转移支付对县际财力的均等化效应分析——以江苏省为例

王　晨，马海涛

(中央财经大学， 北京 100081)

转移支付对县际财力的均等化效应分析
——以江苏省为例

王晨，马海涛

(中央财经大学， 北京 100081)

摘要：基本公共服务均等化是缩小区域经济发展差距、深化区域经济协调发展的基本要求，而财力均等化又是实现基本公共服务均等化的重要保障，县级政府作为提供基本公共服务的最基本单位，其县际间经济发展水平以及财力的差异是制约基本公共服务均等化的主要因素。本文研究了转移支付对江苏省县际财力的均等化效应，结果表明：现行转移支付制度对于缩小江苏省县际间的财力差异发挥了正向作用，但对其三大区域的横向财力差异的调节和矫正效应相对不足。因此，应通过树立科学的公共财政理念，优化县级转移支付资金的分配，加快省以下转移支付制度的建设等途径完善县级转移支付制度，促进县域经济协调发展。

关键词：县际财力；转移支付；均等化

“十三五”期间，我国区域经济发展将确立“4+3”布局，实施“四大板块”与“三大轴带”相结合的区域发展战略。基本公共服务均等化是缩小区域经济发展差距、深化区域经济协调发展的基本要求与保障，县级政府作为提供公共服务的最基本单位，要想实现基本公共服务均等化，必须以县级财政间拥有基本相当的人均财力为支撑。财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》强调，中央财政要引导并督促地方完善省以下财政体制，提高县级财力均衡度以及财力保障水平。然而县域间经济发展水平不尽相同，财政收入源自国民经济，因此县域间财力也不一样。转移支付作为政府间财力的再分配，可增加对欠发达县域的资金拨付，缓解县域间财力的不均衡。可见，以转移支付来缩小县域间财力的差异是促进县域经济协调发展的一项重要举措。

一、文献综述

(一)对研究对象与研究方法选择的研究

在研究对象选择方面，针对国外转移支付均等化效应的研究，大体上是比较州间以及城市间的财力差异，针对乡村等级别政府财力状况的研究较少。例如，Sneddon等人[1]主要研究了美国的总转移支付以及条件转移支付对州政府财力差异的均等化效应；Buettner[2]考察德国转移支付对收入差异的均衡效应时，主要选取其1102个市为研究对象。针对我国转移支付均等化效应的研究，绝大部分是考察省级政府间财力差异。如胡怡建和张伦伦[3]、王小朋[4]等都是基于省级数据来考察转移支付的均等化效应。相对而言，针对我国省级以下地方政府财力差异的研究较为单薄。其中，Tsui[5]、尹恒和康琳琳[6]研究了全国县级政府间的财力差异以及转移支付的均等化效应；周美多和颜学勇[7]选取了我国27个省级行政区的辖县作为研究对象；张光[8]则选取了我国28个省级行政区的辖县作为研究对象。当然，也有部分学者选取了单独省份、条件相似的几个省份作为研究对象。如江杰和李志慧[9]实证检验了湖南省地区间转移支付的均等化效果；江庆和李光龙[10]考察了安徽省政府间财政关系的调整对内部财力差异变化所产生的影响；安锦和任致伟[11]研究了转移支付对内蒙古县域间财力差异的均等化效应。总之，当前针对我国省内转移支付的均等化效应以及县级政府间财力差异的考察相对较少。

在研究方法选择方面，各学者也不尽相同。近年来，国内外学者大多采取相对指标进行测算，如变异系数、基尼系数、泰尔指数、阿特金森指数等。例如，刘勇政[12]、周美多和颜学勇[7]以及张光[8]等使用变异系数来考察转移支付的均等化效应；Tsui[5]、尹恒和朱虹[13]等在测算分析时采取了两种以上的指标。总之，针对我国县级数据的研究所采取的指标分析还不全面，也未对所采取指标的测算结果进行比较整合。

