项目制背景下的乡村关系——制度主义的视角

金江峰



项目制背景下的乡村关系
——制度主义的视角

金江峰

摘要：项目制是国家治理的重要手段，基层政府通过项目捆绑的形式支配村庄。其自利性刺激了村庄的自主性和自利性冲动，村庄利用“躲项目”和“争项目”的策略，对基层政府实施反支配。乡村互动的支配与反支配结构，根源于基层项目治理制度构建的权、责、利三者非均衡分布，并表现为乡镇—村庄 （基层组织、农户）二元结构的乡村关系。乡村关系的二元结构通过行政权、自治权的博弈得到稳定。

关键词：项目制 乡村关系 支配与反支配 制度主义 乡村治理

一、项目制：问题与研究

项目制是指在财政资金的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。〔1〕项目制作为国家治理的重要手段，已经成为整个国家社会体制联动运行的机制。〔2〕尤其是项目治理力图实现从依赖基层政府和组织的间接治理模式向对接农户的直接治理模式转型，是国家治理转型的一大特征，〔3〕对政府层级关系、条块关系以及乡村关系产生了重大影响。对项目制的运作机制、实践逻辑和实践结果等的研究，成为近年学界关注的重点。

财政资金专项化是各级政府间财政关系变化的一个重要特征。“专项化”蕴含着政府财政以“专项”或“项目”的方式进行，〔4〕推动了国家治理项目化运作的稳定与发展，这构成项目制研究的制度前提和理论基础。当前学界项目制研究有制度和实践两条路径。

项目制的制度研究路径，将项目制作为官僚科层制的补充，通过确立国家财政分权制度，〔5〕在突破国家总体性支配权力的基础上，〔6〕走向“技术治理”的新型国家治理方式。〔7〕项目治理在政府“条块”之间强化了层级责任与部门责任，项目目标管理责任制成为项目制与科层制紧密联系的纽带。〔8〕

项目制研究的实践路径，以分析项目治理的实践过程、机制和效果等为重点，具体分为三个层次：其一，项目制对政府层级关系的构建，如折晓叶、陈婴婴通过对项目从中央到地方的“发包”、“打包”和“抓包”机制的研究，提出项目制分级治理的机制。〔9〕周雪光在此基础上，从“控制权”的角度，分析了项目制实践过程中政府层级之间的委托—承包—代理关系。〔10〕杜春林、张新文以项目制与科层制的关系为重点，论述项目制从中央制度安排到地方政府实践的过程，展示了项目制走向两难困境的制度逻辑。〔11〕其二，项目制对横向府际关系和部门关系的影响：一是在政绩观和“晋升锦标赛”模式的主导下，〔12〕地方政府围绕着项目指标的竞争关系，如陈家建以项目动员为线索，考察了成都市“三社互动”项目对三个镇/街道关系的塑造。〔13〕二是政府部门间的“合作”关系，如付伟、焦长权通过对湖北恩施州H县的研究发现，在县级政府行政意志主导下，政府各部门项目资源以“项目撮合”的形式，像毛细血管输血一样源源不断的集中到单个村庄，形成短期效应。〔14〕其三，项目化运作对乡村关系的影响：一是以乡镇为主位的自上而下分析，如冯猛通过考察东北某镇大鹅养殖项目，认为项目实践改变了基层政府与农民的互动关系，乡村出现利益主导型关系。〔15〕黄宗智等以目的理性为考量，认为项目治理难以摆脱地方政治精英和经济精英的权—钱结合，“官商勾结”共同主导了项目制的基层实践。〔16〕二是以村庄为主位自下而上分析项目实践的效果，李祖佩认为项目进村在实现乡村治理重构的同时，塑造了村庄社会的分利秩序，导致农村公共物品供给数量和质量无效化。〔17〕

项目制研究的两条路径虽然分析视阈有所不同，但其归旨都是对国家治理机制与项目治理绩效的探讨，为后续研究奠定了基础。但以国家治理与政府“条块”为主位的项目制研究，其问题意识容易走向对官僚科层制自利性与自主性的片面关注，及对项目制自上而下需求设置的片面反思。从而导致项目制研究的宏观意志阐释和中观制度关照，忽视微观实践分析，造成村庄的理论在位而现实缺位。

