专门的社会救助行政体系，[10]但是新建行政体制扩大了政府行政规模，与中央政府的精简机构宗旨不符，且新建行政体制需要实践检验其功效，自上而下的组织创新不易进行试点。社会救助政策由上级政府决策，而救助政策具体执行在基层政府。因此，在基层政府层面上的社会救助组织创新不仅易于操作，且与救助实践结合紧密。本文将在实地调研基础上，以西部农村特困儿童社会救助实践为主题，探析基层政府组织创新，以期建构一个以实践为导向整合的西部农村地区特困儿童的社会救助模式。

二、西部农村地区特困儿童社会救助实践的现状

我国社会救助在政府主导下开展，政府主导下的西部农村地区特困儿童社会救助实践在救助主体、救助对象甄别和救助方式等方面表现如下特点：

(一)基层政府是西部农村地区特困儿童社会救助实施主体

基层政府作为西部农村地区特困儿童社会救助实施主体主要表现在三个方面：第一，西部农村地区特困儿童社会救助的资源主要来源于三级财政(中央、省市和基层政府)，如在四川凉山州，农村特困儿童专项补助220元/月(中央财政提供农村低保85元，州财政提供85元，县财政提供50元)；第二，基础政府是特困儿童社会救助实施主体，不仅是救助对象确定和救助资金发放由县一级政府民政部门负责，还体现在社会慈善组织和个人对西部农村地区特困儿童的各种形式救助需要基层政府部门的配合，如需要基层政府为慈善组织提供救助对象信息以及配合救助行动实施，许多爱心人士捐赠的物资也通过基层政府来发放等等；第三，基层政府也是发动和组织社会力量对特困儿童进行救助的主要行动者。

(二)类别救助是确定西部农村地区特困儿童救助对象的方式

西部农村地区特困儿童对象确定通常采用类别确定的方式，如四川凉山州的六类特困儿童：父亲死亡，母亲改嫁或失踪无人抚养的；母亲死亡，父亲失踪无人抚养的；父母一方死亡，另一方服刑或劳动教养的；父母双方服刑或劳动教养的；父母一方死亡，另一方重残或丧失劳动能力的；父母双方重残、重病丧失劳动能力的；经当地县市人民政府认定的其他特殊情况，具体操作程序是：下发相关救助文件到乡镇—乡镇传递文件精神到所辖村组—村组确定救助对象—乡镇核实村组确定的特困儿童名单—上报到县民政局—县民政局再次核实特困儿童名单。

(三)专项救助是西部农村地区特困儿童救助方式

针对西部农村地区特困儿童的救助主要通过专项救助形式展开，主要有基本生活救助、教育救助、医疗救助、临时救助等。西部农村特困儿童的基本生活救助纳入农村低保制度中，教育救助主要是通过九年义务教育两免一补(免杂费、免书本费、补助寄宿学生生活费)的形式提供，医疗救助主要通过基层政府民政局代缴农村医保将特困儿童纳入农村医保制度中。专项救助主要以现金形式为西部农村地区特困儿童提供基本需求满足。

三、西部农村地区特困儿童社会救助实践存在的问题

中国的社会救助基本由地方政府管理和拨款，救助给付由社区机构决定和输送，[11]基层政府的职能部门分割、救助的补缺取向等因素导致了基层政府在西部农村地区特困儿童社会救助的实践上存有如下缺陷：

(一)多头治理、缺乏协调[12]

基层政府对西部农村地区特困儿童的救助主要以民政部门为主，但同时还有其他政府部门工作也依据各部门职能开展救助活动。涉及农村特困儿童救助的政府部门有民政局、教育局、团委、妇联等，民政局主要负责的救助工作有特困儿童生活救助、医疗救助和社会组织管理等，并协调社会组织开展的救助活动，如协助儿童福利示范区的建设；教育局为特困儿童提供教育救助和协调慈善组织开展的相关教育救助行为，如四川某县教育局协助和监管福慧基金会开办的助学班；团委与妇联将农村特困儿童救助作为工作的一部分，如团委链接资源建设留守儿童之家、妇联六一儿童节开展的对农村特困儿童慰问活动等等。

从基层政府各部门提供的农村特困儿童救助资源来看，救助资源涉及特困儿童的多种需求，许多救助资源相互重合，以西部某县对农村特困儿童的教育救助为例，该县教育局提供教育救助，团县委也联系香港苗圃行动项目、青基会等公益组织开展对特困儿童的教育救助，妇联也联系了FXB项目—村庄模式(AssociationFrancois-XavierBagnoud)开展对艾滋孤儿的教育、医疗、关爱、永久家庭等救助活动。但各部门开展的救助活动相互之间独立运作，按照条块化的行政组织体系来传递，如香港苗圃行动项目进入某县开展救助的途径是省市团委到县团委，FXB项目也是由省市妇联推荐到县妇联。基层政府各部门相互重叠的救助资源通过条块化的行政体系来传递，不仅容易导致救助资源的重叠与交叉，不能充分发挥有效救助资源效用，还可能受政绩观影响，政府部门有将救助资源集中配置，打造特困儿童救助示范点的冲动。

