我国城镇养老保险去身份化演进*

陈正光　　陆俊林　　骆正清

(合肥工业大学管理学院，安徽合肥，230009)



我国城镇养老保险去身份化演进*

陈正光陆俊林骆正清

(合肥工业大学管理学院，安徽合肥，230009)

本文以参保人身份为主线，梳理了我国城镇养老保险去身份化演进历程，研究发现城镇职工养老保险去身份化实现了不同所有制身份覆盖范围一体化、保障水平趋同化以及社会统筹一体化，职工和干部养老保险因去身份化进程滞后导致养老保险出现社会化与单位化、部分积累制与现收现付、保障水平以及养老金调整机制等方面的分割。

养老保险；去身份化；碎片化

改革开放以前，职工因单位所有制性质不同，分化为全民所有制单位职工、集体所有制单位职工以及其他单位职工等所有制身份；又因工作单位性质是企业还是在机关事业单位又分化为工人和干部等身份。职工单位身份构成了我国养老保险制度多元化制度安排基础。改革开放以后，随着经济体制改革逐步深入和社会结构的转变，职工单位身份逐渐消解，城镇养老保险制度随之开启了从身份化到去身份化进程。

一、城镇养老保险去所有制身份演进

(一)城镇养老保险所有制身份化形成与发展时期(1953-1983年)

1.所有制身份化萌芽时期(1953-1965年)

1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定覆盖范围为“有工人职员100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位；铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位”。《劳动保险条例》在实施之初，强调企业规模(有职员100人以上)而不是所有制的形式，由此可见，劳动保险在实施初期，企业只要规模超过100人，不论公营或私营，都在覆盖范围之内。

1953年，《劳动保险条例》将覆盖范围扩大到工、矿、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司。1956年，《劳动保险条例》的实施范围又进一步扩大到商业、外贸、粮食、供销、合作、金融、民航、石油系统、地质、水利、水产、国营农牧场以及林场。《劳动保险条例》覆盖范围扩大过程中，单位所有制性质开始作为覆盖范围划分的依据。但当时所有制分割范围有限，仅限于建筑公司、农牧场及林场。

我国养老保险制度开始出现明显所有制分割始于1958年。1958年颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》覆盖对象为国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员，城镇企业供销合作社也被纳入覆盖范围， 但“手工业生产合作社、手工业生产联社、运输合作社等单位因属集体所有制的性质而没有纳入覆盖范围内”。[1]

2.所有制身份化形成时期(1966-1977年)

集体所有制企业虽被《劳动保险条例》排除在外，在经过 1958 年的“升级改造”后，大部分具有一定规模的集体所有制企业过渡为全民所有制企业，具备参加养老保险的资格。其余的多为规模偏小的合作工厂，既没有执行劳动保险条例的规定，也没有执行《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，其年老、体弱职工的生活受到影响。[2]为了解决轻、手工业集体所有制企业中职工养老保险问题，第二轻工业部、全国手工业合作总社参照《劳动保险条例》于1966年4月颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，建立起独立的集体所有制企业养老保险制度。集体所有制企业与全民所有制企业养老保险制度差异体现在以下五个方面：一是退休条件不同，集体所有制要求连续工龄满8年，比全民所有制企业多3年；二是养老金计发标准不同，集体所有制企业为退休时标准工资的45%～65%，全面所有制企业为退休时标准工资的50%～70%；三是资金来源不同，基层企业、手工业合作社以及合作工厂分别从工资总额提取1.5%的工资附加费、从年终盈余分配的福利基金中提取20%～30%以及从交纳所得税后的利润总额中提取利润总额2%～3%作为养老基金，全民所有制企业则一律提取工资总额的3%作为劳动保险基金；四是统筹层次不同，集体所有制企业在市县层次统筹，全民所有制采取单位统筹和全国统筹相结合模式；五是主管单位不同，全民所有制企业由劳动部门管理，集体所有制企业由二轻部门管理。

3.所有制企业参照执行发展阶段(1978-1983年)

