公平视域下机关事业单位养老保险新政的功效分析*

黄健元　　刘彧美　　王　欢

(1 河海大学人口研究所；2 河海大学公共管理学院，江苏南京，211100)



公平视域下机关事业单位养老保险新政的功效分析*

黄健元1刘彧美2王欢1

(1 河海大学人口研究所；2 河海大学公共管理学院，江苏南京，211100)

2015年1月国务院出台了机关事业单位养老保险新政，将机关事业单位工作人员与企业职工基本养老保险制度“并轨”。本文在围绕起点、过程、结果三个维度对新政出台前我国基本养老保险公平情况进行研究的基础上,分析新政带来的一定程度上促进基本养老保险公平发展、推动补充养老保险发展、促进人员合理流动的直接功效，并且进一步对职业年金的建立倒逼企业年金的发展，企业年金的发展倒逼基本养老保险公平发展的潜在功效进行了剖析。在此基础上，构建出底线公平养老保险体系的过渡性结构，随着政府财政支付社会统筹账户养老金能力的提高，这一结构最终应发展成为真正意义上底线公平养老保险体系的目标结构。

机关事业单位养老保险新政；功效；底线公平；过渡性结构；目标结构

20世纪90年代初，为减轻因国家—单位完全保障模式下企业职工养老所带来的沉重负担，政府积极建立与发展企业职工基本养老保险制度，经过20余年的发展，以机关事业单位公职人员退休养老制度、城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度为主体的基本养老保险制度体系业已形成。但是在这一体系实际运行中“多轨制”一直存在，三类人群基本养老保险制度中公平缺失所引起的社会各阶层之间矛盾激化、人们质疑与不满的呼声不断高涨，影响到养老保险制度的健康发展。2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)(本文将其称为“机关事业单位养老保险新政”)，公职人员与企业职工基本养老保险制度“并轨”，新政的出台无疑被视为实现不同人群之间基本养老保险制度公平，从而有效化解社会矛盾、回应人们对制度公平迫切需求的一剂良方。

新政出台之前，我国养老保险公平存在一定不足，不仅制度覆盖率狭窄，没有覆盖所有人群，不同人群的权利和义务也不对称，部门管理、缴费标准和运作模式也存在差异，不同人群的养老金待遇差距很大(王艳萍，2009)，[1]公职人员养老保险的优越性更是加重了社会不公平感。条块分割的社会养老保险体制不仅造成社会成员间的不公平，还阻碍了要素的合理流动，损害了劳动力资源的有效配置(王艳萍，2011)。[2 ]“底线公平”概念的提出为养老保险公平的构建提供了理论依据，底线及其以下部分是政府的责任，通常是法定的、强制的；底线以上的部分，企业、个人和家庭以及非政府组织等也要各负其责(景天魁，2004)。[3]为了构建公平的养老保险体系，应在实现基本养老保险全国统筹的基础上，大力发展补充养老保险和个人储蓄性养老保险从而构成养老保险的三支柱模式(黄健元，2012)。[4]除此之外，先建立不同人群有序组合的养老保险制度体系，然后再实现养老保险制度在各人群内的公平，最后推进多元制度的整合，实现人人享有体面的老年生活(郑功成，2008)。[5]在补充养老保险方面，企业年金作为多层次社保体系的第二支柱，与第一支柱和企业的现实需求相比，存在的差距很大，严重影响了构建多层次社保体系。其发展滞后的重要原因之一是税收政策不统一和不完整所产生的制约作用(郑秉文，2010)。[6]新政出台后，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚(2015)表示，职业年金强制性建立，将刺激我国企业年金迅速发展。[7]可见，现有研究中我国养老保险制度公平的改革构想和发展路径等方面已经积累了颇有成效的研究，如何在新政出台后进一步促进养老保险公平发展，是我们面临的重大课题。

本文在分析新政出台前我国基本养老保险公平情况的基础上，着重分析了新政出台后的直接功效，并且进一步对潜在功效进行挖掘，进而构建出底线公平的养老保险体系，期望对养老保险的公平发展提供借鉴。

一、新政实施前我国基本养老保险的公平状况

基本养老保险的公平情况可以在公平的过程性视角下进行讨论，本文主要选取起点公平、过程公平、结果公平中的几个方面。[8]

