由外源及内发：义务教育均衡发展路径选择*

●刘信阳

由外源及内发：义务教育均衡发展路径选择*

●刘信阳

摘要：由外源及内发的路径实现义务教育均衡发展，于外界求“自上而下”的广泛重视和资源充分投入，于学校内部则立足“自下而上”的资源有效利用与内涵特色提升。突破外源与内发的二元对立，达成两种发展路径的优势整合与协同，是兑现优质均衡承诺的有益探索，应通过行政力量的收放结合、援助资源的精准发力、学校行动者的赋权提能、生态资源的有效利用等行动策略予以实现。

关键词：外源发展；内发发展；义务教育均衡发展；协同发展

从初步均衡到基本均衡再到优势均衡，义务教育均衡凸显了自“增量”至“提质”的循序渐进的发展过程。当前评估数据显示，“随着国家的高度重视及教育投入的不断增加，区域间、城乡间、校际间教育‘硬件’条件（如设备设施、空间等）和师资条件（如薪资、学历等）等日趋平衡。”［1］然而，物质条件的改善并没有必然地带来教育质量的提高，义务教育在校际间、城乡间、区域间办学质量依然存在很大差距，择校问题仍然突出。如何在条件改善的基础上，发挥学校办学主体作用，提高资源利用效率，提升办学质量，是实现义务教育均衡发展的终极追求和关键所在。由外源及内发，将学校外部政府等部门的重视和资源投入与学校内部治理能力的提高、资源的充分合理利用整合起来，实现外部发展拉力与内部发展张力的有效对接，是义务教育均衡发展的锁钥。

一、“外源型”均衡发展路径：成效及局限

“外源（式、型、性）发展”（Exogenous Development）又称“外发（式、型、性）发展”、“外生（式、型、性）发展”，缘起于经济学领域。立足义务教育均衡发展的基本单位和实践载体——学校，“外源型”均衡发展指学校发展的动力主要来自组织外部推进，即 “要我发展”，发展的路径沿袭行政逻辑的发展方式。在均衡发展初期，该发展路径在推进薄弱学校改进时易取得卓越成效，但随着学校设施设备等资源配置逐步均衡，该路径逐渐失去作用发挥的条件和环境，其弊端亦日益显露。

（一）“外源型”均衡发展的成效

于外界求“自上而下”的广泛重视和资源充分投入是“外源型”均衡发展的核心要义，也是其优势发挥的基本方式。于学校外得重视，主要表现在政府等部门对均衡发展从思路设计、规划到政策制度制定出台再到资源配置等一系列“拉动”活动中。

一方面，均衡发展工作得到统一部署，政府责任落实到位。2011年以来，通过教育管理部门印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等文件，中央和各级政府间层层签署备忘录等活动，对均衡发展做了统一规划、对所需资源进行了合理投入和配置，且将义务教育均衡发展指标纳入到政府绩效考核中，逐步建立了以县为主，其他部门协调配合的责任分担和落实机制，健全了督导评估和奖惩激励机制，凸显了政府在均衡发展中的主导地位。另一方面，均衡发展投入机制逐步完善，城乡差距日渐缩小。中央地方政府依据法律按项目、分比例承担义务教育经费的投入体系基本健全，经费投入力度加大且结构更加合理。各县公用经费投入均达到国家标准定额，部分地区还根据自身财力实行了12年以上免费义务教育，如福建马尾区、陕西佛坪县等。经费投入逐步向农村地区、薄弱学校倾斜，近年来在生均预算内事业性经费、公用教育经费支出上，农村支出增幅均高于城市。学校标准化建设卓有成效，新建校舍面积逐年递增，图书、计算机等教学设备逐步完善，优质教育资源得以普惠。师资队伍渐次优化，师资配置日益均衡。完善了教师资源补充机制，统一了城乡教师编制，更多编制和岗位流向农村、薄弱学校和紧缺学科；教师校长流动制度逐步健全，薄弱学校教师数量不足、质量不高、结构不合理等问题得到一定缓解。此外，国家还通过出台绩效工资及困难地区教师生活补助等政策助力教师待遇的提升。