基于此，文章通过对乡村关系的再思考，从村庄自主性与自利性的视角，探析项目治理对当前乡村关系的影响。文章经验材料来源于笔者在浙江和江西农村的调研，研究对象有发达地区村庄，也有相对落后地区村庄。虽然调研区域经济发展状况不同，但乡镇政府都是典型的“吃财政饭”，凸显了项目资源在基层治理中的重要性，因而具有普遍意义。需要说明的是，本文所论述的项目都是涉农项目。研究思路如图1所示。

图1 乡村关系“支配与反支配”在资源下乡背景下的逻辑建构

二、项目激励：乡镇政府的支配逻辑

关于政府和组织自利性的研究，主要有两种分析进路：其一，政治学的分析。卢梭将政府自利性分成官员个体自利、政府组织自利和政府整体自利三个层次，〔18〕马克思、恩格斯在此基础上，将政府自利性引入国家的阶级分析，认为在以往国家“这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”。〔19〕其二，经济学的分析。缪勒从政府公共选择理论角度出发，认为政治舞台上的个人如同市场交易中的个人一样，在理性主义的支配下按照自利的方式行动。〔20〕两种理论都认为官僚体制中个体自利与组织自利有着天然的亲密关系，难以界分。个体自利与组织自利的交融，构成文章分析的理论前提。

分税制改革之后，地方政府的财权上收，事权下沉，乡镇政府面临着严重的财政压力。在微观干部晋升制度、中观组织建设和宏观区域发展的三重压力下，乡镇政府往往通过向企业、组织和个人索取预算外收入以缓解治理危机，形成基层财政的“逆向软预算约束”机制。〔21〕国家试图通过加大财政转移支付的力度，约束乡镇政府的汲取行为。但由于政府层级间信息不对称、监督—激励错位等原因，国家财政输入更加刺激了基层政府行政权力和建设规模的扩张。基层治理矛盾不仅没有得到抑制，反而更加激烈化，“三农问题”突显。农村税费改革，切断了乡镇政府伸向农民的财政吸管，乡镇财政资源紧张，乡镇政府公共服务职能弱化，基层政权“悬浮化”严重。〔22〕项目制成为乡镇政府与村庄建立联系，并支配村庄的重要手段。

国家项目治理试图将项目资源绕过乡镇政府和基层组织，直接与农民对接，以避免项目化运作刺激乡村政权的“共谋”冲动。但项目实践要求以科层制为依托，实现项目规划的层层传递。项目承载的行政意志如滚雪球越积越多，项目压力越滚越大。项目压力传递到行政权力末梢，乡镇政府需要面对非程式化的村庄，由于缺乏制度权力和激励手段，项目压力难以释放。从而刺激了乡镇政府作为“政权经营者”的自利性，〔23〕依靠项目激励最大可能地动员基层组织承接项目的意愿，将基层组织作为其释放行政压力和项目压力的“腿”。

（一）刚性任务捆绑项目资源

行政任务可分为刚性任务和弹性任务，〔24〕其中刚性任务是指在科层制压力型体制下，〔25〕基层政府必须要完成，且列入行政绩效考核的任务，如维稳、计生和社会治安等。基层组织是乡镇政府完成刚性任务的“腿”，关系着乡镇政府治理绩效的好坏。乡镇政府动员基层组织的常规性渠道有两条：一是基于党组织的“条线”控制，二是政府行政控制。但由于当前农村党组织涣散，组织控制乏力以及行政权力弱化等，使得乡镇政府面临社会动员难题。以激励为手段的项目治理成为乡镇政府支配基层组织，释放行政压力的有效渠道。

案例一：浙北X县政府每年有4个非访指标，但县域内有16个乡镇街道。非访指标分配到基层政府构成“一票否决”的行政压力，控制信访成为乡镇的重点工作。J镇是X县的工业大镇，镇郊村西村的土地价值很高，村民宅基地纠纷极其激烈。2015年4月，董某燕因为与邻居何某龙的宅基地侵权纠纷没有得到有效处理，避过镇政府和县政府去绍兴市上访。村长张某能得知情况后，急忙驱车赶往绍兴。在途中将董某燕劝服，并将其带回，一场信访危机暂时化解。镇领导为表彰村干部的办事能力，将村干部数年未申请下来的“拦水坝”项目主动分配给了西村，并划拨了数万元配套资金。

