法治视野下的群体性事件及其应对策略

吕凌宇

[摘 要]受经济、政治和社会等多方面因素的影响，当前中国群体性事件频发，给人民带来了深重的灾难，也给中国的现代化法治建设蒙上了阴影。为了推动中国的法治建设，从根本上解决群体性事件频发的问题已经刻不容缓。由于群体性事件的发生是由多方面的复杂原因引起的，其解决自然也需要社会各种力量的共同努力，要深化政治体制改革，建设服务型政府，并加大法治宣传和教育，提高全民法律意识。

[关键词]群体性事件；社会矛盾；政府转型；法治建设

[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0050 — 03

随着社会的发展和经济体制的转型，中国目前面临着一系列问题和挑战，其中群体性事件频发已然成为中国法治建设中的一大难题。据中国社会科学院发布的2014年《法治蓝皮书》，2000年1月1日至2013年9月30日，因公民之间、社会组织之间的纠纷引起的群体性事件占多数，有476起，占54.6%，因公民等与政府或官员之间的矛盾引发的群体性事件有383起，占44.0%，这两种主要为人民内部矛盾。〔1〕为了更好的建设法治社会，应当对群体性事件进行有效的治理和防控。本文将通过对群体性事件的全面认识，包括其特点及根源，深入分析其负面影响，从而提出有效的防治对策。

一、群体性事件的概况

（一）群体性事件的概念及其分类

研究群体性事件，首先厘清其概念。虽然我国有许多学者对群体性事件进行了深入研究，也形成了丰富的理论成果，但是到目前为止学界都没有对群体性事件的概念达成共识。而公安部2008年颁布实施的《公安机关处置群体性事件规定》中对群体性事件有了明确的定义，“群体性事件是指社会矛盾经过一定时间的酝酿，在没有得到行政机关有效治理的情况下，由特定或不特定人集合形成一定的群体，通过没有法律依据或者法律依据不充分的规模性聚集或各种群体性行为，向行政机关或其他特定的机关部门表达利益诉求和主张，且对社会安全和稳定造成或可能造成重大影响的各种事件。”虽然不少学者对公安部的定义表示批判，但是这一定义是目前对群体性事件最为权威的界定。

在学术领域，学者们不仅对群体性事件的概念难以达成一致，对于群体性事件的分类也是莫衷一是，不同的学者有不同的分类标准。例如，于建嵘根据群体性事件参与者的身份特征，事件流程，造成影响等，将其分为涉及经济利益的维权行为、涉及政治抗争的社会泄愤行为、涉及文化激情的集体行为、由于社会治安事件引起的骚乱行为。〔2〕王赐江则认为，根据目标指向的不同，可以将群体性事件分为“基于利益表达的群体性事件”、“基于不满宣泄的群体性事件”和“基于价值追求的群体性事件”。〔3〕根据表现形式的不同，可以分为温和型群体性事件和对抗型群体性事件。

（二）群体性事件的特点

1.群体性

群体性事件是群体所实施的群体性行为，个别人或者少数人所实施的行为则不能成为群体性事件，因此群体性事件的首要特征应当是群体性。群体性一方面体现在参与人数较多，从近年来发生的群体性事件可以发现参与人数极具规模，而另一方面则体现在参与主体多样，从工人、农民、到教师、白领，不仅包括直接利益相关者，还包括非直接利益相关者。

2.目的性

群体性事件不是平白无故发生的，其发生通常都是伴随着一定的目的。有的事件是为了提出抗议、宣泄不满，有的事件是为了表达一定的诉求，并希望得到有关部门的重视，还有的事件是为了“讨个说法”等。不同的事件可能带有不同的目的，其背后包含着不同群体的不同利益追求。了解群体性事件背后的目的，正确对待不同的利益追求，是正确处理群体性事件的关键所在。

3.组织性

群体性事件的重要特点之一就是组织性，能够对社会产生重大影响的群体性事件都离不开有力的组织者。虽说“众人拾柴火焰高”，但是如果没有有力的组织者，众多的参与者只是一盘散沙，不能掀起大风大浪，而正是有力的组织者将渺小的个体聚集起来形成一股强大的力量。正是基于组织性，群体性事件才会对社会产生重大的影响。