基本养老保险起点公平中，义务的公平主要指的是公民享受基本养老保险待遇时所履行的缴费义务。建国之后，机关事业单位公职人员就一直实行计划经济体制下的国家保障制度，个人不用承担任何的缴费义务，因而这类人群的缴费义务始终处于缺失状态。与此相反的是，企业职工和绝大部分城乡居民缴费义务的履行则是享受基本养老保险权利不可或缺的先决条件，在同样的退休养老面前，企业职工必须要通过承担缴费义务，甚至是承担对生活造成一定压力的个人缴费义务才能享受养老保险待遇，因此他们很容易产生不满与质疑。而城乡居民却对此差别持有勉强认同的态度，与之前没有任何养老保险制度可以参加的情况相比，能够通过缴费的方式参加养老保险制度，已值得庆幸。

基本养老保险过程公平在于制度规则与实施应无差别地适用于所有参保人员，主要涉及筹资模式及缴费两个方面。在筹资模式上，新政前机关事业单位公职人员退休养老制度，延用的是计划经济体制下国家保障的财政供款模式，这决定了筹资责任的单一化，个人不具有筹资责任，完全由政府负担；企业职工则实行统筹账户和个人账户相结合的部分积累制度，责任由企业和个人共担；城乡居民基本养老保险金均由“个人缴费、集体补助、政府补贴”构成，形式上采用三方筹资模式，筹资责任多元化。在缴费上，公职人员退休养老制度个人不用缴费，退休时直接领取由国家财政提供的养老金。企业职工基本养老保险的缴费责任主体为企业和个人，企业按照职工工资总额的20%缴费，职工个人则缴纳8%，缴费负担较为沉重。城乡居民基本养老保险缴费规则中共100元～2000元共计12个年缴费档次可供选择，大多数城乡居民，特别是农村居民选择的都是当地标准中的较低档次缴费水平。

基本养老保险结果公平受到起点及过程公平的综合影响，意味着退休人员应具有大致相同的“境遇”，主要涉及养老金给付水平及参保人员对制度认可情况。在养老金给付水平上，2013年公职人员个人平均养老金年收入可达4.6万元，替代率可达90%；而企业职工为1.6万元，替代率为40%；城乡居民仅为0.098万元，替代率仅为10%，三类人群待遇水平差距悬殊；在制度认可上，相较于受益颇多而强烈认同的公职人员，结果公平的严重缺失已经引起处于弱势地位的企业职工、城乡居民严重不满，但由于无力改变现状，大多数职工及城乡居民选择被动接受。新政前养老保险公平情况见表1。

二、新政实施的直接功效

新政的出台使得公职人员与企业职工基本养老保险制度“并轨”，在制度形式统一上迈出了重要一步，将在多个方面发挥积极的功效。

(一)一定程度上促进基本养老保险公平发展

新政规定，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费，采用相同的费率，并且实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。公职人员与企业职工基本养老保险制度的“并轨”，将结束长期以来公职人员缴费义务缺失“合理化”的历史，使得以缴费义务的履行作为享受基本养老保险权利这一条件对三类人群具有同等的适用性。这使得三类人群在参与基本养老保险中的义务履行上具有形式公平，能够在一定程度上缓和企业职工对自身缴费义务履行合理性的质疑，也能够增加城乡居民对缴费义务履行的认同。从这一点来看，制度的“并轨”所带来的不同人群在缴费义务承担上的一致性，可以在一定程度上改善基本养老保险起点公平缺失的现状,促进基本养老保险公平发展。

表1　制度“并轨”前后基本养老保险公平变化

除此之外，新政将彻底结束长久以来对公职人员实行的计划经济体制下的财政供款制，改变由政府完全负责的单向度筹资模式。单位与公职人员个体共同缴费，能够实现与现阶段部分积累制下的企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度(制度出台时未满60周岁的城乡居民)在筹资模式上的统一。从筹资模式这一角度而言，基本养老保险制度“并轨”能在形式上实现机关事业单位公职人员、企业职工和城乡居民三类人群基本养老保险制度的融合，进一步缩小三类人群基本养老保险制度模式的差距，这在促进基本养老保险制度过程公平实现方面具有重大的进步，企业职工与城乡居民对制度的认同感也有所提升(新政后公平变化情况见表1)。

(二)推动补充养老保险的发展

现阶段，我国初步形成了以基本养老保险为第一支柱、补充养老保险为第二支柱、个人储蓄性养老保险为第三支柱的多支柱养老保险体系。机关事业单位养老保险新政实施之前，在第二支柱补充养老保险中，只有企业年金为自愿执行，职业年金以及城乡居民年金则完全处于空白状态，不同人群的补充养老保险制度尚未完全建立，补充养老保险还远未承担起第二支柱应有的作用。相关统计数据显示，在中国参加城镇职工基本养老保险的3亿人中，仅有7%的参保人员同时拥有企业年金保障。个人购买商业养老保险更是寥寥无几，中国人均长期寿险保单持有量仅为0.1份，远低于发达国家1.5份以上的水平。[9]