（二）“外源型”均衡发展的局限

披览“外源型”均衡发展路径的实践，学校外社会各界，尤其是政府部门对均衡发展的重视，使义务教育在较短的时间内实现了基本均衡，办学资源得到极大丰富，办学条件日益改善，对于解决长期以来薄弱学校和地区的“贫血”和“失血”状况有积极意义。但组织外部的“输血”如果不能及时转化为内部“造血”，就很难实现教育质量的实质性提高，难以保障甚至会阻碍均衡发展的持续有效推进。事实也证明，当前资源配置的均衡并没有必然地带来教育质量的提升，城乡、校际间教学质量依然参差不齐，择校等问题仍然突出。笔者认为理想与现实偏差的存在与当前学校对“外源型”均衡发展路径的过度依赖不无关系。

首先，“外源型”均衡发展路径重教育资源（人力、物力、财力及依法保障的发展机会）的投入与外部办学条件的改善，而相对忽视资源的有效配置、合理利用和内在办学质量的提高。资源的大量投入在均衡发展初期即办学条件不足时对改善办学条件、实现资源相对平等基础上的办学有显著效果。随着资源配置的逐步均衡，即使无限制地增加投入也不会带来教育质量的提高。因此，要改变一味地将教育发展不均衡归咎于资源不足的观念，重视对资源存量的优化使用。

其次，“外源型”均衡发展路径强调政府外力拉动，忽视学校发展内驱动力和能力的提升，导致学校作为实践主体的缺位。均衡发展作为国家战略规划，是由中央政府号召并通过讯息的“上传-下达”组织实施的。由于实施者不能直接参与到决策中来，往往会造成其对规划的理解和认同困难，其政策行为仅是对上级要求的机械性反映，更有甚者还带有抵触情绪。如此状态下各利益相关主体难以形成均衡发展的共同愿景，更别提主动发展的积极性。

此外，该路径作用下“千校一面”与盲目追求办学规模效益的问题严重，教育发展缺乏特色和多样性。受行政思维与人的有限理性等因素影响，在 “绩效制”、“项目制”等发展手段的诱使下，地方政府、学校急于快出成绩，常常悬置教育迟效性规律和自身发展条件，盲目模仿优质学校的办学行为亦或不切实际地扩大办学规模。

二、“内发型”均衡发展路径：基本特质及作用机理

“内发（式、型、性）发展”（Endogenous Development），又称“内源（式、型、性）发展”、“内生（式、型、性）发展”，最初以文本形式提出见于1988年联合国教科文组织编写的《内源发展战略》，其认为“发展应该是基于文化特色从组织内部产生的，是为人服务的”。［2］随后众多学者分别从社会学、经济学及教育学等领域对其意涵予以剖析。与“外源型”均衡发展相呼应，“内发型”均衡发展强调发展的动力来自学校组织内部，即“我要发展”，是遵循学校组织内部教育规律的发展方式。［3］

（一）“内发型”均衡发展路径的基本特质

“内发型”均衡发展意在弥补“外源型”均衡发展的路径缺陷及不足，存在着与“外源型”均衡发展相反的特质。

其一，自发性。自发性强调发展的动力及立足点源于系统内部，意味着组织结构要从“他组织”到“自组织”，发展方式需由“统治”向“治理”转变。“统治”强调外在力量对系统的设计、组织和控制，遵循外部力量单方的发展意愿，以外部拉动求发展。而“治理”则更加注重系统内部运行机制的完善，系统内部各要素之间的排列、组合和优化，是整个系统自主、自发地由无序走向有序的过程。内发意味着自力更生的发展，是一个“以充分发扬国家（组织）内在潜力为其本意的概念”。［4］