1977年12月出台的《关于手工业合作工厂劳动保险福利待遇标准和劳保费用问题的通知》规定手工业合作工厂职工的社会保险待遇标准可以按照国家和省自治区直辖市对国营企业的有关规定执行，此后各地对区县(含区县)以上集体职工相继比照这一规定办理。1978年9月，《国务院批转商业部、财政部、供销合作总社、国家劳动总局关于合作商店实行退休办法的报告》要求合作商店中的正式成员参照国营商业实行退休制度，退休费标准按略低于或不高于国营企业职工的标准执行。此后，财政部和国家劳动总局会同轻工业部、交通部、商业部等部门，对轻工、交通、商业等行业所属的集体所有制企业退休和退职条件、待遇、经费来源等问题作了具体的规定，总的原则是集体所有制企业职工退休和退职参照国有企业规定执行。到1984年底，已经实行《劳保条例》和参照执行全民所有制企业劳保规定的集体所有制企业职工已达1700万人，[3]占城镇集体所有制企业职工总数的52.9%。

(二)城镇养老保险所有制身份化扩大时期(1984-1991年)

1984年4月中央财经领导小组决定由中国人民保险公司经营城镇集体所有制企业职工的养老保险业务，1984年11月国务院批转了《中国人民保险公司关于加快发展我国保险事业的报告的通知》，中国人民保险公司成为实施城镇集体企业职工养老保险的法定机构。商业保险介入集体所有制企业职工养老保险后，城镇养老保险所有制身份化更趋严重，表现在：一是全民所有制和集体所有制职工养老保险筹资模式不同，全民所有制企业采用现收现付的筹资模式，集体所有制企业采取完全积累模式；* 按照《城镇集体经济组织职工养老保险试行办法》规定，中国人民保险公司举办的集体经济组织养老保险制度模式为：集体经济组织整体投保，缴费标准每人每月不低于5元。女满55周岁，男满60周岁，并且缴费满10年可按月领取规定养老金。参照全民所有制企业执行养老保险的集体企业探索由主管单位实行行业统筹或者县级统筹。二是女性退休年龄不同，参加中国人民保险公司的女性职工领取养老金年龄为55周岁；三是参保人群范围不同，中国人民保险公司覆盖范围只包括新成立集体所有制企业，将那些已建立劳动保险的集体所有制企业排除在外；四是管理主体不同，纳入商业保险的集体所有制企业由中国人民保险公司管理，全民所有制企业由劳动部门管理；五是集体所有制企业内部分割，国务院批准中国人民保险公司举办集体企业职工养老保险同时，还规定各地已批准试行的养老保险办法，仍可继续试行，由此导致集体所有制企业养老保险在很长时间内商业保险和社会保险并存。

在社会统筹方面，与全面所有制社会统筹由劳动部门主管不同，集体所有制企业退休费用社会统筹由主管单位实行行业统筹或者县级统筹。《二轻集体所有制企业退休费用统筹暂行办法》将二轻系统集体所有制企业社会统筹由二轻局管理；非二轻系统集体所有制企业社会统筹没有统一的统筹主体。如吉林省手工业合作企业，长春、吉林等9个市、县的238户企业由人民保险公司经营的统筹，占全部手工业合作企业的20.1%；延吉市、柳河县的46户企业由劳动部门实行的保险统筹，占全部手工业合作企业的3.9%；浑江、长白、榆树等6个市、县的144户企业由系统实行的保险统筹，占全部手工业合作企业的12.2%；其他30个市、县的753户企业仍有企业自行列支，占全部企业的63.8%。[4]

(三)城镇养老保险去所有制化时期(1991年至今)

中国人民保险公司因无利可图将老集体所有制企业排除在社会统筹外，对新成立集体所有制企业缺乏有效的扩面手段，其主管的养老保险覆盖面一直难以扩大。为了扩大集体所有制企业覆盖面，有些地方将集体所有制企业的养老保险管理工作移交到劳动部门，形成了劳动部门和中国人民保险公司争夺主管集体所有制企业职工养老保险局面。1991年，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确由劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作，城镇集体所有制企业养老保险可参照全民所有制企业执行，集体所有制企业新参保职工养老保险已趋于与全民所有制企业一致。但1991年国务院推行养老保险制度去身份化改革不彻底，一是对于已由中国人民保险公司经办的养老保险业务，可维持不变；二是对外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者养老保险制度没有做出明确的规定而是交由省级行政单位制定具体办法。1995年，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》要求各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金，从制度层消除了养老保险制度分割，实现了城镇各类企业职工和个体劳动者养老保险制度统一。我国城镇企业职工基本养老保险彻底从制度层面实现了所有制统一。

