试析我国农民工子女基础教育问题

张夕

摘 要 教育政策执行作为教育政策运行的重要环节，关系着我国教育政策是否能够顺利转化为现实，关系着我国教育改革的成败。近年来，我国政府加大了对教育事业的关注，出台了一系列的教育政策，逐步完善了我国教育体系，促进了教育资源的优化配置，实现了教育事业的现代化和规范化。在取得可喜成绩的同时我们也应看到教育政策在执行中仍存在很多问题，本文拟从教育政策执行的解读出发，对农民工子女基础教育执行滞后这一难点进行初步探析。

关键词 义务教育政策 素质教育 农民工子女 解决策略

中图分类号：G520 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.08.001

Abstract Educational policy implementation as an important link of educational policy function， it's connected that if our educational policy can turn to reality smoothly， the success or failure of the education reform in our country. Recent years， our government increased attention to the education business， and come out a series of educational policy， compete the education system in our country gradually， promote the optimal allocation of educational resources，thus realize the modernization and standardization of education business.When we get gratifying achievements， at the same time， we also should see there are still many problems in the execution of education policy， this article from the interpretation of education policy implementation， based education for migrant children is lagging， it is a difficult problem in this paper.

Key words compulsory educational policy； competence education； migrant workers； solution policy

0 前言

教育政策的执行有利于我国教育资源的优化配置，在实现国民受教育平等权上发挥着积极的作用。农民工子女作为社会中的弱势群体，各项权益包括受教育权利得不到应有的保障，在这种形势下党和政府先后出台了一系列的教育政策，用来维护农民工子女的受教育权利。虽然有了一定的成绩，但从教学理念、教学方法、教学内容、教育质量以及教学效率上来看，农民工子女基础教育政策的执行比较落后，整体的教学状况不容乐观。

1 教育政策、教育政策执行以及教育政策执行滞后

1.1 教育政策的概念

教育政策是公共政策的重要组成部分，是针对教育领域问题颁布的政策，用于解决教育资源的矛盾。一方面从静态来看，教育政策是党和国家根据一个时期的教育目标制定的统领教育活动的准则和纲领；另一方面从动态来看，教育政策的根本目的在于教育政策的执行，教育政策是一个由教育政策制定到教育政策执行的动态过程。①

1.2 教育政策执行的概念

教育政策执行作为教育政策运行的重要环节，关系着我国教育政策是否能够顺利转化为现实，关系着我国教育改革的成败，教育政策执行即教育政策从理想内容转化为教育现实的动态过程，广义的教育政策执行包括教育政策的制定、分析、评估、执行以及检讨，贯穿教育政策运行的始终，狭义的教育政策执行专指教育方案在教育过程中的运用。教育政策执行由教育政策、执行主体、执行目标、执行环境以及執行方案组成，五个方面相互促进、相互协调，共同致力于提升我国教育政策执行的实效性。

1.3 教育政策执行滞后的概念

所谓教育政策执行滞后，顾名思义，指由于各种确定或不确定的因素造成教育政策有理想转化为现实的失败，主要表现为教学政策方案的执行不力、教育目标的无法实现、教育政策的长期搁置等。引发教育政策执行滞后的原因是多样的，从客观方面来讲，教育政策自身和教育政策执行环境可能存在缺陷，从主观方面来讲，教育政策执行作为教育领域的实践活动，执行主体和执行目标的主观能动性很大程度上决定了教育政策执行的成败。

2 农民工子女基础教育政策解读

2.1 关于农民工子女上学的相关政策

从上世纪80年代开始，随着市场经济的发展和我国人民思想的逐步开放，进城务工携带家属的农民工越来越多，农民工子女的受教育问题历来受到党和政府的关注。为了解决农民工子女上学难问题，1988年在《流动儿童少年就学暂行办法》中首次提出流动儿童可以流于当地民办或公办的中小学接受义务教育，2001年在《国务院关于基础教育改革和发展的决定》中强调以流入地区的公办中小学为主，多种方式并存的教育政策，接下来在2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中明确指出由流入地政府负责农民工子女的就学工作。②

2.2 关于农民工子女教育权益的相关政策

农民工子女的就学面临着多方面的障碍，户籍制度、社会歧视、家庭压力以及自身的心理障碍，因此，党和政府更应注重教育政策中的教育公平，实现农民工子女的教育机会和教育效果的平等。纵观1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、1998年颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》到2003年颁发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。

