依法治理“校闹”，还校园安静教学环境

侯春平

案例一：2015年12月4日上午8时许，湖南省邵阳市邵东县邵东创新实验学校高三班主任滕某，在办公室约谈学生龙某及其家长时，被龙某持水果刀杀害。这是继该县3名中小学生入室抢劫并杀害女教师后，时隔一个半月，又发生的一起学生杀害教师案件。

案例二：2014年10月23日下午，河南省鹿邑县任集乡小胡学校内突然闯进30多个身穿孝服的人，纸钱舌飞，哭声、骂声、吵闹声乱成一片。该校被迫停课，学生只得暂时放假。何时开学，只能看“校闹”何时结束。

近年来，由于校园安全事故频发，由学生人身伤害事件引发的 “校闹”问题不断升温，严重影响了学校正常的教学和管理秩序，恶化了学生在校的学习环境。因此，在依法治国的大背景下，对“校闹”的依法治理就显得非常必要。

“校闹”的界定

什么是“校闹”？只有对此有清晰的认识和分析，才能更好地厘清“校闹”行为应承担责任的形式（如民事责任、刑事责任、行政责任等），为进一步依法治理“校闹”找到根本解决之道。

“校闹”的说法来源于“医闹”，究其本质来讲，“校闹”行为人往往企图通过这种扰乱活动，制造事端，给学校和教育部门施加压力，以实现自己的某种无理要求或者借机发泄不满情绪。一旦发生校园安全事故，一些不理智的家长“信闹不信法”，他们往往采取堵校门口、拉条幅等方式，轻则围攻学校领导和教师，重则聚众游行静坐、堵门堵路甚至伴有打砸行为，冲击学校和教育行政部门。

引起“校闹”的原因比较复杂，需要深入分析。有些“校闹”起因于教师的不当行为。比如，教师体罚学生，或是学生不遵守纪律、不按时完成作业，班主任不让上课；或是学生旷课老师没有及时通知家长；或是老师不给不好好学习的学生批改作业；或是有的学生调皮老师要求调班……这些现象究其根源，主要是传统教育和现代教育理念的冲突，传统教育赋予了教师崇高的地位，而现代教育强调对教育对象个体地位的尊重。

有些“校闹”起因于校园安全事故发生后，家长对解决结果不满意。比如，学生逃课后发生意外情况、学生与他人打架致伤、在上体育课时受伤、在学校被施工现场饲养的狗咬伤、组织校外活动时致伤……如果这些问题处理不当，也容易产生“校闹”。特别是近年来发生的校园教师“性侵”“狠裹”行为，更容易引起“校闹”。

有些“校闹”起因于家长的无理取闹。有的学生在家自杀，在没有确定事情發生的原因之前，家长就大闹学校；更有甚者指责老师管得太严，要求不要安排孩子值日、做作业，等等。家长的错误认识，消解了学校和教师权威，也弱化了家长的责任意识。

“校闹”为何久治而不绝？

一些地方“校闹”频发，一个重要原因是相关法律法规的缺失，管理体制存在缺陷。由于我国没有《学校安全法》，对于学校与学生之间、学校与教师之间以及学校与政府主管部门之间的责任界限划分不明确，导致在校园安全事故处理中学校处于被动状态。

家长的法律意识不强也是重要原因。部分学生家长法律意识淡薄或存在法律认识偏差，认为只要是孩子在学校发生事故就是学校的错，这些家长觉得事情一旦闹起来社会就会关注，想以此给学校施压，而对自己行为是否犯法不管不顾。

另一方面，由于法律和政策对各部门的职责没有明确的界定，导致一些地方和部门对“校闹”现象不愿管、不敢管，有关部门担心依法采取强制措施会激化矛盾、影响稳定，往往采取息事宁人的态度，客观上纵容了“校闹”。