(二)对转移支付制度均等化效应判断的研究

因研究地域、对象、时间和方法等不同，因而不同学者得出不尽相同的结论。对国外转移支付的研究中，部分学者认为转移支付存在财力均等化效果。如Ladd和Yinger[14]论证了给予更需财政资金的城市更多的补助支持，可促进城市间财政能力差异的平衡；Sneddon等人[1]指出，在推动州政府财力均等化方面，一次总付转移支付效应最佳；Buettner[2]研究表明，以政府间转移支付来弥补差异可很好地调节收入冲击。但也有部分学者的研究结论恰恰相反。如Garcia-Mila[15]指出，转移拨款不能有效刺激私人投资、改善欠发达地区的经济状态，不能推动区域间财力的均衡发展；Boadway[16]研究发现，加拿大现行转移支付体系的均等化效用并非是充分的。我国针对省级政府的研究显示，中央转移支付对地区间财力差异基本上可起到均等化效应，且调节作用有增强趋势。针对我国县级政府的研究，如尹恒和康琳琳[6]通过深入研究发现，1999年—2003年转移支付对财力不均等的贡献一直为正，且一直是最大的，县际财力差异大约有一半是因上级政府的转移支付导致的，这和Tsui[5]的研究结论不谋而合，体现了我国转移支付对县级政府间财力差异的调节作用不尽如人意，不同省份内的县级政府间财力差异均等化调节的差别也非常大。此外，一些文献考察了各项转移支付的均等化效应。例如，曾军平[17]、李齐云和刘小勇[18]等研究认为：一般性转移支付与一些因素法的财力性转移支付的均等化效应比较强，专项转移支付具有一定的均等化作用，而税收返还往往不存在均等化效应，甚至在个别年份使县域间财力差异增大。然而Tsui[5]、尹恒和康琳琳[6]的研究结果显示：一般性转移支付、专项转移支付对县级政府间财力差异并未起到正向均等化效应，甚至指出导致地区间财力差异的一个重要原因为专项转移支付。

如上所述，针对省际层面和县际层面的研究结论具有一定的差异，多数研究表明转移支付能够推动区域间财力的均等化，但也有研究显示，转移支付对地区间基本公共服务均等化并未发挥正面作用。本文选取了江苏省2007年—2014年44个县市*44个县市：江阴市、宜兴市、丰县、沛县、睢宁县、新沂市、邳州市、溧阳市、金坛市、常熟市、张家港市、昆山市、太仓市、海安县、如东县、启东市、如皋市、海门市、东海县、灌云县、灌南县、涟水县、洪泽县、盱眙县、金湖县、响水县、滨海县、阜宁县、射阳县、建湖县、东台市、大丰市、宝应县、仪征市、高邮市、丹阳市、扬中市、句容市、兴化市、靖江市、泰兴市、沭阳县、泗阳县和泗洪县。的相关数据，建立随机效应的面板数据模型，以变异系数、基尼系数和泰尔指数为主要指标，考察转移支付对县际财力的均等化效应。之所以以江苏省为研究对象，是因为江苏省作为长江三角洲城市群之一，其人均GDP、地区发展与民生指数(DLI)以及综合竞争力均居全国各省第一。2014年，江苏省13个市GDP进入中国前100名，人均GDP达81874.4元*详见《中国省域经济综合竞争力发展报告(2013—2014)》蓝皮书。。此外，尽管江苏省是经济发达的省份，但省内区域差距仍然很大，存在苏南、苏中、苏北三大区域*苏南地区包括南京、镇江、苏州、无锡和常州，苏中地区包括扬州、泰州和南通，苏北地区包括盐城、淮安、徐州、连云港和宿迁。。在省内区域差距较大的背景下，更有助于衡量与比较转移支付前后是否缩小了县际财力的差距，以便进一步考察转移支付的均等化效应。

二、数据与方法

(一)数据来源与说明

本文数据主要来源于2007年—2014年的《江苏省统计年鉴》和《江苏省财政年鉴》；研究对象是江苏省44个县级市，不包括市辖区；文中的人口数量采用历年统计年鉴中的年末人口数量。

(二)计量模型和测算方法

1.计量模型。本文选取江苏省2007年—2014年44个县市的数据构建面板数据模型，用以测算财力水平的系数，建立的模型如下：

tranit=αit+βitGDPit+γitincomeit+θitpopit+εit

(1)