其二，人本性。内发型均衡发展路径更加强调“人是发展的中心”，而不是单纯以物质、财富数量增多为发展依据。它的人本性包括两层意涵：一是依靠人的发展；二是为了人的发展。依靠人的发展是指就发展过程来说它必须基于人的文化属性依托人能力的提高；为了人的发展是指就发展结果而言它必须以满足人的实际需要为目的和归旨。由此看来，内发型均衡发展是“以人为本”的发展，认为经济和物质的发展是人发展的基础，是用来为人的发展服务的，不应该高于人的发展。

其三，互动性。内发型均衡发展重视人及组织间的互动交流，强调全员的广泛参与，认为组织系统的发展与创新来自于思想的碰撞、经验的融通及各方的通力协作。其认为推动义务教育均衡发展的关键不在于政府和职能部门单方面的意愿，更重要的是各利益相关者的广泛参与并经过协商达成共同愿景［5］，形成一致认同的有利于整体发展的方案。没有互动的发展只能是消极、被动、偏颇和不可持续的。因此，义务教育均衡发展目标的实现需调动起全民参与发展的热情和其主人翁意识，在各利益相关者的沟通与互动中推进。

其四，生态、整体、协调性。生态性主要包括两个方面，即外部自然环境的生态性和内部文化环境的生态性。外部自然环境的生态性强调组织与外部环境的和谐共生，如教育与经济、政治、文化、社会的发展进程要大体一致。追求一方面的发展而削弱另一方面发展能力以及只重视一方面的发展而置其他方面发展于不顾的发展路径都不符合内发型均衡发展的要义。内部文化环境的生态性体现在对待古今中外发展经验的态度上，讲求立足本土、基于传统、为我所用，使外部他者的经验与本土环境和传统文化协调统一，而不是一味的“拿来主义”。

其五，地域性。内发发展理论是基于地域问题的解决而产生的，意在制定适合本地域的发展策略。“地域”是在生态圈中人们的生息场所，可在较小规模上作为一般实体来把握。同时，“地域”又是一个开放的概念，既可指一个国家，如在中国特色社会主义建设这一内发发展实践中；又可指一个小区域，如在义乌小商品城内发发展的实践中就仅指义乌市从事与小商品经营有关的小部分地域。内发型均衡发展实践在讲求均衡发展的同时也要凸显各地域，如东中西部区域、城乡、校际等发展差异，尤其凸显文化差异，使发展路径更具有适切性和多样性。

其六，创新和实践性。内发发展理论主张“每一个国家都有权实行自己认为最适合自己发展的经济和社会制度，而不因此遭受任何歧视”，［6］所以不存在共同适用的统一发展模式。因此，在均衡发展实践中不同地域及各学校应根据本地域发展的特殊性，选择属于自己的发展路径，但并不排斥对外来经验的借鉴。这就需要各地域创造性的制定自己的发展方案或者是在借鉴其他地域发展方案的基础上进行创造性的应用，并在实践的过程中不断调试和修正，即借鉴-改造，使发展能够真正适合自身发展状况满足实际需要。

最后，需要特别强调三点：其一，内发型均衡发展与外源型均衡发展不是截然对立的概念，内发型均衡发展不应理解为与组织外部环境相隔离或背离，它应该与组织外部环境保持联通，唯一与外源型均衡发展相区别的是，内发型均衡发展更加强调发展的独立性，不受外部因素控制；其二，社会或组织的发展有多种方式和类型，根据韦伯的“理想型工具”，将社会或组织的发展主要分为“先发内发（源、生）型”和“后发外源（生、发）型”，一般认为率先发展组织具有内发发展特质，后起发展的组织多为外源发展，但是后起发展的组织并非一直沿袭外源发展路径，特别是发展后期，越来越表现出内发发展特点。薄弱学校作为后发组织在均衡发展初期多借鉴甚至照搬外来经验，待到发展后期要想实现发展的突破和可持续，必然将外来经验与本土条件融合，走内发自主的发展道路。［7］其三，内发型均衡发展与外源型均衡发展路径没有优劣之分，只有适应性之别。内发发展是一种存在于内部与外部因素之间的组织的特殊组合。正如李国庆在对日本的富士见盯的调查中所论述的那样，其认为区域（组织）的发展体现内发发展和外源发展相乘效果，是共同作用的产物。［8］