2000年国务院下发了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》，将未参保的城镇集体所有制企业退休人员直接纳入城市居民最低生活保障。集体所有制企业离退休人员因不能接受被城镇职工养老保险排除在外频频上访。吉林省市县三级政府接待的涉保上访案件中，集体所有制企业职工养老金问题占上访内容的50%以上。[5]据劳动保障部估计，2007年全国仍有300多万集体所有制企业退休人员没有参加基本养老保险，享受基本养老保险待遇。[2]2010年12月，国务院决定将因历史原因未参保集体所有制企业人员纳入到职工基本养老保险，在2010年12月31日达到退休年龄的，一次性补缴15年；未达到退休年龄的，按正常情况参保。至此，我国城镇不同所有制企业全部纳入到了职工基本养老保险，实现了所有制的完全整合。

二、城镇养老保险干部和工人去身份化演进

(一)干部和工人去身份化时期(1955-1983年)

《劳动保险条例》实施之初，国家机关事业单位养老金制度尚未建立。1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，以单行法规的形式建立起机关事业单位养老金制度。机关事业单位养老金制度建立之初，干部和工人养老金制度在退休标准、退休待遇等方面存在一定的差异。1958年，国务院出台了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，用统一制度规范工人和职员养老金制度。1978年，国务院为了便于处理干部中一些特殊问题，[6]主要是一部分参加革命工作时间较长的老同志，在他们年老体弱不能坚持正常工作的时候，仍需根据他们的具体情况，适当安排一些职务，分别制定了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，再次从制度上将企业和机关事业养老金制度分割开来。虽然这一时期机关事业单位和企业职工养老保险制度经历了分—统—分三个发展阶段，但养老保险发展基本趋势是消除干部和工人养老金差异，表现为待遇领取条件、待遇标准趋同化以及资金来源单位化。

1.待遇领取条件趋同化

除机关事业单位女职工比企业晚5年退休的政策自养老金制度建立之初沿用至今外，其他待遇领取条件发展趋势是趋向一致。机关事业单位养老金制度建立之初的退休条件要低于企业，男女职工一般工龄分别比企业低10年和5年，并且不受本单位工龄限制。1958年，机关事业单位和企业职工退休条件统一为男女职工一般工龄满20年和15年，连续工龄满5年。1978年，虽然机关事业单位和企业职工养老金制度分别立法，但退休条件完全一致，即干部和工人连续工龄满10年。

2.待遇水平趋同化

机关事业单位养老金制度建立之初，与职工养老金待遇差别主要体现在特殊人群上，表现在：一是机关事业单位因公致残或因伤致残退休金标准为80%，略高于企业的75%；二是企业对有特殊贡献人员(劳动模范、战斗英雄)的退休标准明确为60%～80%，而机关事业单位没有规定具体标准，而是“可以酌量提高”；三是企业职工退休后继续留任者，除工资照发外，还可领取本人工资10%～20%的在职养老补助费。企业和机关事业单位退休待遇规定不一致导致一部分年老体衰人员不能够和不愿意退休。为了解决这一矛盾，1958年2月，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》统一企业职工和机关事业单位待遇标准，一是取消了在职养老补助费；二是将特殊贡献人群的优惠待遇统一为“不超过本人工资的15%”；三是将年老体弱或丧失劳动能力职工的退休待遇标准统一为本人工资的40%～60%。1978年虽然机关和事业单位养老金制度再次分割，但特殊人群的养老金待遇基本相同。

对非特殊人群而言，机关事业单位和企业职工养老金计发标准在制度分割和统一时期完全相同。制度统一时期，机关事业单位和企业职工养老金计发标准视工龄长短，计发标准为本人工资的50%～70%。1978年以后制度分割时期，机关事业单位和企业职工养老金计发标准为本人工资的60%～75%。