式中，i为各县，t为时间，tran为转移支付数额，GDP为国内生产总值，income为财政收入水平(本文用一般预算收入替代财政收入水平)，pop为人口数量，α指截距项，ε指随机干扰项。各县经济发展水平与财政收入水平密切相关，因此，各项指标的综合影响可用各项指标变量的系数来反映。

2.测算方法。本文选用变异系数、基尼系数、泰尔指数来测度相关经济变量在江苏省县际间的差异程度。相比于标准差，变异系数能够剔除均值变化产生的影响，可用于不同时期的对比。而通过对基尼系数的测算可再次分析、判断转移支付的均等化效应。用变异系数和基尼系数测算县域间财力差异程度的结果尽管不同，但两者的变化趋势应大体一致。此外，本文还选用泰尔指数模型进行计量测度。泰尔指数可将失衡分解为组内失衡和组间失衡，且可分别计算出组内失衡和组间失衡对总体失衡的贡献率，由此判断财力差异的来源构成。该指标数值越大，表明不均等程度越大，反之则越小。

县级政府的本级预算内支出规模的表达式为：本级预算内支出=本级收入+转移支付收入-转移支付支出+上年结余收入-年终结余。因为上年结余收入与年终结余大致相当，所以本级预算内支出可视为本级收入和转移支付净值的合计。由于数据获取的限制性，本文以一般预算收入代指转移支付前县级财力状况，以一般预算支出代指转移支付后的县级财力状况，比较一般预算收入与一般预算支出的差异程度，便可得知转移支付前后江苏省县际财力的差异程度，进而看出转移支付的均等化效应。本文采用的变异系数表达式和基尼系数表达式分别如(2)、(3)式所示：

(2)

(3)

本文采用的泰尔指数T的表达式为：

(4)

进一步地，本文对江苏省县域间财力差异从财力层面分解泰尔指数，表达式为：

(5)

上式中，Tp为江苏省总体财力差异，Twr为组内财力差异，Tbr为组间(区域间)财力差异，i为江苏省区域个数，j为每个区域内县市的个数，yi为i区财力占全省比例，pi为i区人口占全省比例， yij为j县财力占所属i区的比例，pij为j县人口占所属i区的比例。

三、转移支付均等化效应的实证分析

(一)转移支付与经济发展水平负相关

县级现行转移支付大体可分为财力性(一般性)转移支付、返还性转移支付和专项转移支付。转移支付主要受经济发展水平、财力水平、人口规模等因素的影响，且同一因素对不同项目转移支付的作用是不一致的。本文计量各因素对总体转移支付规模的影响，而不是针对某项转移支付规模。

对面板数据进行单位根检验的方法有很多，本文采取LLC、IPS、Fisher-ADF以及Fisher-PP检验法进行单位根检验，以检验数据的平稳性。通常来讲，只有平稳的数据或是同阶单整的数据才可以构建计量经济模型。检验结果如表1所示。

注：括号中的数值是单位根检验的P值； △为变量的一阶差分。

由表1可知，除人口以外的其余变量几乎都为一阶单整序列，因此可选取转移支付、GDP以及一般预算收入为面板数据模型的变量。然后对变量进行协整检验，以判断它们是否存在长期稳定的均衡关系。其中，Pedroni协整检验结果如表2所示。

表2　Pedroni协整检验

由表2可看出，Pedroni检验7个统计量中有4个存在协整关系，可表明转移支付、GDP以及一般预算收入这三者间存在着长期稳定的均衡关系，因此可建立计量经济模型；又因返还性转移支付收入同各县的财力水平有着密切关系，所以截距项暂且设定为随机的，因此构建变截距计量模型，结果如下表3所示。此外，需继续进行Hausman检验，以确定建立固定效应模型还是随机效应模型，结果如下表4所示。表4显示应该建立随机效应模型*由于政府部门在实际决策时一般参照以往年度的数据，受基数预算影响，理论上应在分析转移支付决定因素时加入滞后项，但加入滞后项后模型的拟合度和系数的显著性都会下降，故本文只选取了当期值。。