（二）“内发型”均衡发展路径的作用机理

“内发型”均衡发展路径的实现方式和发展目标是于学校内部求立足生境的“自下而上”的资源有效利用与内涵特色提升。为保障“内发型”均衡发展路径的作用发挥，以“外源型”与“内发型”均衡发展路径对比为视角，从发展的基本假设、发展理念、发展主体、政策重点、施政途径等方面，对“内发型”均衡发展路径的作用机理进行了再解读（如表1）。

表1　“外源型”与“内发型”均衡发展路径比较

无论“外源”还是“内发”均衡发展路径，其目标指向皆为立基义务教育资源均衡配置上的质量提升，即内涵、特色、多样发展。但因二者在前提假设、源泉动力等方面存在诸多不同，其适应条件、作用机理也各异。“内发型”均衡发展的前提假设为学校作为自组织，具有很强的环境适应性，能够通过适应机制的建立，根据自身条件和环境变化及时做出改进和调整，实现特色、多样和适切的发展。因此，在发展理念上更加强调宏观上的内生创新，形成与资源环境相匹配的新经验和新方式，注重组织内部结构性优化；在微观上，以问题和机会为导向，注重内部发展能力的提升。发展主体由政府变为学校和参与学校建设的人。相应地，下一步的政策重点应由“多予”转向“放活”，政府等部门在给予学校资源支持的同时，应予以其更多自主发展的机会。“放活”意味着“解制”，解除学校发展过程中遇到的各种体制机制限制，鼓励各利益相关者参与到学校发展事务中来，并赋予其更多话语权。“放活”还意味着“赋能”，注重学校内部发展能力提升、活力调动，尤其是各利益相关者潜力的挖掘。此外，在制度建设方面更加强调法治，行政人员需采取制度化的、而非人格化的方式来应对学校发展中的人和事，学校内部依法规范办学行为，严防权力的错位、缺位和越位。

在完备的制度设置和合理的体制机制建构下，学校的角色变行政部门的执行机构为拥有独立公法人地位的真正办学主体。学校在接受外界“输血”的同时健全了“造血”机制；在充分利用本土教育资源基础上激发了多方参与主体的积极性、主动性和创造性；各发展主体在共同愿景的指引下，各司其职、相互沟通、促进和制衡，形成发展合力。至此，“内发型”均衡发展路径的优越性已渐次明晰：它增进了教育发展的民主性和科学性；凸显了教育发展的公平和效率；促进了多方教育治理局面的形成；助力了教育现代化的实现。

三、由“外源型”及“内发型”：内外协同促均衡

“外源型”均衡提供教育发展以充足的资源、有力的条件和环境；“内发型”均衡则立足生境通过发展组织内部要素能力，调动其活力，实现发展由资源向质量转化。两种路径并非二元对立，而是可以通过行政力量的收放结合、援助资源的精准发力、学校行动者的赋权提能和生态资源的有效利用等行动策略实现相辅相成、相互促进并统一于均衡发展实践中。在当下均衡发展由“增量”向“提质”进阶的背景下，应更加注重“内发型”均衡发展路径作用的发挥，实现两种路径优势互补，协调统一。