补充养老保险的目标，一方面是缓解第一支柱的压力，另一方面在于改善和提高退休者生活水平并适当调节收入分配。机关事业单位养老保险新政实施以后，机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，一定程度上填补了补充养老保险的空白，推动了补充养老保险的发展。职业年金也开始发挥补充养老保险的作用：一方面，职业年金的建立能够保证新政实施后机关事业单位退休人员待遇水平不降低。新政实施后，机关事业单位工作人员基本养老保险制度缴费标准和待遇发放与城镇职工基本养老保险基本是一致的，这部分养老金的替代率不会超过60%，而改革前机关事业单位人员养老金替代率在70%～90%。职业年金预计能将替代率提高20%以上，有效保证了保障机关事业单位人员退休后待遇不降低；[10]另一方面，职业年金的建立可以减轻政府财政负担。政策规定，职业年金基金采用个人账户方式管理，实行单位和个人共同缴费，单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，改变了原有公务员养老保险制度资金筹集由国家完全负责的情况，在不降低原有待遇的前提下，有效减少政府支出。

(三)促进人员的合理流动

我国养老保险制度改革的目标之一就是建立与劳动力市场相适应的养老保险体系，促进劳动力合理有序流动。而改革之前，我国机关事业单位和企业职工两大群体不同的保险制度对人才流动造成了巨大的障碍。按照原有养老保险关系转移接续的规定，原公职人员在脱离单位后将面临一个严峻的事实：不仅退休后的养老待遇大大降低，而且由于缺乏个人账户的积累，待遇甚至低于该企业原有职工，补充养老保险部分更是“零积累”。以2013年为例，公职人员年平均养老金为4.6万元，而企业职工仅为1.6万元，差距接近3倍。也就是说，公职人员往企业流动就意味着对当前积累的养老权益的放弃，这就导致一些本来有意愿进入企业工作的公职人员因此而放弃这一想法。

机关事业单位养老保险新政出台后，阻碍两类人群之间相互流通的养老金壁垒将被打破。新政明确了机关事业单位工作人员将实行与企业职工相同的社会统筹与个人账户形结合的基本养老保险制度，这就给两类人群流动时养老保险关系的合理转移接续提供了条件。政策规定，参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，且工作人员转移前后的缴费年限 (含视同缴费年限) 连续计算。这一政策改变了新政前公职人员及企业职工双向流动时转移接续规定不同的情况，减少了两类人群流动后的统筹基金的损失，维护了其合法权利。另一方面，职业年金计划建立后，随着两类人群的流动，可以将机关事业单位的职业年金与企业年金计划相衔接，[11]个人账户将随着人员流动一同转移。这就改变了原有政策中公职人员转入企业后缺少企业年金积累的情况，保证了养老保险转移接续后的补充养老保险可以继续发挥其作用。可见新政的出台，打通了机关事业单位工作人员横向流动时养老保险关系难以转移接续的“瓶颈”，有利于促进人力资源的合理流动和优化配置。

三、新政潜在功效的挖掘

(一)职业年金“倒逼”企业年金的发展

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“企业补充养老保险”的概念，直至2004年我国真正开始建立起以信托模式为基础的企业年金制度。虽然中国企业年金制度框架已初步形成，年金市场得以初步建立，但在中国多层次社保体系中，企业年金还远未承担起第二支柱应有的作用，在一定程度上影响了社保体系整体建设。中国企业年金市场发展还很不充分，绝大多数企业仍然没有建立企业年金，尤其是中小企业年金市场发展严重不足，基金积累规模小。

从图1可以看出，我国企业年金职工参保率低，与基本养老保险相比，发展大大滞后。以2014年为例，企业职工基本养老保险参加职工人数为31946万人，而企业年金参加职工人数为2293万人，仅为基本养老保险人数的7%。不仅如此，从增长量来看，企业职工基本养老保险参加人数从2009年的21567万人增至2014年的31946万人，增长了10379万人；而企业年金参加职工人数从2009年的1179万人增至2014年的2293万人，仅增长了1114万人。

数据来源：2012-2014年《全国企业年金业务数据摘要》；2009-2014年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

图12009-2014年全国企业职工基本养老保险及企业年金参加人数

从图2可以看出，2013年我国参加企业年金职工人数占劳动年龄人口比例仅为2.2%，而大多数OECD国家这一比例不仅远超我国，甚至高达几十倍，比利时和德国这一比例已超过50%。

数据来源：Pensions at a Glance 2015:OCED AND G20 INDICATORS.