3.资金来源趋向单位化

企业职工和机关事业单位养老金来源发展基本脉络从较高统筹层次逐渐蜕变为单位统筹。1951年，劳动保险资金通过设置调剂金形成了全国统筹和企业自保相结合的统筹制度，劳动保险金的70%由企业工会基层委员自行管理，每月结算，余额全部转入省、市工会组织或产业工会全国委员会户内作为劳动保险调剂金，当劳动保险调剂金不足开支，中华全国总工会能调拨调剂金补助。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》实施以后，考虑到退休人员增多，部分地区、产业的劳动保险基金可能不敷开支，开始限定劳动保险调剂金幅度，如果劳动保险调剂金调剂后本单位的劳动保险基金仍然不足的时候，差额部分由本单位行政支付。显然，差额部分由本单位行政支付弱化了调剂金功能，强化了单位的责任。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”这一文件使得原有的部分调剂功能彻底丧失，劳动保险完全变成了单位保险。1978年，企业养老金制度恢复时，劳动保险的财务机制并没有被恢复，企业单位工人的退休费由企业行政支付，机关事业单位退休的工人，由居住地县级民政部门另列预算支付。

1955-1977年间，机关事业单位养老金由居住地县级民政部门(1958年前由县级人民委员会)发放。1978年，恢复机关事业单位和企业养老金制度时，机关事业单位干部原地安置的，由原工作单位负责；异地安置的，由负责管理的组织、人事和县级民政部门另列预算支付。由此可见，机关事业单位养老金制度与企业一样，趋向单位化。1984年，我国启动企业职工退休费用社会统筹后，企业职工养老保险统筹机制才逐渐开始恢复，而机关事业单位并未同步启动，工人与干部退休费用社会统筹开始出现单位化与社会化区分。

(二)城镇养老保险干部和工人再身份化时期(1984-2008年)

由于工人和干部养老金制度没有联动改革，企业职工养老保险已经去单位化并实现了从现收现付向部分积累制转变，而机关事业单位沿用单位保障的模式，随着城镇职工养老保险制度改革深化，工人和干部养老金“双轨制”引发的问题凸显出来。

1.社会化与单位化

1984年开始，企业职工基本养老保险通过退休费用社会统筹，实现了资金来源的去单位化。企业养老保险逐步引入个人缴费，一定程度上实现资金来源社会化。1986年开始，国有企业合同制工人参加养老保险按照不超过本人工资的3%缴费，形成养老责任由企业、职工、个人共担的新机制；1991年，国务院要求全民所有制企业职工按照本人工资的3%缴纳养老保险；1995年，国务院将个人缴费扩大到所有参保人，并通过若干年时间将个人缴费标准从3%提到高8%。个人缴费改变了养老保险资金来源的单一化，建立起国家、企业和职工三方责任共担机制，实现了养老保险资金来源社会化。在养老金发放和退休人员管理方面，2001年，职工基本养老金基本在全国实现了社会化发放，2011年纳入社区管理的企业退休人员占企业退休人员总数的比例为77.3%。[7]

机关事业单位养老保障仍然沿用计划经济单位保障模式，机关退休费用由财政全额拨款；事业单位退休费用除中小学老师的退休金与机关一样全额由财政拨款外，其他成员的退休金有的是差额拨款，有的由单位自筹。[8]在退休费用发放与管理方面，机关事业单位退休人员仍由单位负责管理，养老金由原单位负责发放。

2.部分积累制与现收现付制身份化

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合制度。1995年3月，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》引入个人账户，对企业职工的养老金制度做了根本性的改革，建立部分积累的养老金制度，并公布两个具体实施办法，供各地选择；1997年7月16日，国务院统一两个实施办法，将个人账户的规模统一为个人缴费工资基数的11%；2005年12月，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将个人账户的规模从本人缴费工资基数的11%调整为8%，从此我国城镇职工基本养老保险制度部分积累制成型。