乡镇政府将项目资源与行政任务捆绑起来，作为动员基层组织的策略。项目资源的针对性投放，有利于激励基层组织完成行政任务，提高乡镇政府的动员效力。由行政任务与项目资源捆绑建立起来的基层权力—利益链条，同时释放了乡镇政府的行政压力与项目压力。

（二）硬项目捆绑软项目

项目依据其属性、功能和普及范围等可以分为普惠型项目和特惠型项目。〔26〕其中普惠型项目践行公务服务均等化原则，项目决策权在上级政府（中央、省），地方政府对项目资源缺乏自由裁量权和剩余控制权，因而可称为“硬项目”。特惠型项目与普惠型项目不同，项目部分决策权掌握在地方政府各部门，采取半市场化竞争的分配原则，〔27〕项目资源通常作为县乡政府治理的增量资源，可称其为“软项目”。硬项目作为硬任务传递到乡镇政府，构成项目执行压力。乡镇政府往往将有执行弹性的软项目与硬项目捆绑，实现对下动员。

案例二：农村“拆违控违”是浙江省“美丽乡村建设”的一个子项目。J镇政府为达成2014年的拆违控违任务，制定了详细的村庄拆违控违任务量化考核表。西村分配了20000m2拆违任务，上不设限，拆超面积有奖励。到2014年10月1日，西村超额完成近10000m2的拆违工作，位列全镇第一。为表彰西村“两委”的拆违“贡献”，L镇领导不仅给予了村集体3万多元奖励，还帮助西村争取到了镇上唯一的“农民公园”项目。项目资金有55.4万。

乡镇政府面临上级行政压力与项目执行压力，通过发挥软项目的激励作用，一方面构建了乡村政权的责任/利益链条；另一方面，创新了基层治理的监督/激励模式，从而达成其动员基层组织承接行政任务与项目任务的目的，为乡镇政府压力释放提供重要渠道，在短期内起到治理效果。但项目激励是以项目事件为载体，是一种非制度化的因事激励策略，不具有构建程序化的监督—激励机制的条件，不利于基层治理的程序化、制度化发展。同时，项目激励刻画了乡镇政府“政权经营者”的角色，刺激了基层组织 （村庄）的自利性倾向。基层组织出于村庄公共利益、组织私利与乡镇政府展开博弈。

三、反支配：村庄的自主性与自利性

村庄自主性与自利性是理解乡村关系的底层视角。村庄自主性是指“村庄根据自身内在需求和实际情况，有意识有目的的自我设计、自我选择与自我控制的一种能力、状态和实践。”。〔28〕村庄自主性包含了村庄需求自主、行为自主与意志自主三个层面。项目治理下的村庄自主性主要表现为村庄对项目资源的选择、执行和控制的自主，这恰恰悖逆于乡镇政府利用项目捆绑支配基层组织的目的，构成了村庄反支配的第一个层面。村庄自利性与政府自利性有着共性，是指“除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”，〔29〕这说明村庄自利性表现为基层组织的自利性，包含了组织对外 （政府）和对内 （村民）两种自利类型。基层组织对外自利是以村庄公共利益为依靠，借助村庄公利的契约获得法律认可。而村庄公共利益的实现，为基层组织私利实现提供了物质和非物质条件。基层组织利益的二重性，共同在国家制度和社会基础两个方面为其反支配乡镇政府提供条件。表现为以村庄和组织利益导向的“躲项目”和“争项目”策略。

（一）躲项目：村庄反支配策略之一

项目制遵循需求设置与需求反应相结合的治理原则，由于信息不对称、利益相悖和村情多元化等原因，项目资源与村庄需求之间产生错位，难以实现有效激励。基层组织作为村庄利益经营者，面对责大、利小、任务重的项目时，往往趋向于躲避项目执行的压力，将项目责任反弹给乡镇政府。

1.利用草根民主的反支配

基层民主又被称作为“草根民主”，〔30〕这既概括了国家民主制度发展的程度，也体现了当前村庄治理的非程式化。村民自治制度是对草根民主的提升，是村民直接参与村庄政治生活的制度化形式，主要体现为村民在村庄自治运作过程中参与村庄公共生活，影响村庄公共权力运作的行为。〔31〕基层民主参与的直接性与影响力，通常成为基层组织反对乡镇政府项目需求设置的有力武器。