表3　各项因素对转移支付的影响

表4　Hausman检验

由表3可知，一般预算收入系数为正，表明各县获得的转移支付与各县的一般预算收入正相关。同时，GDP系数为负，表明经济发展水平比较高的县获得的转移支付较少。尽管一般预算收入系数的绝对值大于GDP系数的绝对值，但不可简单判定转移支付在总体上是发挥逆向还是正向均等化效应，还需要更精准地测算转移支付前后有关经济指标的差异程度，如果转移支付后的差异程度小于转移支付前的，便可判断转移支付在总体上发挥了正向均等化效应，反之亦然。

(二)转移支付对江苏省县际财力具有均等化效应

1.GDP、一般预算收入和一般预算支出变异系数。本文将通过分析比较GDP、一般预算收入和一般预算支出这几个变量的变异系数来考察转移支付对县际财力差异的均等化效应。其中，GDP变异系数代表了江苏省县际经济发展的差异程度，一般预算收入变异系数显示了转移支付前各县财力水平的差异程度，一般预算支出变异系数显示了转移支付进行财力再分配后各县财力水平的差异程度。各县一般预算支出变异系数相对于一般预算收入变异系数的变化，大致可归结为转移支付的作用。若前者显著小于后者，则可判定转移支付使县际财力的差异程度变小了，反之则扩大了县际财力的差异程度。按照式(2)测算得出如表5和表6所示的结果：

表5　各县人均GDP、人均一般预算收入、人均一般预算支出变异系数

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

表6　各县GDP、一般预算收入、一般预算支出变异系数

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

由表5、表6可看出，各县一般预算支出和人均一般预算支出变异系数均小于各县一般预算收入和人均一般预算收入变异系数，可初步判定转移支付减缓了县际财力的不均衡。

2.GDP、一般预算收入和一般预算支出基尼系数。下文将通过对基尼系数的测算再次分析转移支付的均等化效应。根据式(3)测算得出如表7所示的结果：

表7　各县GDP、一般预算收入、一般预算支出基尼系数

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

由表7可看出，2007年—2014年，各县GDP、一般预算收入和一般预算支出的基尼系数均呈下滑态势，且一般预算支出基尼系数显著小于一般预算收入基尼系数，表明转移支付对财力差异的均等化存在显著的正向调节效应。同时，转移支付前后基尼系数的相对变化幅度为46%～51%，较为稳定。

3.县际总体财力差异的泰尔指数。根据式(5)测得的转移支付前后总体财力差异指标的大小可看出，转移支付后的泰尔指数较转移支付前显著下降，下降幅度维持在55%～58%，同样说明江苏省转移支付对总体横向财力差异存在明显的正向调节以及矫正效应，具体见表8。

表8　转移支付对总体财力差异的均等化效应

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

注：Tp前表示转移支付前总体财力差异， Tp后表示转移支付后总体财力差异。

表5、表6、表7均可反映出江苏省县际间GDP、一般预算收入(财政收入)、一般预算支出(财政支出)差异程度的变化趋势基本是一致的，可见本文提出的转移支付对财力差异的均等化有正向调节效应的结论是较为稳健的，这与田发[19]、张光[8]等在研究转移支付制度时所得出的结论有所区别。同时可看出县际间GDP的差异程度在持续缩小，2007年—2014年间，人均GDP的变异系数由1.13下降到0.94，GDP的变异系数由1.049下降到0.906，GDP的基尼系数由0.452下降到0.362，由此可知江苏省县域经济的差异程度在持续缩小。但同时也可看出，一般预算收入的差异程度大于GDP的差异程度，这在一定程度上说明现行财政收入机制非但没有缩小县域经济的差异，相反在县域经济原本差异的基础上增大了县际财力的不平衡，现行财政收入机制造成“富县愈富，贫县愈贫”，存在一定的“马太效应”。此外，从表8可以看出转移支付前后的泰尔指数均呈现逐年递减的单边趋势，这表明转移支付对初始财力差异的调节效果不强。

(三)转移支付对江苏省县际财力的均等化效应呈稳健上升趋势

本文通过比较一般预算收入与一般预算支出的变异系数来判断县级转移支付对财力的均等化程度，即用一般预算收入变异系数与一般预算支出变异系数之差再除以一般预算收入变异系数。同理，通过比较GDP与一般预算支出的变异系数来衡量转移支付对县域经济的均等化程度，即用GDP变异系数与一般预算支出变异系数之差再除以GDP变异系数。倘若这两个指标是正数，则表明转移支付存在正向均等化效应，反之则存在逆向均等化效应。此外，这两个指标越大，说明转移支付的均等化效应越明显。结果如表9和表10所示：