从替代率来看，目前我国主要依靠基本养老保险发挥作用，企业年金替代率不仅远低于OECD国家，与基本养老保险替代率也差距悬殊。根据测算，我国企业年金替代率不到1%，几乎可以忽略不计，而图3中OECD七个国家的养老保险平均替代率为60%，其中企业年金平均替代率高达23%。美国、英国、爱尔兰、加拿大四国基本养老保险与企业年金替代率水平几乎相当，英国企业年金替代率甚至略高于基本养老保险。

国际数据来源：Pensions at a Glance2015:OCED AND G20 INDICATORS；中国数据来源：《中国企业年金发展滞后的政策因素分析——兼论“部分TEE”税优模式的选择》，(郑秉文，2010)。

图3部分国家自愿性DC年金计划及基本养老保险替代率情况

企业年金发育不足究其原因是多方面造成的，不仅企业基本养老保险负担过重，缴费率高于大多数国家；而且税收政策激励不足，税收政策出台较晚且优惠力度小，对企业和职工缺乏吸引力，从而严重制约了企业年金市场规模的扩大。

新政的出台虽然使得机关事业单位公职人员、企业职工与城乡居民基本养老保险在义务履行、筹资模式、计发办法等方面进行了统一，促进了三类人群之间基本养老保险制度的协调，但三类人群在缴费与待遇规则、养老金给付水平、养老金对基本生活保障能力和制度认可性等方面将仍然存在相当大的差异，公平缺失问题并未从根本上得到改变。随着机关事业单位养老保险新政的出台，将有大约3700万人纳入社会养老保险体系，[12]随之将同步强制性建立职业年金，依托于公职人员这一职业身份以及政府的支持，可以预见，职业年金势必会得到良好发展。由于职业年金实行强制执行并且拥有较高的筹资水平，而企业年金为非强制执行，今后职业年金积累的规模将有可能会超过企业年金，这就使得“双轨制”下养老金待遇较大的差距将会继续存在，甚至加剧企业职工与机关事业单位公职人员之间的不公平情况。为避免这一情况发生，政府应采取相应措施刺激企业年金合理发展。同时，我国应大幅调整优化养老保险替代率，降低基本养老保险替代率，逐步提高企业年金替代率。可以预见，随着职业年金的迅速发展势必会对企业年金的发展产生倒逼的态势，刺激企业年金迅速发展。

(二)企业年金发展进一步“倒逼”基本养老保险的公平发展

我国企业年金多年来发育不足的重要原因之一就是企业缴费负担过重，现行基本养老保险制度中企业需要缴纳的费率为20%，这就导致许多企业特别是中小企业资金压力大，甚至连“五险一金”都无法提供，实在无力再建立自愿性的企业年金计划，因而对企业年金的发展产生了挤出效应。相关数据显示，我国养老保险缴费率已高于世界上大多数国家，企业的缴费率甚至高于某些国家企业和个人的总缴费水平。

企业养老保险费率居高不下，重要原因之一便是政府责任的缺失。在市场转型过程中，为减轻因国家—单位保障模式下企业职工养老所带来的沉重负担，政府通过规则的制定将筹资责任转嫁给企业和个人共同担负，而自身则没有主动承担制度转制成本，这就加大了企业负担社会保险的压力。而在新政出台前，对机关事业单位公职人员退休养老制度，政府包揽，承担全部责任；对城乡居民基本养老保险制度上，政府不仅在资金筹集“入口”上承担了一定责任，对参保人群进行适当补贴，同时在资金“出口”上也承担责任，负责基础养老金的发放和增发养老金的部分；而对企业职工基本养老保险制度，政府则主要负有兜底责任，在制度自身收不抵支时才“伸出援手”，政府责任处于一定的缺失状态，反而将大部分压力转嫁给了企业。新政出台之后，政府在企业职工基本养老保险制度上的责任缺失问题并未得到改善，企业压力并未降低，这对企业而言是极不公平的。