案例三：2013年以来，九江市根据江西省“一村一品”产业化发展规划的要求，制订了 《九江市2013-2015年“一村一品”产业发展规划》。Y村隶属九江市下辖的R县，是典型的山区农业村。结合村庄区位因素和地理环境，县政府与镇政府统一决定在Y村建立红枫种植合作社，发展以红枫为特色的观光旅游业，以期与庐山风景区对接。但红枫种植牵涉到山林和土地流转，以及需要村组有配套资金和后续基础建设资金的投入。但村集体财政“空壳”，加之土地和山林流转工作量太大和后期收益的不确定性，Y村“两委”决定不执行项目。村长 （兼支书）周某林在召开小组长会议的时候，陈述了土地、山林流转的破坏性和收益的不稳定性，以及Y村从庐山风景区吸引游客缺乏现实条件。并希望小组长将各中利弊告诉村民，大家联合起来抵制乡镇政府和开发商征地。最终在村民的共同抵制下，Y村红枫种植计划搁浅了。

“一村一品”项目与其他类型项目资源相同，是上级政府整体规划的一部分。面对这种项目时，基层组织处于被动接受的地位，每个计划内的村庄都是上级政府行政规划棋盘上的一颗棋子，都要求其发挥特定的效用。基层组织在考虑村庄现实和自身利益的同时，为了避免直接触碰到基层政府的权威，往往将压力转移到村庄社会，借助村民集体的力量将压力反弹给乡镇政府。科层制的压力传递机制，在村庄民意的围观下，形成村庄对基层政府的反支配。

2.以弱者的手段实施反支配

“弱者的武器”是詹姆斯·斯科特对马来西亚农民日常反抗方式的总结，〔32〕给学界理解底层政治提供了新的视角。折晓叶在此基础上，提出“弱者的韧武器”概念，以帮助理解中国农民在面对外界生存压力时所采取的“非对抗性抵制行为”。〔33〕李芝兰、吴理财将“弱者的武器”概念引入基层治理实践，提出分税制改革以后，基层组织出于自利性考量，以“弱者的手段”回应上级政府的行政压力，倒逼上级政府向下输入更多项目资源，以缓解村庄公共产品供给不足和基层政府运作困难的问题。〔34〕无论是弱者的韧武器，甚或是弱者的手段，都是村庄 （农民、基层组织）面对上级政府任务压力时维护自我利益的手段。在项目事件中村庄常常利用“弱者的手段”躲避项目执行的压力。

案例四：“清洁家园”项目是近年来L镇的重点工作，为保证项目执行效果，镇政府实行挂村干部负责制并对其进行精细化考核。挂村干部需要每个星期进村检查卫生，并督促村干部加强管理，避免所联系村庄在上级抽查中出现问题。而由于农业生产需要和农民生活习惯，要求农民不留粪池、不随地丢垃圾、泼脏水等短期内难以做到。“清洁家园”项目在村庄很难推行。而挂村干部又是村庄的“外人”，工作得不到村民的配合。他们需要借助村干部的权威，监督村民的行为。但村干部由于工作难以进行 （如村干部何某所说“村干部前脚刚捡完垃圾，村民后脚又倒。不让他们往明里扔，他们就专门塞进角角落落。往门口放个垃圾桶，就有人给偷偷扔掉”），容易得罪人，往往采取和普通村民一样消极应对的策略。出现挂村干部普遍反映的“我们都成了村里的保洁员，每个星期三下村就是捡垃圾”，“现在做农村工作都要拍村干部的马屁，不然工作很难开展”。

上级政府的项目设置与村庄项目需求表达的不一致，是导致基层组织消极对待项目任务，躲避项目执行责任的直接因素。乡镇政府在项目压力与政治压力的双重作用下，通常选择变通执行项目的策略，虽然暂时缓解了政府行政压力，却直接刺激了基层组织利用非程式化手段“躲项目”的冲动。

（二）争项目：村庄反支配策略之二

项目进村的途径有两条：一是自上而下的分配；二是采取半市场化竞争方式。项目自上而下分配途径遵循的是乡镇政府效益最大化原则，通常要考核村庄的村治样态、村庄对乡镇的贡献、村庄区位以及基层组织行动能力等，选择性地帮助村庄申请项目。这样导致处于弱势地位的村庄，特别是没有“挤进两头”的多数普通村庄，〔35〕很难得到基层政府的眷顾。项目进村的半市场化竞争模式是对项目自上而下分配模式的补充，提供了村庄需求表达的渠道，但也受到了乡镇政府的信息阻拦。项目进村在乡镇政府的信息梗阻，刺激了村庄通过非制度化渠道获取项目的冲动。