此外，社会舆论一般倾向于同情“校闹”的学生家长。一旦出事，无论大小，必然来闹，这样就助长了“校闹”的行为，也间接导致了 “校闹”现象的久治无效的结果。

还有一个容易忽视的原因是，我国对学生的社会保险政策的制度设计还有不少缺陷，按照现行的社保政策，学生一旦发生意外伤害，所获得的保险理赔金过低，当事家长进行“校闹”有时也是无奈之举。在现有渠道得不到有效救济时，家长往往诉诸“校闹”。

依法治理“校闹”的必要性

“校闹”影响了正常的教育教学秩序，造成了家校对立，更造成了恶劣的社会影响。鉴于此，依法治理“校闹”非常必要。

对法律制度而言，如果“校闹”不能治理，直接挑战的是法律的权威性，对依法治国理念在教育领域的实现形成阻碍；对社会而言，如果 “校闹”行为得不到治理，必然导致其他家长的效仿，形成“破窗效应”，进一步破坏学校正常的教育教学秩序；对学校而言，“校闹”得不到有效治理，将更多消耗学校管理者的精力，直接影响到对学校的管理，不利于正常教学活动的开展，有的学校为了避免“出事”，减少课外活动时间，取消组织校外活动，把学生“圈养”起来；对学生而言， “校闹”得不到有效治理，直接影响到正常的上课活动；对“校闹”者子女而言，其行为也不利于其健康成长；对“校闹”者而言，以一种不合法的方式来表达自己的诉求，往往意味着不利法律责任的承担，尤其在一些校园伤害事故中，“校闹”行为将受害者变为了加害者。

治理“校闹”的法理基础

法律是保护弱势群体的。何为弱势群体？笔者认为，应当依照行为发生时的情形来判断谁是弱势，谁是强势。本文以此为逻辑出发点来讨论法律对“校闹”行为的态度。

情形一：家长无理取闹而 “闹”。因为校方没有过错，这种行为发生时，由于扰乱了正常的教育教学秩序，学校和教师以及学生就处于弱势一方，属于法律应该保护的一方，这时法律对“校闹”行为的规制本身就是对处于弱势一方利益的保护。此时，法律对“校闹”的态度是明确的。

情形二：家长对校园安全事故处理不满而“闹”。如家长认为某校园事故学校有民事责任，家校双方可以通过协商和解或是第三方调解，也可以通过诉讼的途径予以解决，而无须通过“校闹”的方式；如果对教师的犯罪行为处理结果不满，对进入司法程序的案件，可以通过司法途径予以救济。这两种情形，家长和受伤害的学生作为弱势一方，应当是法律保护的对象；如其不通过正常的救济渠道，而是通过“校闹”这种方式进行自己诉求的表达以寻求问题的解决，进而影响到正常的教育教学秩序，这时学校就处于弱势一方了，应成为法律保护的对象，法律将通过对“校闹”的依法治理来实现这尸目的。

情形三：因教师的不当行为引发的“闹”。这种情况往往是家长和教师对教育学生的方式理念不同所致，这种矛盾完全可以通过对话和沟通来解决，而不是“校闹”的方式。理念的不同本来不会成为法律问题，如果“校闹”影响到学校正常的教学秩序，侵犯了其他学生对安静学习环境享有的权利，这时法律的态度应该以保护维持正常教学秩序的学校以及其他学生利益为出发点，此时“校闹”就应该成为法律规制的对象。

现行法律对治理“校闹”的规定

“校闹”行为影响了正常的教育教学秩序，应该受到法律的制裁，这里仅介绍对“校闹”行为的法律规制内容。

1.《学生伤害事故处理办法》第36条规定：“受伤害学生的监护人、亲属或者其他有关人员，在事故处理过程中无理取闹，扰乱学校正常教育教学秩序，或者侵犯学校、学校教师或者其他工作人员的合法权益的，学校应当报告公安机关依法处理；造成损失的，可以依法要求赔偿。”

2.《中小学幼儿园安全管理办法》第8条规定：“公安机关对学校安全工作履行下列职责：了解掌握学校及周边治安状况，指导学校做好校园保卫工作，及时依法查处扰乱校园秩序、侵害师生人身、财产安全的案件。”第63条规定：“校外单位或者人员违反治安管理规定、引发学校安全事故的，或者在学校安全事故处理过程中，扰乱学校正常教育教学秩序、违反治安管理规定的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究其刑事责任；造成学校财产损失的，依法承担赔偿责任。”