较高的社会养老保险缴费率，不仅给企业带来了沉重负担，也抑制了企业缴费积极性，更成为企业增强自主创新能力的绊脚石。企业年金若想实现健康发展，企业缴费负担必须降低，政府必须承担起相应的责任，加大财政对社会保险的支持力度。一些省市已经意识到过高的企业费率不利于社会保险的公平发展，开始逐渐采取改革措施。早在2012年，杭州市参加职工基本养老保险的用人单位缴费比例统一调整为14%。深圳紧随其后，将基本养老保险单位缴费比例从2013年1月1日起调整为13%。同年上海市出台文件，将本市城镇职工基本养老保险缴费比例由原来的30%调整为29%。另外，城镇职工基本医疗保险、失业保险的单位缴费比例均有所下调，总体费率下降2.5个百分点。杭州和深圳市的实践证明了我国城镇职工基本养老保险单位缴费比率仍有一定下调空间，随着经济发展水平的不断提高，各个省份终将有能力实现费率的下调。降低企业基本养老保险缴费率将切实减轻企业负担，在促进企业年金健康发展的同时，有利于增加城镇职工基本养老保险的参保率，改善政府在三类人群养老保险制度中承担责任的公平情况，进一步倒逼基本养老保险的公平发展。

综上，新政出台后带来的直接以及挖掘后的潜在功效可以进一步促进底线公平的养老保险体系发展。

四、底线公平养老保险体系的构建

现阶段，我国初步形成了以基本养老保险为第一支柱、补充养老保险为第二支柱、个人储蓄性养老保险为第三支柱的多支柱养老保险体系。但由于第二支柱、第三支柱发展严重滞后，养老保险功能的重担主要由基本养老保险承担。基本养老保险制度必须确保我国老年公民人人都能享有基本生活保障，这包括两个方面的内容，一是保障底线公平；二是突出个人能力差异。

构建统一的底线公平的基本养老保险制度，首先，实行统一的、完全由政府承担筹资责任的基础养老金制度，保障底线公平。基本养老保险中的社会统筹账户养老金应由政府负责提供，平等保障老年公民最基本的生活；其次，建立形式统一的个人账户制度，允许体现个体差异与义务。在个人账户养老金资金来源上，可以由个人缴费形成，也可以由多方共同承担，实行多缴多得，且个人账户形成的养老金积累归个人所有；再次，实行统一制度规则。即除形式统一以外，基本养老保险制度规则也统一，但允许一些方面存在差异以体现人群特征；最后，合理界定基本养老保险制度功能，建立底线公平的养老保险体系。在实现底线公平的基础上，应合理界定基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险三支柱的功能。

与改革开放初期相比，我国经济社会发展水平发生了质的飞跃，但现阶段由政府完全负责、为每一个社会成员提供能够满足老年人基本生活的基本养老金仍存在诸多困难，这决定了“底线公平”的部分只能以低水平起步。而第二支柱中，目前除公职人员在制度并轨后其职业年金是强制性执行之外，企业年金依然为自愿执行，城乡居民年金则完全处于空白状态，不同人群的补充养老保险制度尚未完全建立。在这一现实下，充分体现效率及个人职业、身份特征的个人账户养老金仍将在第一支柱中与基础养老金共同发挥保障老年人基本生活的功能。这意味着，基础养老金不能独立地起到保障老年人基本生活的作用，“底线公平”养老保险体系并不能完全体现出“底线公平”的意义。从这一角度来讲，近期能构建的“底线公平”养老保险体系框架只能是一种过渡性结构(见图4)。

随着我国经济社会发展水平的进一步提高，政府财政支付社会统筹账户养老金能力的提高，基础养老金待遇水平会不断提高。这时政府可以逐渐减轻企业及相关组织在个人账户中的筹资责任，使其转向投入到第二支柱的发展之中，并逐步实施强制性的年金制度，为每一位社会成员提供一份年金。当政府负责的基础养老金待遇能够完全承担起公平保障每一位社会成员老年最基本生活的责任时，可以建立起普遍性的国民年金作为第一支柱；同时，完全积累制下的个人账户和年金账户可以合并构成第二支柱；以第一支柱国民年金公平保障社会成员老年最基本生活，从而构成真正意义上“底线公平”的养老保险体系(见图5)。

图5　底线公平的养老保险体系目标结构

五、结论与讨论

1.机关事业单位养老保险新政将使得我国机关事业单位公职人员、企业职工和城乡居民在基本养老保险制度形式上具有统一的模式，公职人员开始履行缴费义务，表明我国正在向公平的养老保险制度发展迈步。职业年金的建立不仅能够保证新政后机关事业单位公职人员待遇标准不降低，更在一定程度上填补了补充养老保险的空白，推动了补充养老保险的发展。新政规定在机关事业单位和企业之间转移养老保险关系的，在转移个人账户累计储存额的同时转移部分统筹基金，这一政策减少了两类人群流动后的养老金的损失，有利于促进人员的合理流动。