1.项目交换：村庄的反支配行为

所谓项目交换，是指在项目事件中基层组织通过承接乡镇政府的项目执行责任，换取符合村庄需求的项目资源。如果说项目捆绑是以乡镇政府的意志为导向，体现的是乡镇政府成本—收益核算法则；那么，项目交换则是以村庄为主位，体现的是村庄的利益诉求，是村庄与乡镇政府利益博弈的重要手段。

案例五：社区“居家养老”服务项目是浙江省应对人口老龄化的重大举措，项目基础设施建设由浙江省民政厅和各县 （市）民政局拨款，乡镇政府承担配套投入，村庄负责后期维持费用。2015 年L镇准备选取3个行政村率先进行农村社区“居家养老”项目试点，启动资金为每个村庄4万元，后期老人医护、吃饭和休闲的费用由地方政府和村集体共同承担。但由于项目建设费用太低，后期维护费用太高，没有村愿意承接项目。2015年3月，镇领导找到西村村长和支书“谈心”，希望他们能承接项目。村长张某能以西村没有集体收入和村庄“一事一议”项目担负了沉重债务为由，婉言拒绝了镇领导的“好意”。经过数次协商，西村村长张某能表示县国土局有一个“茶园平整”项目，项目资金是36万元，而茶园整理的总费用不到20万元；如果“茶园平整”项目能够落在西村，那么承接“居家养老”项目的后期维护资金就有了保障，并且能够缓解村庄的财政压力。镇领导经过考虑之后，决定帮助西村将“茶园平整”项目申请下来，但是要西村先执行“居家养老”项目。2015年5月，西村的“居家养老”项目落成；7月，“茶园平整”项目也正式落到西村。

正如案例所示，项目交换是一种自下而上的决策机制。村庄通过对项目执行权的掌握，改变乡镇政府的项目设定，倒逼乡镇政府输入符合村庄现实需求的项目资源。项目交换实际上是乡村治理的“变通”方式和“共谋”行为，在各自利益主导下，缺乏制度依靠，不具有持续性。乡村政权通过项目交换的支配/反支配互动，只是项目事件中的议价行为，是理解项目治理背景下乡村关系的一个方面。

2.利用非正式途径的反支配

乡镇政府位于科层制压力型体制末端，又被置于一个非程式化的乡土社会之上，其政权运作有着非正式的一面。〔36〕乡镇行政实践对非正式手段的运用，不仅强化了基层治理非制度化和乡土性的原则，同时刺激了村庄在对上争取项目时对非正式途径的运用，如讲交情、讲关系和花钱买项目等，其中最具普遍性的手段是向上寻求村庄“第三种力量”的支持。〔37〕从村庄走出去的政府官员，因为掌握有丰富的社会资本，成为村庄向上获取项目的重要力量。同时，作为村庄熟人社会的一员，走出去的官员出于个人情感和社会价值追求，通常倾向于为本乡本土争取到更多项目，以回馈乡里。村庄第三种力量的介入，往往会改变乡镇政府的项目规划，形成以村庄利益为主导的项目分配。

案例六：赣北程村是一个典型的山区边缘村，N镇项目资源一般很难规划到程村。2013年县政府规划第一批“高山饮水”项目，程村村主任熊某将项目申请书提交到N镇政府。镇领导认为应当先解决镇郊村的饮水问题，将程村的项目申请书给压了下来。熊某得知消息之后，找到村里在县水利局任副局长的范某贵，希望他从中协调。最终，在范某贵的介入下，N镇政府重新提交了程村的项目申请书，并为程村安排了18万元的项目资金。

案例七：浙北L镇西村是个镇郊村，也是镇上的典型村。村干部能力强，队伍较为团结，村庄有承接项目的能力，也有做项目的热情。2014年村长张某能得知县水利局有“污水控制”项目，于是向镇政府提出项目申请。镇领导表示要先落实村庄“饮水改造”项目，再计划搞“污水控制”项目，没有提交西村的项目申请。之后张某能绕过镇政府直接找到了自己在县政府任职副县长的亲戚，希望他能够帮助村里面将“污水控制”项目定下来。副县长在联络县水利局之后，水利局领导督促镇政府申请项目。于是在县领导压力下，镇政府不得不重新调整行政规划，在西村先实施“污水控制”项目，再执行“饮水改造”工程。