4.破坏性

群体性事件的起因往往是利益受到侵害的弱者为了维护自身利益而纠集在一起，其诉求具有一定的合理性。但是当众多处境相同的弱者凑在一起时，有了底气的弱者便成了“强者”，种种不满一起宣泄出来就会形成了一种狂热的群体情绪。在这种群体情绪的支配下，参与者失去了理智，失去了自我，忘记了依法维权的初衷，甚至身不由己做出过激的举动，造成人员伤亡、财物损失和社会秩序混乱。

（三）群体性事件爆发的原因

任何事物或现象都是由一定的原因引起的，群体性事件的发生，看似偶然却具有一定的必然性，经济因素、政治因素、社会因素和文化因素等都可能导致群体性事件的发生，而群体性事件的发生也往往是多种诱因共同作用的结果，概括起来主要有以下几点：

1.社会资源分配不均

从根本上说，群体性事件的发生是社会矛盾积累到一定阶段的结果，当社会矛盾积累到一定阶段，如果不能得到及时化解，群体性事件有可能仅仅通过情绪传递形成共振效应而突然爆发。〔4〕当前，我国社会正处于转型期，社会资源分配不均，城乡居民收入差距严重，贫富差距不断拉大，处于社会底层的人们生活异常困难，社会矛盾不断激化、冲突不断，这是群体性事件频发最为根本的原因。

2.政府部门作风不良

法治国家强调行政机关要依法行政，但是在我国政府机关尤其是地方政府作风不良，贪污腐败和以权谋私的现象十分严重。许多政府机关以低廉的征地补偿从民众手中掠夺土地，并高价出卖给房地产开发商从中谋求暴利，这样的举动严重损害了人民群众的切身利益，并对群众的维权行为实行严重的打压，逼的民众走投无路，不得己而采取极端方式谋求合法利益的保护，于是引发群体性事件。

3.利益诉求渠道缺失

社会是在不断发展的，而矛盾也是无时无处不在的，所以群众对政府、对社会有不满是不可避免的。有矛盾就需要解决，无论是否是从自己的切身利益出发，群众的意见或者诉求都应该有相应的表达渠道，而现有的利益诉求渠道既不多，也没有明显的效果，一些政府部门甚至做出拦截访民的恶行，严重阻碍民意诉求表达渠道的畅通。群众对于这种境地强烈不满，只好借助于群体性事件来表达自己的诉求。

4.群众法治观念淡薄

随着社会经济的飞速发展，群众的自身素质明显提高，权利意识也不断增强。当自身权利受到侵害时，越来越多的人选择通过多种渠道加以维护而不是忍气吞声。这本是一件好事，但是受“法不责众”心理的支配，群体性事件的参与者只看到法律赋予自己的权利，却忽略了法律对自己的约束，没有做到权利与义务相统一。当自身合法权益受到侵害时，他们往往没有采取合理的途径来解决，而在这个过程中又侵害了更多人的合法权益。

二、群体性事件的负面影响

同世界上的一切事物都具有两面性一样，群体性事件也是一把双刃剑。从好的方面来讲，群体性事件的发生可以在一定程度上释放群众的负面情绪，使社会中的一些矛盾暴露出来，并促进问题的解决。但是，群体性事件所产生的负面影响也是相当严重的，如果不能妥善处理则会给国家和社会造成巨大的创伤：

（一）危害公共安全

群体性事件的参与者最初或许只是为了维护自己的合法权益，有时甚至只是为了讨个说法，并非有预谋地组织并实施冲击国家机关、破坏公共设施的行为。但是，当众多群众聚集在一起时会产生“人多势众”的心理，处于无所畏惧的状态，而平时一些细微的不满或怒气在这种情况下都会被无限放大，而且通过一些人的煽风点火，这种负面情绪会在人群中迅速蔓延而形成一种群体情绪。在这种情绪的支配下，民众会被冲动所吞噬而做出自己之前不敢做甚至不敢想的事情，最为普遍的就是通过暴力宣泄不满、释放情绪，如打砸抢烧和攻击民众等，这样的行为对公共安全构成了严重的威胁或者造成了实际上的危害。群体性事件通常都会造成公共财物的破坏，还有一些甚至造成了严重的人员伤亡。更令人担忧的是，暴力对抗已经成为群体性事件普遍存在的一个特征，还有愈演愈烈的趋势，如果不加以控制则后果不堪设想。这是群体性事件最直接的影响，也是最严重的影响。