（一）行政力量的收放结合

“内发型”均衡发展的政策重点在于“放活”，政府应在为学校提供充足发展资源的同时，解除其自主发展的体制、机制障碍，并予以更多自主发展空间。然则当前政府由于自身角色不明、定位不清等原因在均衡发展中出现了权力的越位、错位和缺位等问题，阻抑了学校自主发展权力的发挥。“缺位主要表现为政府财政投入不均衡、财政制度不健全；越位主要表现为政府对学生和家庭教育选择权以及学校办学自主权的干预”［9］；与越位相伴而生的还有错位——对学校内部发展事无巨细的管理。在均衡发展过程中，行政力量作用发挥应收放结合。首先，可以通过“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”建设，厘清各级政府部门与学校间的权责关系，做到政府“法无授权不可为”、“法律责任必须为”，学校“法无禁止皆可为”，规制政府不作为和乱作为的同时给予学校发展以留白。其次，重视政府的宏观引导和微观激活，尊重学校行动主体的选择权。政府要对学校作为自组织的发展、适应能力给予充分认同，鼓励学校立足实际创新实践。政府亦须认识到薄弱学校由于基础差、底子薄、观念落后等原因在革新过程中依然需要政府适时的帮扶。当然，帮扶并不等同直接干预或强制管理，在政府留白范围内学校可自主发展，对于发展中出现的问题，学校可通过学校政府间的求助应答机制寻求行政力量的支援或指导。此外，政府部门在重大政策制定、援助项目实施、现代技术引入等方面，要充分考虑学校的意愿和建议，积极探索科学有效的民主参与决策机制。

（二）援助资源的精准发力

增强学校自我发展能力虽主要靠学校的组织管理和其参与者发展能力的提升，但仍依赖于国家和优势学校等外部资源的有效支持。长期以来，薄弱学校尽管得到了来自国家的政策、资金以及优势学校的技术、资源等方面的支持，但依旧存在诸多问题：其一，国家资源的投入与其对学校管理事务的干预链接，在资源投入的同时相应地剥夺了学校自主发展权力；其二，优势校对薄弱校的援助多为“差距”而非“差异”合作，［10］除缺乏平等性外还容易造成薄弱学校同质畸形发展；其三，资源的援助不能切中学校发展最急迫的需要，补充的资源没有及时转化为发展效益。针对上述问题，一方面，要继续加强法制建设，合法划分并有序配置政府、社会和学校发展权力；另一方面，充分发挥大学的社会服务职能，在大学、政府和义务教育学校之间建立U-D-S（University-District-School）伙伴协作，即“大学——地方政府——中小学校”伙伴协作，通过学术力量的介入追求区域性均衡发展规划与政策研究的科学、立足学校生境的质量提高和改进行为的适切以及教师的专业化发展和素质提高，使资源援助更富情境性、更具针对性。［11］此外，优势和薄弱学校间可通过共同发展学区建设等均衡发展模式加强彼此间差异合作，变薄弱学校在发展中被动不平等地位为两类学校间平等地合作、交流、互动、共享，实现薄弱学校的内部要素整合、能力提升、个性发展。［12］

（三）学校行动者的赋权提能

“内发型”均衡发展实践中，学校组织及其参与者是推动发展的核心力量。因此，如何为学校组织中的行动者赋权提能并盘活其创新精神成为发展的重要一环。通过行动者能力培植和组织制度建设，使组织发展方向明晰、目标一致、行动有力、监督有效是该路径作用发挥的重要途径。各学校行动者要克服等、靠、要的传统发展思路，在把握教育规律和时代特征的前提下，在遵循国家教育法律规章的基础上，科学规划、自主决策，立足自身资源和优势，确立符合自身实际的特色明晰的办学方向；要创建一支强而有力的领导班子，做到领导科学、组织有效、调控有力；要树立自主发展意识和“我要发展”的决心并在学校内部形成一致的发展意愿，凝聚发展合力；建立学校章程，规范学校办学行为，优化学校内部结构，处理学校发展内外部矛盾；健全自主发展机制，如内发动力机制、内发运行机制和内发制衡机制等，［13］以此保障组织良性有序运行；加快信息化建设，以信息化带动优质教育资源的互通，为均衡发展助力；树立品牌意识，立足本土资源，彰显组织特色和优势，打造属于自己的学校发展名片。