村庄通过运用非正式手段，借助上级政府（领导）权威，在实现村庄自我诉求的同时，跳脱了基层政府的单向支配，对基层政权实施了反支配。但由于村庄需求存在自利性和碎片化，与基层政府行政规划的整体性有着内在的矛盾，一定程度上会打乱基层政府整体规划，降低了其行政效能和导致项目的重复建设。

基层组织作为一级有独立意志和需求的行政主体，在面对基层政府的控制行为时，往往采取躲项目和争项目的反支配策略。但无论是借助草根民主和弱者的手段躲项目的策略，还是采取项目交换和利用村庄“第三种力量”争项目的行为，都说明村庄有着自身独特的利益诉求，即自主性与自利性。而并非完全是基层政府的行政附庸和纯粹履行基层政府行政指示的“腿”。村庄在项目事件中自下而上的反支配行为，对形塑项目制背景下的乡村关系有着重要的影响。

四、支配与反支配：制度主义的解释

理解乡村关系有两种视角：变迁视角和实践视角。从变迁视角看，农村税费改革前后乡村关系有着巨大差别。从实践视角看，项目制背景下的乡村关系有着其独特性。

（一）项目制背景下的乡村关系结构

税费改革前，基层组织是乡镇政府对下收取税费和执行“政务”的“腿”，基层组织在政治、经济和权威上依附于乡镇政府。而农民由于沉重的税费负担、对乡村政权不信任等，与乡镇政府、基层组织走向疏离，形成乡 （镇）村—农户的乡村关系格局。税费改革之后，乡镇政府和基层组织的利益关联弱化，二者关系走向疏离。同时，在村庄公共物品供给短缺，乡村政权职能弱化等情况下，基层政权与农民相互间的利益关联也没有建立起来，乡村关系呈现乡镇—村组—农户三级分离的状态。基层治理的项目化运作，将三级分立的乡镇政府、基层组织和农户，借助项目事件重新建立了联系。乡镇政府采取“政务”、“硬项目”捆绑软项目的策略，对项目资源进行分类治理。这一“技术化”治理手段，客观上为乡镇政府动员基层组织承担任务压力和项目压力提供了便利，但同时刺激了村庄（基层组织、农户）的自利性冲动。村庄利用基层民主、弱者的手段和非正式途径等，动员了村民的参与热情和组织行动能力，构成对乡镇政府的反支配。乡村关系的支配与反支配结构，具体表现为乡镇—村庄 （基层组织、农户）的二元闭合关系。

乡镇—村庄 （基层组织、农户）的乡村关系模型，揭示了项目制背景下，项目资源输入对乡村关系结构的再造。与乡 （镇）村—农户和乡镇—村组—农户两种乡村关系模型不同，乡村关系的乡镇—村庄模型，反映了乡村关系的两种变化趋势。其一，基层组织与乡镇利益同盟关系的弱化；其二，基层组织村庄当家人角色的回归。这两种变化趋势，通过基层治理的项目实践而逐渐明晰，反映着乡村三级权力主体围绕着项目资源的博弈关系，其核心是作为中介的基层组织。那么，基层组织在项目事件中为什么倾向于村庄而非乡镇政府？这成为理解乡村关系变迁的关键。从组织自利性与自主性角度分析，存在两种解释面向：一是微观组织利益导向，二是中观制度导向。

基层组织的利益导向主要体现为制度经济学所论述的交易费用和非正规制约：其一，基层组织私利的实现是以项目资源对村庄公共利益的实现为前提的。忽视村民利益诉求的项目，不仅增加了项目执行的协调成本，降低了基层组织的项目收益。同时，腐蚀了基层组织当家人身份的合法性。其二，村干部作为村庄熟人社会的“自己人”，在项目事件中，既受到村民的广泛监督 （项目亮化管理、村务公开），又受到村庄舆论的制约，从而要求村干部在目的理性与价值理性两者之间做出决择。要实现双赢，就要求村干部在个人利益、组织利益和村庄公利之间进行平衡，以村庄现实与村民诉求为根本，肩负村民利益担纲者的角色。