3.养老金替代率身份化

工人和干部养老保险再身份化最突出表现在养老金待遇差距。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》设定缴费年限满35年职工基本养老金的目标替代率是58.5%，其中20%为基础养老金，38.5%为个人账户养老金。2005年12月，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》设定缴费年限满35年的职工基本养老金目标替代率为59.2%，其中基础养老金替代率增长为35%，个人账户养老金替代率调整为24.2%。[9]机关事业单位养老金待遇计发采取与最后工资关联的计发方式。2006年，原国家人事局出台了《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》，规定不满10年、10～20年、20～30年、30～35年以及满35年工龄的职工分别按照退休前基本工资的40%(事业单位为50%)、70%、80%、85%和90%发放。

4.养老金待遇调整机制身份化

在政策层面，2005年国务院提出要根据职工平均工资增长、物价上涨情况，提高基本养老保险待遇水平；在实践层面，自2005-2014年，我国连续10次调整企业职工基本养老保险待遇水平，但迄今尚未建立制度化的养老金调整机制。机关事业单位的养老金增长按同级在职职工工资增长率的90%增长。[10]养老金待遇调整机制双轨制也是导致待遇水平差距扩大重要的因素。由于职工基本养老保险养老金增长速度低于在岗职工平均工资增长速度，我国职工基本养老保险替代率从1998年的66.3%下降到2005年的49.5%。

(三)城镇养老保险再去干部和工人身份化时期(2009年至今)

在城镇职工养老保险制度改革过程中，机关事业单位多次试图并入职工基本养老保险，消除工人和干部身份差异。1992 年，原人事部下发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，启动机关事业单位养老金制度改革试点工作。1993年，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等地开始对机关事业单位养老金制度改革试点，随后其他一些地方也进行了改革试点。据统计，当时全国已有20 多个省、100 多个地(市)、400 多个县(市) 进行了不同形式的机关事业单位养老保险制度的改革试点。[11]各地自行制定的试点方案五花八门，在覆盖人群、缴费基数、缴费比例、计发方法上差别很大。这些试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案。2009年1月，国务院出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，将事业单位养老金同企业职工基本养老保险制度并轨，并在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点。然而，试点1年多时发现，五个试点省市几无进展，无一省市出台具体试点实施方案，方案仍在调研、讨论中。[12]

三、我国城镇养老保险去身份化取得成效

(一)养老保险去所有制身份取得成效

1.覆盖范围一体化

从覆盖范围看，职工基本养老保险的覆盖范围从国有、集体所有制企业职工向多种所有制从业人员扩展，开始迈入了所有制完全整合的新阶段。非公企业职工参保人数占参保职工总人数的比重从1992年的0.75%上升到2000年的11.37%，城镇个体工商户和灵活就业人员参保人数所占的比重从2001年的4.75%增加到2005年的14.71%。[9]

表1　不同所有制职工参保人数占职保总参保人数的比例

注1991年只公布参保职工总人数，未分所有制。从2002年开始，《中国劳动和社会保障统计年鉴》不再公布不同所有制职工参加职保情况，因而2000年以后数据不可得。

资料来源：据《中国劳动统计年鉴》(2001)第696页表格计算。

2.保障水平趋同化

从保障水平看，所有制融合缩小了不同所有制之间的养老金待遇差别，不同性质的所有制企业都能获得均等的基本养老保险服务。国有与集体单位人均退休金之比从1979年1.62降低到2005年1.17。

表2　不同性质所有制单位退休金水平差别

注：1990-1998年为国有单位与集体单位、国有单位与其他单位人均离退休退职费之比；1999-2005年为国有企业与集体企业、国有企业与其他企业之比；2006年以后，统计年鉴调整统计口径，数据不可获得。

资料来源：1978-1990年人均离休退休退职费取自《中国劳动统计年鉴》(1991)；1991-2005年人均离退休退职费依据《中国劳动统计年鉴》(1992-2006)提供的全国离休退休退职费以及年底全国离休退休退职职工人数，笔者通过计算二者之比所得。