（四）生态资源的有效利用

学校是一个复杂的生态系统，要发挥义务教育学校的作用，必然需要有机地协调知识、技术、技能等要素，统筹人、财、物、信息等资源，而学校的核心能力建设就附着在学校组织的技术、资源、组织、文化、管理等子系统中。［14］因此，组织发展能力建设必须立足生态系统，以生态资源的获取、配置和利用为核心，尤其要以人的发展为主线。首先，学校组织的发展以资源占有量为支撑，这就涉及到资源获取问题。义务教育阶段的财力物力资源主要来源于国家拨款和社会捐赠，人力资源即参与者来自政府配备、组织吸引以及文化汇聚。要提高资源占有率就必须提高学校组织管理和资源调动能力，在汇集多方财力物力投入的基础上，以科学合理的制度、优质的组织文化、十足的发展势头、全新的发展面貌吸引更多的优秀教师、生源、其他利益相关者和社会有志之士投入到均衡发展事务中来。在资源的配置和管理方面，一切以学生发展为中心，重点提高教师素质、能力和水平，坚持人本管理，建立一套完善的管理机制，使每个参与者（尤指教师、学生）摆脱束缚，发挥其主人翁精神，使其自觉地参与到学校及自身发展中来。人的发展即组织进步，以人的理念创新、行动自觉、能力增强带动学校发展的理论、制度和道路自觉、自信和自强，是实现薄弱学校改进达成义务教育均衡的重点和关键。

概言之，义务教育均衡发展既需要寻求外界“自上而下”的广泛重视和资源充分投入，又需要诉诸学校内部求立足生境“自下而上”的资源有效利用与内涵特色提升。正如发展的“内外因理论”所强调：内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。“外源型”均衡路径的作用发挥最终要通过“内发型”均衡路径来实现。“只有将两种路径统一起来，消解外部援助系统与内部发展系统之间的边界，构建上下呼应和内外对接的联动格局，”［15］方能为义务教育均衡发展提供一种新的方向和出路。

参考文献：

［1］伍红林.论当前我国义务教育均衡发展的多重转向［J］.教育科学研究，2013，（10）.

［2］［6］联合国教科文组织.内源发展战略［C］.北京：社会科学文献出版社，1998.1-2.

［3］张茂聪，刘信阳.县域义务教育优质均衡发展：基于内发发展理论的构想［J］.教育研究，2015，（12）.

［4］F·佩鲁.发展新概念［M］.郭春林等译.北京：社会科学文献出版社，1988.10.

［5］张茂聪.教育公共性的理论分析［J］.教育研究，2010，（6）.

［7］何花.从外发应激到内生自主——简析中国现代化的发展历程［J］.中共山西省直机关党校学报，2013，（7）.

［8］李国庆.日本农村的社会变迁富士见町调查［M］.北京：中国社会科学出版社，1999.91.

［9］翟静丽.城市义务教育均衡发展中政府行为失当的思考［J］.现代教育管理，2011，（7）.

［10］吴华，吴长平，闻待.从“差距合作”到“差异合作”——宁波市江东区学校合作的创新实践［M］.济南：山东教育出版社，2010.4.

［11］孙华.大学之范：理念与制度［J］.现代大学教育，2015，（2）.

［12］余如进.略论学校自主发展［J］.基础教育参考，2011，（5）.

［13］赵学华.试论中国学校发展的内生机制［J］.北京社会科学，1997，（4）.

［14］纪秋颖，林健.基于生态位理论的高校核心能力分析［J］.黑龙江高教研究，2006，（5）.

［15］梁立新.超越外生与内生：民族地区发展的战略转型［J］.浙江社会科学，2015，（7）.

（责任编辑：冯永刚）

刘信阳/山东师范大学教育学院硕士研究生

*本文系山东师范大学研究生科研创新项目“县域义务教育均衡发展方式转变研究——基于内发发展理论的视角”（项目批准号：SCX1503）的研究成果之一。