诺斯认为对组织行为产生更为根本影响的因素是制度，即制度变迁改变组织互动结构和行为，并型塑了组织间的关系。〔38〕乡村关系是组织关系的一种，微观组织偏好视角只是构成理解乡村关系的一个面向。项目资源对新型乡村关系的型构，其根本动力来自于项目制改变了乡村关系的权力—利益结构。

（二）乡村关系的制度主义解释

支配与反支配是一对权力的概念。在韦伯看来，权力与支配有着天然的同一性，他认为“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础上。”〔39〕“支配者……所明示的意志 （命令）乃是要用来影响他人……的行动，而且实际上对被支配者的行动的确也产生了具有重要社会性意义的影响……”。〔40〕这里韦伯所指的权力就是支配——单向度的强制服从力量。而福柯认为“权力不能被设想为可以固定不变的能力，不能被设想为某一单个的主体或者社会团体的长期的特质，而应被视为主体之间策略冲突的原则上多变的和未完成的产物。”〔41〕福柯权力的二重性是对韦伯一元权力观的反思，赋予了权力客体反对权力主体意志的权力，亦即权力的反支配。彭斌认为“反支配的权力意味着被支配者或从属者采取行动抵制或反抗各种具有支配性的行动者、行为或社会结构。”〔42〕村庄 （基层组织）在面对乡镇政府的行政压力、项目压力和项目需求设置等支配时，之所以有反支配乡镇政府的能力，主要在于国家法律制度赋予了村庄自治的权力，即自治权。而项目制“技术治理”又为村庄 （基层组织）自治权的拓展提供了结构性动力，具体表现为在项目进村过程中，权、责、利三者在县、乡、村三级政权的非均衡分布。这是理解项目制与新型乡村关系构建之间关系的制度视角。

首先，权力的非均衡分布。项目资源“发包”到县 （市）级政府，经过地方政府的打包，对项目资源重新“发包”，并形成以行政强制推动的“行政发包项目”和村庄需求推动的“抓包项目”。但无论是行政发包项目，还是自由抓包项目，乡镇政府都只有辅助、配套的责任和监督的权力，项目资源分配权力主要掌握在县级政府，项目执行权力在村庄。决策权的上收和执行权的下沉，弱化了乡镇政府的监督权，将以项目事件为主导的乡镇行政权悬置，乡镇成为一级有权无实的中介机构。当村民自治权在遭遇弱化了的乡镇行政权时，由于行政权所能调动的治理资源匮乏，难以对基层组织和村民形成强力的支配和激励，给予自治权以相对独立于行政权的自由，原则上已经不成为行政权的附庸。而乡镇作为项目进村的中介，其治理空间为上级政府的事权所挤占，行政权受到上级政府的项目目标管理责任制和人事制度等监督。为妥善完成上级政府的项目任务，乡镇需要进一步弱化行政权的强力性质，突出项目资源的激励性质。行政权的对下退缩，增加了村民自治权的议价能力，形成项目事件中自治权围困行政权的局面，自治权与行政权在项目资源博弈中相互联系而又互相分立。

其次，责任的非均衡分布。国家项目治理过程中，县级政府在项目推行中承担两重责任：一是实现国家项目治理意图和上级政府项目规划目的；二是通过项目化运作，借助项目资源承担地区经济、社会和文化等建设。县级政府能够利用官僚科层制的行政委托权，将项目责任分担给乡镇政府，实现责任替代和压力转移。县级政府的项目责任从而顺利地转化成其对下监督与考核的权力。乡镇政府处于官僚科层制的权力末梢，政府制度性、压力型权力在此断裂。项目责任落实到乡镇政府之后，由于在乡镇政府与基层组织间缺乏联系的制度渠道和支配手段，乡镇政府为将项目责任和执行压力持续性地发包给基层组织，通常运用各种非制度化和非程序化的手段动员基层组织承接项目责任的积极性，如将硬项目与软项目进行捆绑、与村干部讲“交情”等。而面对乡镇政府项目需求设定、项目责任下压的自利性行为，基层组织往往出于组织偏好和个人利益等，并没有承接乡镇政府项目责任的动力。基层组织为躲避乡镇政府责任压力，又避免与乡镇政府形成直接的不合作对抗，通常选择调动村民参与决策的积极性，利用基层民主、村庄公共利益等名义，将项目责任通过“弱者的手段”重新反弹给了乡镇政府。在整个项目责任传递与反向传递的过程中，村庄利用各种非程式化策略躲避项目责任，形成自治权努力挣脱行政权支配的倒逼局面。而基层组织对村庄自治权的非程式化运用，塑造了基层组织与村民 （农户）的利益同盟关系。