（二）破坏社会秩序

群体性事件的主要形式有集体散步、暴力冲击国家机关、打砸抢烧公共财物、破坏公共交通设施和交通工具，以及大规模罢工停运等。在暴力冲击国家机关的群体性事件中，被集体情绪冲昏头脑的群众攻击政府工作人员，破坏办公工具，严重影响国家机关的正常运转，很大程度上扰乱了办公秩序；在破坏公共交通设施和交通工具的群体性事件中，参与者往往都是在交通要地进行阻塞和破坏，严重扰乱交通秩序、造成交通系统的瘫痪；在大规模罢工、停运的群体性事件中，如出租车停运和工人罢工等严重破坏了正常的生产经营活动，给社会经济造成了重大损失。群体性事件频发对社会的生产、经营、交通和教育等许多方面都产生了强烈的冲击，使整个社会处于混乱无序的状态，在给人民的日常工作和生活带来极大不便的同时，又严重阻碍社会的良好运行和健康发展，破坏社会的稳定。

（三）影响政治稳定

所谓“得民心者得天下”，古往今来从根本上影响国家兴衰朝代更迭的就是是否顺应民心，只有民心所向，国家才能长治久安。群体性事件承载的是底层民众的诉求，传达的是强权之下弱者的呐喊，消耗的是政府的公信力。当群体性事件的参与者采取体制外的极端形式表达其诉求时，原有的政治秩序就受到了冲击，执政党和行政职能部门的形象遭到破坏，原本能够凝聚人心的政府公信力随之削弱，重大政策的执行也会受到阻碍。久而久之人心的稳定就会被破坏，参与者的负面情绪会在更广阔的范围内扩大，并通过不同群体间的快速传递在整个社会蔓延。社会稳定最首要的是人心稳定，如果人心不稳定了，社会必然不会稳定，又何来的政治稳定。群体性事件的参与者不仅包括利益相关者，也包括利益不相关者，而利益不相关者之所以会参与其中就是出于对政府及其所代表的权力的不满和质疑，而群体性事件反复发生则会造成更多人对公权力的不满和质疑，这样一来就会形成恶性循环，而整个社会也将会处于风雨飘摇之中。

三、群体性事件的应对策略

（一）完善相关法律制度

治理和防控群体性事件首先应当从法律层面入手，一些国家就是采用了这种做法并取得了明显的成效，如英国议会针对群体性事件的发生制订了《英国突发事件应对法》，为政府处置群体性事件提供了法律依据，而美国则加强了网络立法，通过规范互联网、疏导网络舆情对群体性事件进行防控。这些国家的做法都取得了一定成效，其成功经验值得中国借鉴。因此，我国应当完善群体性事件治理的相关法律法规，为群体性事件的防治提供法律上的依据，引导政府严格依照法律规定对群体性事件进行防控和治理。

防控和治理群体性事件不仅要加强相关立法，还要完善社会保障制度，因为群体性事件的频发有着深刻的社会根源。目前我国比较突出的社会问题有医疗问题、住房问题、就业问题和教育问题，“看病难，看病贵”的现象比较普遍，房价的飞速上涨已经远远超出了许多民众的承受能力，甚至许多人辛勤工作可终其一生都不能为自己添置一套房子，而我国的就业形势也是一年比一年严峻。此外，当前外来务工人员在城市人口中占有很大的比例，但是受户籍制度的影响，他们的子女却无法跟随父母在城市接受正规教育，只能常年与父母分离成为留守儿童，严重影响儿童的健康成长。只有完善社会保障制度，解决人民生活中最基本的问题，才能从根本上防控和治理群体性事件。