3.社会统筹一体化

在所有制分割时期，集体所有制企业社会统筹水平远远低于全民所有制企业。1988年，全民所有制企业固定职工退休费用社会统筹的市县已达2141个，占全国市县总数2371个的90.3%(1989年4月)，而同期只有729个市、县实行了城镇集体企业职工退休费用社会统筹，占全部市县的30.7%。[13]全民所有制和集体所有制统一主管机构后，集体所有制企业职工社会统筹率从1992年32.50%上升到1997年53.78%，离退休人员社会统筹率从55.58%提高到86.24%。

表3　各类企业离休退休退职职工费用社会统筹率(%)

注: 社会统筹率为参加社会统筹各类企业离休退休退职人员数与全国各类企业离休退休退职人数之比；因数据可获得性原因，计算社会统筹率时，1992年集体企业离休退休退职人员数采用集体单位数据；除1996年外，其他企业离休退休退职人员数采用其他单位数据。1992年集体企业和其他企业职工人数采用集体单位和其他单位，其他年份均采用企业数据。

资料来源: 中国劳动统计年鉴(1993-1998)。

(二)养老保险去干部和工人身份化取得成效

从1993 年开始，上海、辽宁、海南等地率先开始了公务员养老保险制度改革，把城镇所有职工(包括机关事业单位职工)统一到职工基本养老保险制度中来，开启了我国干部和工人养老金制度整合的先河，从参保情况来看，整合效果不理想，机关事业单位职工参保率不到40%。

2012年机关事业单位参加职工基本养老保险职工和离退休人员规模分别为1620.2万人和534.8万人，职工和离退休人员参保率分别为39.4%和48.0%*由于2005年和2010年起 中国劳动统计年鉴不再公布机关、事业和企业离休人数和就业人员数，职工参保率按照2009年机关事业单位就业人员数计算；离退休人员数按照2005年离退休人员数计算。。

表4　机关事业单位职工参加养老保险概况

注：机关事业单位参保率为机关事业单位参保职工与城镇单位分行业就业人员(机关和事业)之比。 “-”为从公开的渠道无法获取数据。企业离休为参加基本养老保险离退休人员与全国离休退休退职人员数之比。《中国劳动统计年鉴》2010年后数据不可得。

资料来源：《中国劳动统计年鉴(2001-2010)》。

由于机关事业单位和企业职工养老保险计发方式以及养老金待遇增长机制不同，近年来二者的养老金待遇差距不断扩大。机关与企业人均养老金之比从1990年1.21上升到2005年的2.09，事业与企业人均养老金之比从1990年的1.14上升到2005年的1.87。

表5　1990-2005年机关事业单位以及企业养老金待遇差距

注：机关/企业、事业/企业分别表示机关单位人均离退休、事业单位人均离退休费与企业人均离退休费之比。2005年后，机关事业单位养老金水平不可获得。

资料来源：中国劳动统计年鉴(2003-2006)。

四、我国城镇养老保险去身份化演进发展脉络分析

本文通过分析我国城镇养老保险身份化和去身份化发展脉络，发现：

第一，养老保险身份化和去身份化进程与国家中心任务密不可分。1949-1978年改革开放前，确保国营经济在过渡时期的领导地位、大力发展国营经济成为党和政府始终确定不疑的政策。[14]我国当时尚不具备实现养老保险全覆盖经济基础，养老保险资源优先投向国营企业职工，是落实国家工业优先、城市优先不均衡发展战略到具体体现。改革开放以后，国有企业改革是我国经济体制改革中心环节，而以单位制为基础的现收现付的养老保险制度已经不能适应国有企业改革发展。1984年国有单位、集体单位以及其他单位抚养比分别为8.1、7.8和9.3， 1991年三者抚养比为5.8、6.2、18.0，到1995年三者抚养比为4.6、5.0和12.2。因此，若养老保险只覆盖国有企业，将导致不同性质的企业养老负担畸轻畸重，国有企业不能平等在市场上参与竞争，甚至一些成立时间较长的国有企业因养老保险负担过重陷入亏损。为了推进国有企业改革，减轻国有企业负担，养老保险需要打破所有制身份界限，向各种所有制经济组织拓展。