表9　转移支付的均等化效应(由人均指标计算)　单位：%

表10　转移支付的均等化效应(由总量指标计算)　单位：%

由表5、表6、表9和表10可看出，县际间一般预算支出的差异程度远远且始终小于GDP、一般预算收入的差异程度。这说明转移支付对江苏省县际财力具有正向均等化作用，并且这两个指标值不断加大，表明均等化效应呈现稳健上升趋势。

(四)江苏省三大区域间财力差异的均等化效应具有复杂性、差异性

本文运用泰尔指数模型，多维测度江苏省苏南、苏中和苏北这三大区域转移支付前后的财力差异程度。此外，通过对泰尔指数的分解，进一步揭示江苏省横向财力差异转移支付调节效应的多层面因素。

1.三大区域内部财力差异的均等化效应——呈现差异性、分化性且程度不一的特征。根据表11的数据可以看出，江苏省转移支付对苏南、苏中和苏北三大区域内部财力差异的均等化效应呈现差异性、分化性且程度不一的特征。对苏南地区而言，2007年—2014年，转移支付后泰尔指数的下调幅度在40%～50%之间,正向调节总体变化趋势平稳；对苏中地区而言，2007年—2014年转移支付后的泰尔指数下调幅度在69%～86%间波动，但自2011年以来逐年平稳减弱；对苏北地区而言，转移支付调节总体表现为逐年减弱的正向调节效应，苏北地区2007年—2013年转移支付后的泰尔指数下调幅度逐年减弱，但至2014年又略有提升，且相对苏中地区正向调节效应减弱得更快。总体来看，江苏省现行转移支付制度对各区域内县际财力均等化效应表现为：苏中地区强于苏北地区和苏南地区，苏南地区又强于苏北地区。

表11　转移支付对苏南、苏中、苏北区域内部财力差异的均等化效应

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

注：本文分别以Tw1、Tw2表示转移支付前、后各区域内部县际间财力差异状况；Tw南1、Tw南2，TW中1、TW中2，TW北1、TW北2分别表示转移支付前后苏南、苏中和苏北各区域内部县际间财力差异状况。

从数值上看，转移支付前，苏南地区县际财力差异最大，其次是苏中地区，最后为苏北地区，但2014年苏北地区的财力差异超过苏中地区。转移支付后，苏南地区县际财力差异依旧最大，其次为苏北地区，最后为苏中地区。相对于苏中地区，苏北地区的财力差异近年来有上升趋势。

2.三大区域间财力差异的均等化效应——呈现正向调节且较为稳定的态势。由表12可见转移支付后，组间泰尔指数明显下降，下调幅度在59%～62%之间。这表明江苏省转移支付对三大区域间财力差异的调节存在积极且稳定的正效应。

表12　转移支付对苏南、苏中、苏北区域组间财力差异的均等化效应

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

注：Tbr前表示转移支付前组间财力差异， Tbr后表示转移支付后组间财力差异。

3.横向财力差异来源构成——存在潜在隐患且呈现新趋势。2007年以来，江苏省转移支付实施前、后相比，在三大区域财力差异来源构成当中，呈现出组间失衡贡献率不断下降、组内失衡贡献率持续上行的趋势。特别是转移支付后，组内贡献率从30.28%上升到43.13%，组间贡献率从69.72%下降到56.87%(详见表13和表14)，但组间贡献率始终高于组内贡献率，仍是形成江苏省县际财力差异的主要因素，且使得区域内部的财力差异状况不断恶化，如图1、图2所示(根据《江苏省统计年鉴》和《江苏省财政年鉴》的相关数据绘制而成)。