(二)救助对象覆盖不全

基层政府采用类型确定农村特困儿童的方式虽然标准明确、易于操作，但其缺陷也是显然易见的，如果类别概括不全会导致实际处于特殊困境的部分儿童被排除在救助对象之外。如笔者对西部某村调研时，遇到一户家庭，父母双方都是吸毒人员，家里一贫如洗，子女的生活费用依赖亲戚朋友接济，但依照类别来选择特困儿童，该户儿童不具有享有特困儿童补助资格。

(三)重资物而轻服务[13]

基层政府对农村特困儿童的救助重点在于基本生存需求的满足。救助资源可分为资物与服务，西部农村特困儿童能获得的制度化的资物救助资源主要是最低生活保障费用，获得制度化的服务资源主要有教育救助和医疗救助。政府对救助资源监管注意力集中在救助资金方面，如民政部通过儿童福利信息管理系统对孤儿基本生活费监管，各省市出台对农村低保和医疗救助资金的监管文件等。但农村特困儿童在心理精神层面的救助服务不仅缺乏制度化的服务，而且对有限的心理精神服务不够重视，如西部某县某村的儿童福利示范区活动中心由于无专人管理不能开展活动，经常处于关闭状态。

(四)工作人员不足和非专业性

西部农村特困儿童救助资源主要通过基层政府民政部门来传递，在县一级民政局并没有专设科室来管理农村特困儿童救助，而是将农村特困儿童社会救助划到其他科室兼管，如某县民政局将特困儿童救助划到局办公室，由办公室副主任兼管，团委和妇联同样如此，只有极少数县教育局设立了特困儿童教育救助办公室来协调救助活动。因此，基层政府人员编制应对特困儿童救助严重不足，而且现有基层工作人员缺乏专业知识背景，还是传统救助工作形式，“查查账、发发钱”，[14]在救助前不能对农村特困儿童需求进行评估，在救助活动中没有专业指导，也无能力在救助后对效果进行评估。

四、西部农村地区特困儿童社会救助模式建构的原则

我国儿童福利事业基本处于社会救助为主、教养取向发展和狭义社会保护为辅的阶段，[15]这是西部农村特困儿童社会救助的宏观背景。针对基层政府的救助实践现状和缺陷，本文提出整合、协调和专业化作为构建西部农村地区特困儿童社会救助实践模式的三项原则。

(一)整合输入

我国当前社会救助各项制度之间缺乏有机整合，[16]基层政府在西部农村儿童特困儿童救助实践上横向的部门分割和纵向的行政管理对救助实践产生的负面作用，以及社会救助制度发展需要社会救助制度与社会福利服务制度衔接[17]等都对基层政府主导的特困儿童救助实践提出了整合的要求。社会救助具有主体多元化和资源形式多样化等特征。[18]西部农村地区特困儿童救助主要有三个主体，即政府、社会组织和个人，救助资源形式既有资物也有服务。整合原则要求将多元救助主体提供的多样化的救助资源纳入到一个综合的救助框架中，只有整合才能了解既定特困儿童群体可资利用的救助资源量和资源类别，这是进行有效救助的必要前提条件。

(二)协调输出

协调输出意味着将整合输入的救助资源以西部农村特困儿童群体需求为依据，有针对性的提供救助资源。救助资源形式多样化，而西部农村特困儿童的需求同样多元化。不同的救助资源对处于不同困境中儿童的不同需求所产生的效用也不一样，即便是教育救助也如此，如凉山州对农村特困女童提供的教育救助不仅对特困女童本人，还因女童是未来母亲，而对女童将来的家庭及其子女产生福利效用。如果依据救助资源对特困儿童需求满足的效用来配置资源，最后使每一种救助资源的边际效用都相等，那么特困儿童的福利在现有条件下将会达到最大化。因此，改进现有西部农村特困儿童群体的社会福利，必须要对可资利用的救助资源配置方式进行调整，调整的原则是“救助资源配置依据不同救助资源对处于不同困境之中儿童的不同需求满足效用大小，使各种救助资源的边际效用相等”，也是协调输出原则的真正意涵所在。