2.3 关于农民工子女受教育经费的相关政策

近年来，教育部一直在协调农民工子女教育经费的问题，经费问题处理不好将直接影响到农民工子女的教育问题，因此，国家和政府必须出台相关教育政策，为农民工子女的受教育工作做好引导和规范工作。③从1998年《流动儿童少年就学暂行办法》规定按照国家教育规定收取费用到2003年10月颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》规定农民工子女收费与流入地学生收费一视同仁，为他们基础教育提供了经费保障。

3 农民工子女基础教育政策执行滞后的原因

由于我国各地区的社会经济发展状况存在差异，因此，我国面向全局的教育政策在局部地区缺乏可行性，再加上在政府职能部门化、利益化、私有化的长期影响下，农民工子女基础教育政策执行面临着极大的困境。

3.1 针对农民工子女基础教育的政策立法滞后

在改革开放的刺激和推动下，上世纪80年代农民工大量涌入城市，由于当时没有认识到农村人口流向城市是社会发展的必然趋势，90年代对农民工进城采取了打压和分流，直接影响到农民工子女的健康成长。我国第一部关于农民工子女基础教育的政策在1996年颁布，立法落后于现实将近20年，丧失了教育政策的时效性，这也必然导致农民工子女基础教育政策执行滞后。

3.2 教育政策的内容和目标模糊

教育政策的顺利执行需要以执行主体正确的政策认知为支撑，具有严密性和前瞻性的教育政策才能带给执行主体以正确的认知。然而，我国当前指定的针对农民工子女基础教育的教育政策内容界定模糊、目标群体不明确，教育政策在具體的执行中存在很大的弹性空间，为执行滞后提供了现实可能。④

4 缓解农民工子女基础教育政策执行滞后的方法策略

4.1 做好农民工子女基础教育政策执行前的预防工作

首先，要逐步完善当前针对农民工子女基础教育政策的内容，明确教育政策的执行主体、执行目标和执行对象，提高执行主体的教育政策认知；其次，建立健全农民工子女基础教育政策执行的职能配置，明确各个相关部门的权利和义务，各部门各司其职，相互协调合作；再次，加快义务教育、财政以及户籍制度的建设；最后，树立良好的政府形象，建立政府权威，消除农民工子女基础教育政策执行中的信任危机。⑤

4.2 做好农民工子女基础教育政策执行中的监督工作

完善监督立法是实现正当监督的必要前提，为高质高效的行政监督提供必要的法律保障，为农民工子女利益的实现提供法律支持。除立法之外，一方面要监督主体、监督对象、监督内容以及监督的地位，另一方面还要建立健全农民工子女基础教育政策执行的监督体系，鼓励和引导群众、媒体参与监督，为农民工子女基础教育政策的执行创设良好的社会环境。

4.3 做好农民工子女基础教育政策执行后的问责工作

政策执行后的问责工作有利于执行主体进一步改善工作，从而促进农民工子女基础教育的未来发展。目前，我国缺乏开展行政问责的内外因素，加强农民工子女基础教育政策执行问责的当务之急是加快法律法规的制定，从而以明确问责制度的职能和地位。⑥此外，还要扩大问责的范围，引入第三方参与教育政策执行滞后的原因调查，严格执行问责结果，追究相关部门的责任。

5 结语

综上所述，认清当前教育政策的难点所在，挖掘当前农民工子女基础教育执行滞后的深层原因和表层原因，进一步推进教育领域的和谐发展。随着社会主义市场经济的日益繁荣，仍会有大量的农民工进城务工，其子女的教育问题仍是我国教育改革面临的重点、难点和弱点，党和国家在制定教育政策的同时还应加强对教育政策执行的监督和管理，将教育政策落实到实处，关怀和帮助农民工子女的健康成长，真正做好农民工子女的基础教育工作。

注释

① 刘铮，王亦彤.思路构建：农民工子女基础教育政策执行梗阻的消解[J].理论观察，2010（2）：97-98.

② 周翠萍.价值冲突、博弈与变迁：教育政策价值选择分析——以农民工子女义务教育政策为例[J].中小学校长，2010（11）：35-38.

③ 李文彬.农民工子女义务教育政策执行梗阻的实证研究——以珠江三角洲D市为例[J].江汉论坛，2009（7）：15-18.

④ 李文彬.农民工子女义务教育政策执行阻滞研究综述[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2010.10（1）：11-16.

⑤ 张甲子.农民工子女义务教育政策存在的问题及分析[J].改革与开放，2009（20）：223-225.

⑥ 郜绍辉.我国进城务工人员随迁子女教育政策失败探析[J].云南行政学院学报，2011（6）：74-76.