浅谈区域发展协同机制的构建

方金生+许信旺

【摘要】区域协同发展是社会进步的重要标志，也是国家“五位一体”总体布局的建设目标。应以科学发展观为统领，在全面分析经济、社会、环境三者关系的基础上，加强顶层设计，实行动态监管，建立长效机制，制定衡量标准，统筹协调、整体推进，创新体制和机制，保障区域“五位一体”协同发展目标的真正实现。

【关键词】区域  协同发展  机制

当前，社会经济快速发展、人口迅速增长、城市化进程不断加快，产生环境污染、资源短缺、生态破坏、人口膨胀等诸多问题，严重影响了人类的生存与发展。基于此，党的十八大提出了“五位一体”总体布局，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面及其全过程，以实现经济社会全面、协调、可持续发展。十八届三中全会提出“用制度保护生态环境”;2015年两会期间，习近平总书记指出，“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”;李克强总理在政府工作报告中指出，“环境污染是民生之患、民心之痛”。这一系列决议及党和国家领导人的讲话精神，为环境的保护和生态文明建设提供了动力，指明了方向。

“五位一体”总体布局是一种辩证的思想，五大建设之间联系紧密，相辅相成、相互依存、相互促进。其中，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。“五位一体”总体布局的实施是一项复杂的系统工程，需协调推进，不能顾此失彼，要在充分考虑生态系统的整体性、结构性、功能性特征及其与经济、社会、政治、文化体系之间互动关系的基础上，建立一套科学、更加强调均衡、可持续和以人为本的发展机制，实现“五位一体”的建设目标。

一、协同发展的涵义

协同学（Synergetics）是由德国物理学家赫尔曼·哈肯（H.Haken）上世纪七十年代提出的现代横断学科，用于研究复合系统内的各个子系统如何通过协同作用，形成时间、空间或时间-空间的有序结构，被誉为20世纪的前沿理论之一。

协同发展，即协调（协作）同步发展，是系统和系统内部要素之间在和谐一致和良性互动的基础上，由混沌状态蜕变为有序状态、简单蜕变到复杂、低级有序蜕变到高级有序的过程。将协同学的理论、思想引入区域发展的研究与实践过程中，所赋予的协同发展基本含义与内容是：构成区域发展的社会、经济、生态等各子系统，必须协调同步地向前发展，既不偏废又不偏重某单个子系统的发展，避免出现系统发展的不均衡性。

二、区域协同发展系统的构成

协同学理论指出，构成复杂系统的各子系统之间的协同作用是促使系统实现自组织的最主要力量。区域的协同发展突出体现在区域的经济、社会、环境各个子系统在发展中相互协调程度，是三者共同作用的结果。经济发展是区域协同发展的核心所在，是改善区域经济状况和提高民众福利水平的根本手段，是区域实现可持续发展的推动力;社会进步是区域协同发展的目标，必须在实现社会公平、稳定和安全的前提下，改善人们的生活质量，提高人们的健康水平，以实现社会的全面进步，社会进步同时也突出反映了区域可持续发展的保障能力，体现区域社会发展目标的多样性和平衡性;自然环境是区域协同发展的条件，在区域发展战略的制定中，必须坚持可持续发展的理念，高度重视资源环境对发展的承载力，有效保护和合理开发利用资源，提倡清洁生产和高效资源利用，节约使用各类资源尤其是不可再生资源，以保证自然环境发展的可持续性，提高其对可持续发展的支撑能力。

在可持续发展背景下，只有全面分析经济、社会、环境三者之间的关系，厘清思路，权衡最佳方案，才能使经济增长与社会发展、环境进化和谐统一，实现整体上的良性循环。经济系统、社会系统和环境系统是辩证统一的，在同一目标的前提下，是一个有机的统一体（如图1所示）。

图1 社会、经济、环境系统相互关系图

社会进步-经济发展的协同关系：第一，人能主观能动地决定经济发展进程，其数量、规模和素质对经济发展水平具有重大的影响。第二，经济水平高低直接影响社会生活水平和社会稳定性。