(三)专业传递

社会救助是一项专业技术含量较高的工作，涉及救助对象拥有资源的评估、救助对象的需求测定、救助标准的测定、救助程序的合理设计、个性化的社会服务与社会工作、救助效果的科学评估、救助标准的动态调整、救助制度的评估修正等内容。[19]特困儿童作为依赖外在环境满足其发展需求的弱势群体，自身缺乏行动能力。特困儿童作为社会救助的重点对象，该群体身心的脆弱性、需求的复杂性等都表明，生存救助与心理精神层面援助对特困儿童发展同等重要，这也对特困儿童社会救助所需专业技能提出更高要求。而社会工作的专业理念、理论框架与工作方法以及最终目标表明社会工作在社会救助中具有独特的优势，[20]具体在特困儿童社会救助方面，社会工作者能够协助儿童、家庭、团体和社区确保儿童的权益，对儿童行为社会适应等问题进行社会心理评估及制定服务计划，以及挖掘、整合、运用、分配特殊困难儿童福利服务的资源，及时进行转介。[21]

五、西部农村地区特困儿童社会救助实践模式构建

由于我国社会救助制度现实和公民社会发育不全，西部农村地区特困儿童社会救助实践模式将依据上述三个原则，在政府主导的基础上构建。为了更清楚说明所建构的模式，接下来本文将结合西部某县实地调研资料来具体阐述。

(一)协调中心

由于西部地区地域广阔、地区发展不均衡和城乡发展不均衡，西部农村地区大多处于西部偏远地带，民族构成复杂，且经济社会发展水平不高。西部特困儿童的社会救助主要依赖政府提供救助资源，基层政府各部门通过纵向的行政体系来实施救助。因为特困儿童具体信息、西部各少数民族语言与风俗习惯等因素，社会组织和个人需要基层政府协助才能进入社区实施救助。所以基层政府主导西部农村地区特困儿童的社会救助是西部农村地区特定经济社会环境的要求。

基层政府主导西部农村地区特困儿童救助意味着基层政府须有部门专门管理和督导特困儿童的社会救助实践。已有学者提出设立实体性质的社会救助工作委员会，由省市领导任主任，负责全市社会救助工作的决策和监督管理。[22]但是设立实体性质的机构，涉及国家行政机构和人员扩张，与国家精简机构宗旨不合，试行成本过高，而且设立机构仍然难以彻底剥离其他行政部门的救助工作，如教育救助、团委与妇联依据自己行政职责开展的相关特困儿童救助工作等。在基层政府进行组织创新具有如下优势：试行成本低，易于操作与调整，且与救助实践结合紧密。

依据笔者对西部农村特困儿童社会救助的实践情况调研了解，在区县一级教育局专设协调中心来专门负责对特困儿童的救助管理是一个在现实条件约束下有效可行的方法。将协调中心设立在区县教育局主要基于如下原因：第一，农村特困儿童大多正处于学龄期，在区县教育局下设协调中心有利于特困儿童信息收集；第二，可选拔资深的优秀教师担任协调中心工作人员，教师所具有的心理学、教育学等专业知识背景和人才培养经验有利于特困儿童社会救助实践的开展；第三，我国目前对农村特困儿童救助的发展取向主要是通过教育救助来体现，在区县教育局设立协调中心能加强对有限的救助资源合理利用去促进西部农村地区特困儿童发展。

(二)整合输入资源

依据整合原则，协调中心首先要将来源于政府各部门、社会组织和个人的形式多样化的救助资源整合到特困儿童需求的综合框架中，这是有效救助西部农村特困儿童的必要条件。

在曾华源儿童八类需求基础上，张克元结合实地调研总结了我国中西部农村贫困地区儿童的需求，即：获得基本生活照顾；获得健康照顾；获得良好的家庭生活；满足学习的需求；满足休闲和娱乐需求；免于被剥削伤害的需求；拥有社会生活能力的需求；获得良好心理发展的需求。[23]本文将之作为整合特困儿童救助资源的理论基础。

政府与社会组织提供的救助项目都有特定形式救助资源和特定想要达致的救助目标。协调中心应首先洞悉各救助主体的救助目标和达致目标的资源，再将各种形式救助资源与具体的儿童需求类别相对应。本文将西部某县农村特困儿童救助资源分别归入张克云儿童八类需求，得到表1。

说明：捐资助学项目较多，难以在表格中全部列出，如：青基会希望小学建设、香港苗圃行动项目、香港福慧基金会女童班、童年项目、曙光基金会女童班、新华爱心教育基金会、春蕾班等。