（二）加快政府职能转变

我国当前群体性事件频发，使政府的执政能力面临着严峻的考验，然而受传统的行政管理论思维的影响，绝大多数相关部门依然习惯运用压制型模式予以应对。压制型治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。〔5〕然而这样的治理模式并不能有效应对群体性事件的发生，只会进一步激化社会矛盾，加剧官民冲突，降低政府的公信力。群体性事件就像一个装满了负面情绪的气球，政府的高压政策会让气球里面的压强越来越大而最终爆炸，正确的做法应当是将气球中的不满慢慢释放出来。

因此，应当加快政府职能转变，全面建设高效能的服务型政府。建设服务型的政府，就是要转变行政模式，整顿贪污腐败和官僚主义的不良作风；就是要时刻把人民群众的利益放在第一位，想民之所想，急民之所急，真正做到全心全意为人民服务；就是要建立相应的问责机制，完善相应的问责程序，把责任落实到具体的部门和个人；就是要依法行政、在法律的框架内办事，严格依照法律规定规范自己的行为；就是要做到政务公开，让权力在阳光下运行，将权力关进制度的笼子里。

（三）扩大公众参与力度

法治中国要求人民群众在党的领导下参与公共事务的管理，积极行使公民权利。扩大公众参与就是要保障公众的知情权，听取公众的意见，并让公众参与到决策中。首先要充分保障公众的知情权，为此政府应当完善信息公开制度。对于法律规定政府应当及时公开的信息，政府有必要及时公开使公众得以知晓，以便公众对政府的工作有更加清楚更加理性的认识。而对于一些可能会影响群众切身利益的信息更应当及时公开，比如对一些工程项目和建设规划的审批，应当举行听证会，以充分保障群众的知情权和决策权的行使。

其次要完善民意表达机制，充分保障听取公众的意见。古人云“防民之口，甚于防川”。要让民众充分表达自己的不满和建议，并采取针对性的措施解决他们的问题，这样他们就不会怨声载道，从而实现国家的长治久安。出现群体性事件，说明该地区政府机关及人民代表没有有效掌握群众意见，更没有代表他们表达意见，这才使他们走上街头。为了从源头上消解群体性事件，就要完善民意表达机制，保证诉求表达渠道畅通，应当建立人大代表和选民的固定联系，充分发挥信访部门的作用，及时传达民众诉求。

（四）加强法治宣传教育

群体性事件的发生体现了群众维权意识不断加强，但法治观念依旧淡薄。在群体性事件中，有一部分公民没有政治主见，而是抱有从众心理，容易受人蒙蔽；也有一部分公民很有政治主见，但采取了制度外的极端的方式来维护权利。从公民自身来讲，正是因为法治观念淡薄，欠缺法律素养，他们才会为了维护自身合法权益而采取不合法的方式，甚至侵犯更多人的合法权益。因此需要加强法治宣传教育，提高人民的法律意识，在整个社会树立起对法律的信仰。

加强法治宣传教育不仅仅是政府的职责，更是整个社会的责任，需要政府和学校以及社会团体的通力合作。对此可以通过信息网络和电视广告以及分发宣传页等对社会主义法治理念进行宣传，也可以通过文艺汇演的群众更加容易接受的方式向社会公众传达依法治国的思想，促使公民认识到自己的权利和义务，并严格依照法律的规定行使权利、履行义务。通过广泛的法治宣传教育，人们的法律意识会不断增强，越来越多的人会选择以合法方式来维护自身权益，而不是通过暴力或者其他制度以外的极端方式，群体性事件的方式将会大大降低。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李林，田禾.中国法制发展报告（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.

〔2〕于建嵘.当前我国群体性事件的主要类选及其基本特征〔J〕.中国政法大学学报，2009，（06）.

〔3〕王赐江.群体性事件类型化及发展趋势〔J〕.长江论坛，2010，（04）.

〔4〕陈晋胜.群体性事件社会成因分析〔J〕.山西大学学报（哲学社会科学版），2003，（10）.

〔5〕崔卓兰，蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式〔J〕.法学研究，2002，（04）.

〔责任编辑：张平凡〕