经济发展-自然环境的协同关系：第一，发展经济带来环境问题，资源开发持续进行，产生经济效益的同时向环境中排放三废，若超过环境的承载力，环境质量将下降;但经济的发展又可以创造大量的物质财富，为解决环境问题提供必要的物质基础，如提高环保技术、控制污染排放可使环境质量提高。第二，环境质量的优劣是决定经济发展水平的因素之一，严重的环境污染和破坏会反过来影响经济的健康和可持续发展。

自然环境-社会进步的协同关系：第一，环境为人类提供生存空间，是社会发展的基础因素之一。随着社会人口爆炸增长，所面临对物质和资源的需求的不断增加，对环境的需求就高。第二，社会发展进程中，随着人口素质的提高，环境保护意识越强，对环境质量要求越高。

当今世界环境问题普遍存在，就是由于人类的经济活动和社会活动造成的。环境保护与促进经济和社会发展是相互联系、相互制约、相互促进的，必须协同发展。区域协同发展的着眼点就在于寻找经济、社会和环境的最佳平衡点，实现经济发展、社会进步和环境友好的统一。

三、区域协同发展的实现机制

区域的协同发展需要创新的体制和机制作为保障，因此，应以科学发展观为统领，将行之有效的措施进行补充、完善，上升到制度层面，构建一个与社会主义市场经济体制相适应、相对稳定的体制机制。

（一）区域协同发展的顶层设计机制

正所谓“不谋全局者不足谋一域，不谋万世者不足谋一时”，对区域建设发展进行顶层设计是区域协同发展的关键。区域协同发展是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个领域，各个领域之间的关联性、耦合性要求非常高，任何一个领域的改革与发展都会牵制或带动其他领域，同时也需要其他领域的密切配合，若仅仅是某一个领域单兵突进，没有其他领域的协同配合，就难以取得实质性的效果。顶层设计就是要从区域建设与发展的整体出发，统筹谋划，从政治、经济、社会、文化、生态等方面整体推进，加强协调配合，产生共振效果，使效应最大化。

在顶层设计中，应正确处理整体推进与重点突破的关系。强调整体推进并非是要平均用力、齐头并进，而是要在不同阶段、不同领域，抓住重点、突破难点、找准关键点，以点带面，带动全面发展。正所谓“一子落而满盘活”，深入研究各领域的关联性和耦合性，科学把握战略重点、优先顺序、主攻方向。

（二）区域协同发展的动态监管机制

区域协同发展既是一个目标，又是一个动态复杂的发展过程，受区域社会、经济、环境等定量的因素影响外，还受到区域自然特性、地理区位、政策、网络空间通达性以及区域外部环境等诸多定性的因素影响。为杜绝“放责不放权”及扯皮推诿现象出现，规范政府权力运行。一是应遵循“职权法定、权责对等、公开透明、便民高效”的原则，在明确政府的职权边界、编制权力清单基础上，建立权力运行监督管理机制，制定具体的监管细则，对监管的主体、客体、内容、方式、方法、程序以及目的要求进行明确;二是加强事中事后监管，实行行政执法公示制度和政府权力运行电子监察，推进政府权力运行信息互通共享，拓宽社会公众参与政府权力运行监督的渠道，制定政府权力清单动态调整办法，根据制度推行后的效果和实际工作需求，定期对权力清单及其制度进行修改、调整并发布，为推进依法行政提供有力保障。