3. 2015年8月29日表决通过的《刑法修正案（九）》中列有“聚众扰乱社会秩序罪”，情节认定包括“致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失”。也就是说，从“教学”二字的表述即可明白，“校闹”也跟“医闹”一样，从2015年11月1日起人刑。

现行法规存在的不足和适用时应注意的问题有：第一，教育部2002年颁布的《学生伤害事故处理办法》、教育部等10部门2006年颁布的《中小学幼儿园安全管理辦法》和一些地方法规，从法律效力的角度来看，这些部门规章缺乏法律强制约束力，对各类伤害事故应如何补偿也缺乏具体规定；第二，2015年通过的《刑法修正案（九）》中关于“校闹”行为构成犯罪的内容，需要区别本罪和一般扰乱社会秩序违法行为的界限，两者在表现形式上基本相同，都扰乱了正常的教育教学活动，主要区别在于是否情节严重、是否造成严重损失以及是否属于首要分子和积极参加者。如果情节一般或情节较轻，没有造成严重损失，危害不大的，或者属于普通参加者，不构成本罪。一般违反治安管理的行为，可给予批评教育或者治安处罚。

依法治理“校闹”的对策

依法有效治理“校闹”，要考虑到“校闹”治理的社会效果，也要考虑到其法律效果。笔者对此作了如下思考和分析。

加强立法工作。法律本身是对现实社会关系的规范，由于其具有相对滞后性的特点，目前规制“校闹”尚存在着不完善和不健全的地方。要加快有关对“校闹”行为规制的立法进程，尽决建立健全科学的、可操作性强的处理“校闹”行为的法律法规。厘清各个主体承担责任的界限，通过立法的完善，为依法解决“校闹”提供切实有效的法律制度供给。

加强对现有规范性文件的有效利用。依法治理“校闹”不等于完全依赖法律的完备，要做好对现行法律解释和适用工作，为依法规制“校闹”提供保障。执法部门可以对拒绝进入法律程序而进行无理取闹的当事人先行劝阻，对劝阻无效者，依法追究其法律责任。

要通过加强宣传使家长树立通过法律途径维护自己权利的意识，同时依法加大打击校闹的力度。畅通家长法律维权的渠道，降低其法律维权的成本，消除维权的障碍；加强教师队伍职业道德建设，建立师德考评制度，细化师德考评标准，实行严重师德问题“一票否决制”；媒体和法律工作者要秉持客观态度，营造良好舆论氛围，形成合力，防止“校闹”行为的发生。

完善其他配套措施。聘请精通校园法律的律师，对家长和教师进行法律培训。因为有部分“校闹”是由于教师的不当行为造成的，因此应加强对教师的培训，规范教师行为，防止由于教师的不当行为而导致的校闹事件的发生；加强对家长的培训，通过各种亲子活动，增强家长的责任意识和孩子的自我保护能力，增强家长和教师的沟通。和谐的家校关系是孩子成长的基础和前提，良好的家校互动是避免和预防校闹发生的主要措施之尸。

加强校园安全管理。加大校园安全的规范、整治力度，加强对学校周边环境的治理，增加对公共设施的投入，加大对伤害未成年人行为的处罚力度；建立健全校方告知、家长通知的相关制度，比如校方对特异体质和特殊疾病学生的备案制度，学生无故离校的通知制度等。

成立家校纠纷调解委员会，拓宽家长解决问题的渠道，找到解决问题的出路，从而减少“校闹”事件的发生。

加快社保政策和保险政策的统筹协调。通过对困难家庭学生购买人身保险提供补助等措施，实现学生人身保险全覆盖。研究设立校园赔偿基金，对符合条件的受害人在一定额度内直接给予赔偿，此举既保证受害人得到及时有效救治，同时也可缓解家长与学校之间的“对峙”，进而防止“校闹”的发生。