第二，养老保险去身份化演进折射出我国城乡居民社会权的进步。社会权是指从获得少许经济福利的权利到保障充分地分享社会遗产的权利，再到过根据主流社会的生活标准确定的文明生活的权利。[15]这种社会权利强调社会服务兜底功能，即保障“主流社会的生活标准确定的文明生活的权利”。养老保险去身份化后，养老金不再是具有某一“政治身份”或“社会身份”人群的特权，而是社会成员的普遍权利。职工基本养老保险覆盖对象不局限于企业职工，城镇个体工商户或灵活就业人员也可以参保，甚至具备缴费能力的城乡无稳定就业的居民也可以参保。但一些不具备缴费能力的人群，其可依据自身的收入状况选择合适的缴费档次，参加城乡居保。

第三，不同身份人群养老保险联动改革机制缺失延缓了养老保险去身份化进程。在城镇职工养老保险去单位身份化过程中，全民所有制企业和集体所有制企业社会统筹没有同步推开，导致各自为政，多头管理，给集体所有制企业社会统筹留下来隐患，直到2005年才逐步解决。城镇养老保险在去身份化改革过程中，将重心放在职工养老保险去身份化，没有联动推进干部和工人养老金并轨，错失了在工人和干部养老金待遇水平差距不大时并轨的有利时机，增加了日后并轨成本和难度。在推进干部去身份化过程中，只推进事业单位养老金去身份化，没有将事业单位和公务员养老金制度统筹考虑，导致事业单位养老金试点改革缺乏实质性进展。因此，我国要建立更加公平可持续的养老保险制度，必须吸取已有的教训，重视顶层设计，坚持联动原则，同步推进各类人群养老保险制度改革。

[1]冶金工业部劳动工资司：《工资福利文件选编(第二卷)》，539页，北京，冶金工业出版社，1980。

[2]李建勋：《城镇集体企业退休人员养老保障问题研究》，中国人民大学硕士学位论文，2008。

[3]严忠勤：《当代中国的职工工资福利和社会保险》，330页，北京，中国社会科学出版社，1987。

[4]金今丹：《关于手工业合作企业退休职工保险统筹问题的调查》，载《中国集体经济》，1990(12)。

[5]柴德有：《对集体企业养老保险统筹与省级统筹统一制度的可行性研究》，载《劳动保障世界》，2003(1)。

[6]刘贯学：《新中国劳动保障史话(1949-2003)》，57页，北京，中国劳动社会保障出版社，2004。

[7]2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/05/content_2153635.htm.

[8]李珍：《理性看待退休金改革公平与不公平》，载《长江商报》，2010-3-19(2)。

[9]关于印发完善企业职工基本养老保险制度宣传提纲的通知.http://www.xianyang.gov.cn/shbz/ylbj/ctzgjbylbj%20/127026.htm.

[10]张永清：《正确认识和解决企业与机关事业单位退休人员待遇差距问题》，载《宏观经济管理》，2003(7)。

[11]宋晓梧：《中国社会保障制度改革》，52页，北京，清华大学出版社，2001。

[12]胡岩：《试行一年五省市事业单位养老保险改革几无进展》，载《每日经济新闻》，2010-3-24(2)。

[13]劳动部保险福利司：《1988年全国退休费用社会统筹的基本情况》，载《中国劳动》，1989(11)。

[14]武力，肖翔：《中国共产党关于国有企业发展与改革的探索》，载《湖南社会科学》，2011(2)。

[15]T.H.Marshall，"Citizenship and Social Class"，London：PlutoPress，1992：8.

(责任编辑：H)

The Evolution of Non-Status of the Urban Pension System in China

CHEN ZhengguangLU JunlinLUO Zhengqing

Based on the status of the insured,the paper analyzes the evolution of non-Status of Urban Pension System in China.The urban pension system for private sector has transformed from being based on ownership status to non-status by the unification of the different pension systems for different Ownership Enterprises.The difference between private sector and public sector expands in the model of pension funding,the benefit level and the mechanism of benefit adjustment.

pension，non-status，fragmentation

*教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国城乡居民社会养老保险筹资责任分担机制研究”(项目编号：15YJC840002)成果。