（三）区域协同发展的长效机制

区域协同发展是一项复杂的系统工程，必须坚持科学性、系统性和可行性相统一，构建长效机制。长效机制的建立，制度的制定是基础，制度的实施是关键。

首先，要梳理完善现有制度，实践检验行之有效的规章制度，要长期坚持并坚决予以贯彻落实。特别是要适应新时期的新要求，强化发展理念，使生态文明建设的理念融入区域发展规划和制度建设中，以实现区域产业布局的协调、优势互补、资源整合及环境同治。不适应新形势、新任务、新要求的规章制度，抓紧修订完善。其次，研究建立新的制度规定。坚持纠建并举，一边抓整治，一边抓建章立制，从地区、部门与行业的实际出发，将好的经验做法及时上升为制度规范。在新的规章制度组成中，要建立部门磋商机制，可以采用上级主管部门或政府部门分管人主持下的部门联席会议的形式进行，促进部门间工作的协调。第三，要强化制度执行力。“有制度不执行，比没有制度危害还要大”。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。要用严明的制度、严格的执行、严密的监督，维护制度的严肃性和权威性，坚持用制度管人、管事、管权。第四，加强生态环境理念的宣传与监督，充分利用公众、媒体，呼吁全民参与，建立多元化的生态文明体系。最终形成结构合理、关系协调、程序严密、执行顺畅的制度体系和工作机制，以求真务实、改革创新的精神建立区域协同发展的长效机制。

（四）区域协同发展的标准衡量机制

区域协同发展涉及诸多领域，注重经济、社会、资源、环境等方面的协作、同步发展，应基于区域资源、社会、经济现状，依据发展目标，统筹考虑。为衡量区域协同发展状态及水平，需要构建评价标准体系，以指导实际工作的开展。评价标准体系的建立应遵循以下原则：一是全面性，在区域协同发展中，经济发展是目标，社会条件是基础，资源是保障，环境是条件，结合区域协同发展日益复杂、社会需求日益丰富等状况，拓展其发展内容及要求，在评价标准体系的构建中融入更多的时代气息;二是阶段性，准确把握区域协同发展各个阶段的特征及趋势，不断丰富促进区域协同发展的内涵，党的十八大提出的建设中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”的总体布局的实施需要分层次、分领域、分阶段、分步骤进行，在评价标准体系的构建中融入阶段性目标;三是定量化，任何事物都具有质与量的两种规定性，是质与量的辩证统一，在评价标准体系的构建中应尽可能采用定量化指标，以便于测算和分析，准确反映区域发展的协同程度与水平，并能根据实际的评价结果，分析各组成系统的薄弱环节、存在的问题及产生的原因，从而找出工作的着力点，为政策的调整提供科学依据。

（五）区域协同发展的耦合机制

耦合（Coupling）是指两个或两个以上的系统之间存在的紧密配合与相互影响现象，这种配合与影响是通过各子系统的相互作用而形成的，是一种彼此依赖、彼此协调、彼此促进的动态关联关系。

我国地域辽阔，地区差异大，区域特色明显，地方政府为了创造地方的经济效益，倾向于在各自区域内建立广而全的产业结构体系，并采用行政手段、经济手段和法律手段进行市场封锁，形成产业重复布局，造成资源浪费。目前，构建促使区域内都能受益的协同机制的关键是突破行政界限，主要模式是经济、空间和制度的协调，其中，空间是前提，经济是核心，制度是保障，政府是催化剂。

不同区域的产业优势各有不同，区域的协同发展，必须保证不同功能、不同规模等级序列空间形态的同步性和共存性，即最大限度地结合各自的“比较优势”与区域间的“产业优势互补”，形成合理的区域分工和产业互补效应。各级政府主动“解铃”，转变职能，推动区域间及区域内各产业部门开展多种层次、多种方式的协作;以积聚效益与规模效应为未来发展的指导思想，找准各地资源优势，依照市场竞争力在不同的层次上对资源和要素进行重新整合，以新组合的地域单元推动经济更好、更快地发展，实现互利共赢，共同发展;创新产业规模，发挥资源优势，发展有较强市场竞争力的特色优势产业，在耦合机制作用下，充分发挥区域差异与功能协同的整体效应，实现区域社会经济融合、互动、协调发展。

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基金项目：安徽省2015年度高校人文社科重点项目，项目名称：区域建设协同发展综合度研究及评价体系的构建，项目编号：SK2015A713。

作者简介：方金生（1972-），男，汉，安徽枞阳人，教授，硕士，研究方向：环境科学。