(三)协调输出资源

协调输出资源是指按整合后的各种形式救助资源对特困儿童各种需求具有的效用来配置。协调中心的协调输出救助资源工作主要包括两个方面内容：首先，协调中心需要确定西部农村地区特困儿童救助的对象；其次，协调中心需要对西部农村特困儿童的需求做评估。因特困儿童需求内容有差异、各类型需求的紧迫程度不一样，如残障儿童最需要医疗救助，留守儿童最需要心理情感支持，贫困儿童可能最需要教育救助，孤儿急需良好的家庭生活等等，协调中心需要对西部农村特困儿童各种需求大小以及迫切程度做好评估工作，这样才能在配置救助资源时能做到有的放矢，提高救助效果。

(四)专业救助实施

在整合输入资源和协调输出资源之后，协调中心需要对救助资源传递做出决策，即何种资源以何种方式为特定特困儿童提供救助。有效传递救助资源需要专业技能，因政府部门缺乏专业人员为公民提供社会服务，财政部在2012年专门发文《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，特别指出各级政府重点要为包括特殊困难儿童在内的各类特殊群体提供专业社会服务。政府通常采用两种方式来为公民提供专业的救助服务，即服务岗位购买和购买服务。服务岗位购买是指在是指根据服务对象或用人单位的实际需求，确定社工岗位数量，按照社工薪酬指导价为标准，由政府向公益服务类社会组织购买社工岗位服务。购买服务项目是根据服务对象的情况、服务内容、服务要求、服务目标等进行综合预算，实行项目打包，由政府向公益服务类社会组织购买社会工作服务。

协调中心可以根据当地实际情况，采取服务岗位购买和购买服务的方式为西部农村特困儿童提供救助，如在留守儿童之家和儿童福利示范区中可以通过服务岗位购买来保障工作人员的稳定性和专业性。西部地区经济发展相对落后，完全依靠地方政府财政支出来购买服务岗位和服务会对地方财政造成较大压力，基层政府还可以采取与高校合作的方式得到专业化服务。如四川省有20多所高校开办社会工作专业，每年都有近千名社工专业大学生需要专业实习，基层政府为高校学生提供社会实践岗位，而高校为基层政府提供受过专业训练的学生。

六、西部农村地区特困儿童社会救助模式的运行

依据上述以整合输入、协调输出和专业传递为原则构建的政府主导的西部农村地区特困儿童社会救助模式，协调中心运行方式应如下(见图1)。

图1　西部农村地区特困儿童社会救助实践模式

首先，协调中心将来源于政府、社会与个人的救助资源按照儿童八类需求类别进行归类整合。整合并非将救助资源从救助资源提供者手中剥离到协调中心，而是将所有救助资源纳入到以儿童需求为导向的综合框架中，救助资源与协调中心相互分离。

然后，协调中心确定救助对象，并对本地农村特困儿童需求进行评估。协调中心可以委托专业社工组织来完成这一工作，最后获得本地农村特困儿童各类需求及各类需求的迫切程度信息，这是协调输出救助资源的指南。

接下来，协调中心依据已有归类的救助资源和特困儿童需求信息设计救助具体形式，涉及救助资源与特困儿童需求匹配、救助资源的传递方式设定等，协调中心将做出的救助决策传递给救助资源提供者。

最后，协调中心对救助的过程实施监管，对救助的效果进行评估，并反馈给救助资源提供者。

本文建议在西部地区区县一级政府的教育局设立农村特困儿童救助的协调中心，尝试构建一个具有现实可行性的西部农村地区特困儿童社会救助实践模式，以期提高西部地区基层政府对农村特困儿童救助的绩效。但理论建构的模式还需要实践上的检验，如能在西部基层政府选点试行模式，将会推进该模式完善和提升西部农村地区特困儿童救助绩效，进而促进西部农村地区特困儿童的发展。

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(责任编辑：H)

SocialAssistancePracticeforthePoorChildreninWesternRuralAreas

SUXiangCHENTianzhu

Onthebaseoffieldsurvey,thepaperpointedoutthatthereexistsomedefectsinthecurrentsocialassistancepracticeforthechildrenwithspecialneedsinwesternruralareas,suchasbullmanagement、lackofcoordination、nocoveringallobjects、payingattentiontoservicenotasmaterial、staffshortagesandthelackofprofessional.Inordertoimprovetheefficiencyofsocialassistance,thepaperputforwardthattheorganizationalinnovationshouldbetakeninthelocalgovernmentlevel,andsocialdestitutechildrenrescuecoordinationcentreshouldbesetuptoconstructthepracticalmodeofsocialassistanceforthechildrenwiththespecialneedsinthewesternruralareaonthebaseofthreeprinciples,that’sinputintegration,outputincoordinationandtheprofessionalpracticeoftransfer.

thepoorchildrenwiththespecialneeds,socialassistanceintegration,inputandoutputincoordination,theprofessionaltransfer

*本文系2013年度国家社会科学规划基金西部项目“西部农村地区特困儿童社会救助的社会工作体系研究”(13XSH034)成果。