最后，利益的非均衡分布。项目资源在县、乡、村三级政权的分布情况，关系着地方治理政治利益、经济利益和社会效益的分配规则。在国家科层体制内，县级政府利用项目制分级治理的“打包”机制，掌握着项目资源的分配权力，并辅之以官僚科层制的权力压力，巩固了其对项目资源的自由裁量权和剩余控制权。而乡镇政府在项目进村过程中，不仅对项目资源缺乏执行的弹性空间，而且担负着项目配套的责任，项目治理增加了乡镇政府的财政负担。正如笔者在浙北的调查得知，L镇一年财政收入不足300万元，而其2015年的项目配套与投资金额就达到1个多亿，负债情况严重。乡镇政府作为一级“政权经营者”，面对项目进村带来的沉重财政负担，往往从组织自利性角度出发，选择避免执行有相对自由裁量权和不作为上级政府行政考核硬指标的项目。而这种类型的项目通常聚集在县级政府各部门，又契合着村庄的现实需求。村庄为获得项目执行权和项目收益，需要绕过乡镇政府，利用各种力量从县级政府争取项目资源，乡村政权利益由此产生分裂。但项目资源能否进村，不仅是基层组织和村干部个人利益所能决定，还在于项目申请和执行的民意基础，即村民对项目资源的渴望程度和项目资源反映公共利益的程度。基层组织为申请到项目，需要向上级政府展示项目进村的民众诉求表达，也要向村民展示项目执行的公共效益。从而在组织私利与村庄公共利益的相互作用下，进一步凝聚了基层组织与村民 （农户）的利益共同体关系。

质言之，项目进村过程中，项目资源的决策权和分配权掌握在县级政府，项目执行权掌握在村庄，以项目执行权为基础的项目监督权掌握在乡镇政府。村庄利用其体制外身份和非程序化治理，将项目执行权反作用于乡镇政府，为村庄自治权倒逼乡镇行政权改革提供契机。而项目责任自上下两个方向在乡镇政府的聚集，迫使乡镇政府行政权对下妥协，为村庄自治权向上扩张奠定了基础。另外，项目执行的经济和社会效益刺激，以及乡镇政府因为项目治理成本—收益错位对行政权的收缩，成为村庄自治权扩张的根本动力。

项目制背景下，乡村关系的支配/反支配解释框架，不仅有利于解释项目制的基层实践机制与结果；同时，有利于廓清“社会中的国家”理论、“法团主义”理论等在国家—社会互动关系解释中的些许不足。（国家与社会的二元分立理论已经被邓正来、黄宗智等人证明不符合中国国情）〔43〕〔44〕如以合作为前提的实践中的国家与社会关系，在理论上往往由于缺乏制度规范、法律限制以及操作手段，出现国家与社会的权力、责任边界模糊现象，造成国家—社会关系的现实冲突。而通过对有着制度内涵和法律内涵的行政权与自治权的引用，为划分国家—社会互动合作过程中的权力、责任边界提供了现实手段与标准，明确了国家和社会各自的角色职能和权力空间。在基层政府与村庄的行政权—自治权关系框架中，研究项目制背景下的国家—社会互动合作关系，可以明晰二者相互间的权力和责任界限，即国家应当承担主要的经济角色，特别是承担起提供公共服务职能，在民众内部建立普遍的国家认同。同时，限制政府行政权力的管控范围，注重培养民众政治参与的意识和自主决策的能力。而基层社会的权力边界则主要以国家法律、社区公利和社区正义为界限，同时承担起履行国家意志、社区建设的责任。

当然，有关项目治理对乡村关系的影响还有许多值得深入探讨的地方，如对项目制基层运作的区域对比分析，项目资源在不同性质村庄的作用方式，以及项目制影响下的乡村关系分类等构成项目制研究的努力方向。

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（责任编辑：邝彩云）

［收稿日期］2016-06-03

［作者简介］金江峰，西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：乡村治理研究。重庆 401120