2.由于企业负担沉重以及我国税收激励政策不足等原因，现阶段我国企业年金呈现出覆盖率低、与城镇职工基本养老保险发展程度差距大等问题，发育十分不足，而刚刚建立的职业年金必将得到可以预见的良好发展，为避免公职人员及城镇企业职工之间不公平的加剧，同为补充养老保险的企业年金也需要得到同步合理发展。企业年金想要实现良好发展，企业社会保险各项费率的降低是必要条件，企业缴费负担的降低也将进一步推动基本养老保险公平的发展。

3.新政出台后带来的直接以及潜在功效可以促进底线公平的养老保险体系构建。近期能构建的“底线公平”养老保险体系框架只能是一种过渡性结构，但是随着政府财政支付社会统筹账户养老金能力的提高，可以建立起普遍性的国民年金作为第一支柱；同时，完全积累制下的个人账户和年金账户可以合并构成第二支柱；以第一支柱国民年金公平保障社会成员老年最基本生活，从而构成真正意义上“底线公平”的养老保险体系。

4.本文主要从正面探讨了机关事业单位养老保险新政带来的直接及潜在效应，但是无论是潜在效应的实现还是向底线公平的养老保险体系过渡，都需要很多配套措施。迄今为止已有多个省市开始降低社会保险保险费率，但是这一举措还远远不够，还应引导企业主以及职工增强养老保险意识。由于企业年金是自愿参加，需要相关措施促进企业年金发展，比如降低费率，释放企业缴费压力，并将释放的能力转移到企业年金上，实现企业年金与职业年金同步发展。进一步调整养老保险结构，向底线公平的养老保险体系迈进。

[1]王艳萍、杨旭东：《中美养老保险制度公平与效率的比较》，载《金融与经济》，2009(8)。

[2]王艳萍、朱夙哲：《中国社会养老保险制度的公平性分析》，载《税务与经济》，2011(4)。

[3]景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，载《社会学研究》，2004(6)。

[4]黄健元：《城乡一体化养老保险制度研究》，2012年养老保障国际学术会议论文集。

[5]郑功成：《中国社会保障制度改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，32～51页，北京，人民出版社，2008。

[6]郑秉文：《中国企业年金发展滞后的政策因素分析——兼论“部分TEE”税优模式的选择》，载《中国人口科学》，2010(2)。

[7] [12]蒋泽、曹磊：《金维刚：职业年金将倒逼企业年金迅速发展》，东方网，2015-06-26。

[8]王欢:《基本养老保险公平研究》，河海大学博士学位论文，2015。

[9]王淑娟：《中国个人商业养老保险覆盖率远低于发达国家》，载《国际先驱导报》，2015-05-27。

[10]赵鹏：《机关事业单位职业年金办法发布》，载《京华时报》，2015-04-07。

[11]薛博、王道勇：《职业年金:聘任制公务员养老保险制度改革的理性选择》，载《科学社会主义》，2011(3)。

(责任编辑：H)

Function Analyses of the New Policy of the Endowment Insurance System of the Government Public Institutions: A View of Fairness

HUANG JianyuanLIU YumeiWANG Huan

January 2015 a new endowment insurance policy of Government-affiliated institutions which combines the basic endowment insurance system of institution staff and enterprise staff is published by The State Council.In this paper,based on the research of China endowment insurance equitable situation which focused on the starting point,process and result,we analyze the direct effect of the new policy which to a certain extent promotes equitable development of basic endowment insurance,complement endowment insurance and rational flow of personnel.Further we analyze the potential effect of promoting the development of the company annuity by the establishment of the occupational pension and equitable development of the basic endowment insurance by the development of the company annuity.Based on this,we build the transitional structure of the system of fair baseline endowment insurance,with the increasing ability of the government finance payment of social pooling account pension,this structure should eventually be developed into a real sense target structure of fair baseline endowment insurance system.

new policy of the government-affiliated institutions endowment insurance，effect，fair baseline，transitional structure，target structure

*本文系江苏高校哲学社会科学研究重点项目“渐进式延迟退休年龄政策的社会经济效应研究”(2015ZDIXM010)、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“底线公平养老保险体系研究”(2015B13514)成果。