表13　转移支付前县域财力差异的分解

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

表14　转移支付后县域财力差异的分解

数据来源：根据《江苏省统计年鉴》《江苏省财政年鉴》相关数据计算得出。

图1转移支付前组间与组内贡献率图2转移支付后组间与组内贡献率

四、完善县级转移支付的建议

本文分析表明，江苏省现行转移支付制度对省内县际间财力差异的均等化有显著效果；同时，江苏省省内县际经济差异以及财力差异的局面并未从本质上得到改变，且存在多层面的分化性特征。笔者认为应通过强化公共财政理念、优化县级转移支付资金的分配等举措进一步完善县级转移支付制度。

(一)提升转移支付均等化目标定位，强化公共财政理念

在“十三五”期间实施“四大板块”与“三大轴带”相结合的区域发展战略的主旋律下，应强化公共财政理念，在一系列转移支付制度的目标中，格外注重区域财力均等化目标，进而提升转移支付均等化目标定位，这可谓是实现基本公共服务均等化的基本前提。这对于省以下转移支付的建设尤为重要。在明确财力均等化的基础上，更有效地处理某些地区仍然存在的最低公共服务缺失以及县乡财政困难等问题，以促进省内区域经济协调发展。

(二)调整政府间转移支付策略，优化县级转移支付资金的分配

理论上而言，采取“劫富济贫”方式来均等化县际初始财力差异时，转移支付于县级层面分配时，需与各县原本人均可支配财力负相关。因此，首先应调整政府间转移支付的实施策略，即按照江苏省三大区域财力差异程度以及变化趋势，及时有效地改变转移支付的区域构成格局以降低财力差异，优化区域结构，推动区域经济协调发展。其次在分配转移支付资金时，需充分考虑各县原本人均可支配财力这一因素，并且根据公共财政理论的内在要求，优化转移支付种类结构，即提高一般转移支付比重，减少专项转移支付以及税收返还的种类与规模，以确保在转移支付资金有限的条件下，事半功倍地发挥其均等化功能，进而推动县域经济的协调稳定发展。

(三)注重省内财力差异的来源构成与趋势，加快省以下转移支付制度的建设

江苏省现行转移支付制度对三大区域间财力差异的均等化效应较为明显，但对区域内各县内部财力差异的均等化效应较为弱化，目前组间差异程度仍然高于组内差异程度。这表明我国省以下转移支付制度在促进财力差异均等化的同时还存在一定的不足，对重点区域、重点县市的转移支付倾斜政策并不完全有助于组间、组内财力差异的调节。为此，应加快完善省以下转移支付制度，格外重视组间财力差异。这有利于改善县际财力差异的动态趋势，进而有助于我国财政转移支付制度的改革和创新。

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【责任编辑：陈小昆】

Equalization Effect of Transfer of Financial Resources on County Level——Take Jiangsu Province as An Example

WANG Chen,MA Haitao

(CentralUniversityofFinanceandEconomics,Beijing100081,China)

Abstract:Equalization of basic public services is the basic requirement of narrowing the gap of regional economic development and deepening the regional economic development. Meanwhile,financial equalization is an important guarantee to achieve the equalization of basic public services. The county government is the basic unit to provide basic public services, the differences in economic development and financial resources between counties is a major obstacle to the equalization of basic public services. This paper studies the equalization effect of transfer payment system on the county level in Jiangsu Province. And the results show that the current transfer payment system has played a positive role in narrowing the financial differences among counties in Jiangsu Province.However,its adjustment and correction effect on its financial differences in southern,central and northern Jiangsu area is not effective. Therefore, it is of great necessity to take measures to perfect the transfer payment system on the county level such as establishing the scientific concept of public finances,optimizing allocation of funds transfer on the county level, accelerating the construction of sub-provincial transfer payment system to promote the coordinated development of county economy.

Key words:inter-county financial resources;transfer payments;equalization

收稿日期：2016-01-08

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国特色公共支出理论与政策创新研究”(项目批准号：11AZD045)

作者简介：王晨(1992—)，女，中央财经大学财政学院硕士研究生，研究方向为财政理论与政策；马海涛(1966—)，男，中央财经大学财政学院教授，博士生导师，研究方向为财税理论与政策。

中图分类号：F812.7

文献标识码：A

文章编号：1671-9840(2016)02-0013-10

DOI:10.16713/j.cnki.65-1269/c.2016.02.002