中国金融宏观审慎监管组织机构安排与协调机制研究

摘要：国际金融危机以来，美欧等西方发达国家推动了一系列金融监管领域的改革，宏观审慎监管框架的构建与实施是本轮国际金融监管改革的重要组成部分。组织机构安排与协调机制是构建宏观审慎监管框架的基本要素，也是一个备受争议的问题。文章在借鉴国外相关研究成果和经验的基础上，探索适合我国的宏观审慎监管组织机构安排和协调机制。文章认为现阶段我国宏观审慎监管的制度安排应在不改变现行金融监管体制的前提下，突出银监会在宏观审慎监管框架中的地位和作用，通过建立和完善多层次的宏观审慎监管政策协调机制，着力于提高监管协调的效率，保障宏观审慎监管目标的实现。

关键词：宏观审慎监管；组织机构安排；协调机制

一、 引言

国际金融危机爆发以来，学术界和各国监管当局已经认识到构建宏观审慎监管框架的必要性，积极进行理论和实践的探索。在理论上，学者们更多地关注系统性风险的监测和识别以及宏观审慎政策工具箱的开发，对宏观审慎监管组织机构安排与政策协调机制的研究还不够深入，尚未达成共识。在实践中，各国政府对选择哪个监管机构担任宏观审慎监管的主体尚无定论。例如，美国成立“金融稳定监督委员会（FSOC）”，英国在英格兰银行下设“金融政策委员会（FPC）”，欧盟成立“欧洲系统性风险委员会（ESRB）”，日本成立“金融系统管理委员会（FSMC）”等。究其原因，一方面是由于宏观审慎监管理论正处于不断发展和完善阶段，理论体系还不成熟；另一方面，影响宏观审慎监管理论与实践结合的因素是多方面的，而评估不同宏观审慎监管模式有效性和合理性的标准还未得到实践的检验。

受2008年国际金融危机的影响，我国监管当局加强了对宏观审慎监管的理论研究和政策实践。人民银行首先在理论层面上对系统性金融风险管理进行了分析，并在《2010年中国金融稳定报告》中系统性地阐述了宏观审慎管理的目标、框架等内容。2009年，银监会正式将“实施宏观审慎监管”作为重要的工作内容之一，开发了一系列宏观审慎监管工具，标志着我国开始建设宏观审慎监管工具箱。相比监管工具在实践中的运用，我国对宏观审慎监管组织机构安排与协调机制的探索相对滞后。直到2013年，国务院批复建立金融监管协调部际联席会议制度，推动了金融监管协调向制度化和规范化方向发展，强化了宏观审慎监管。目前，我国的宏观审慎监管协调机制初步建立，存在较大的完善空间，本文旨在探讨我国宏观审慎监管框架的组织机构安排，并就政策协调机制的优化设计提出政策建议。

二、 中国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路

宏观审慎监管的组织机构是实施宏观审慎监管的载体，具体负责宏观审慎分析、系统性风险的识别以及宏观审慎监管政策工具的运用，组织机构安排的合理性直接关系到我国整个宏观审慎监管框架的有效性，进而影响金融体系的稳定。在借鉴国际经验的基础上，本文结合我国实际，提出了我国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路。

1. 不改变现行金融监管体制，不消弱有关监管机构现行职责分工。首先需要明确的是，我国的现行金融监管制度运行情况基本良好，“一行三会”各司其职，合理地配置了有限的监管资源，提高了对传统金融业的监管效率，为我国的金融稳定作出了重要的贡献。总体上看，现行金融监管体制与我国处于初级发展阶段的金融体系基本相适应（张晓朴等，2012）。其次，合理的金融监管体制为监管活动提供了良好的组织架构与制度环境，但不能确保有效地监管，改变监管体制也不意味着有效监管的自动实现，简单地将监管机构合并或拆分不能从根本上解决问题（张晓朴等，2012）。制度变迁往往具有路径依赖的特征，我国现行的金融监管体制是长期历史发展、行政体制改革和金融业发展共同作用的结果。在现行体制没有出现明显失败的情况下，剧烈的监管体制改革可能带来显性或隐性的高昂代价和成本。在权衡金融稳定与金融效率时，中国政府通常会将金融稳定放在更重要的位置，这也成为我国推进金融监管体制改革的出发点。2013年以来我国监管当局始终将守住系统性和区域性风险底线作为首要任务。再次，从技术层面上看，对现有监管机构的调整可能存在修改现行法律、安排监管人员、升级基础设施等障碍。最后，对监管职能和权力的集中还容易带来寻租问题，可能改变长期以来形成的监管权力制衡关系。因此，我国目前还不具备全面推进金融监管体制改革的条件。宏观审慎监管组织机构的安排应在不改变现行金融监管体制的前提下，综合地考量我国行政体制的特殊性和金融业发展的实际，不能照搬特定国家的经验。

2. 跨部门的政策协调是现阶段我国宏观审慎监管制度安排的主要特征。一方面，金融监管体制改革具有政治经济学问题的主要特征，往往带有浓厚的政治色彩（张晓朴等，2012），政治因素对监管模式的选择有重要的影响。从体制改革的难易程度考虑，我国宏观审慎监管的顶层设计应沿着“增量改革”的思路，依托现行法律制度框架和金融监管体制，充分发挥现行体制的优势，通过建立新的政策协调机制或设立新的组织机构，行使宏观审慎监管职能。另一方面，在操作层面，系统性风险的监测、识别和防范涉及到多个部门的职责，无论在哪个国家，由一个监管机构独立负责制定和执行宏观审慎监管政策都是不现实的（王兆星，2013），这就要求我国的宏观审慎监管制度安排应以建立和完善跨部门的政策协调机制为核心内容，在充分调动现有监管机构积极性的基础上，由多个部门共同承担宏观审慎监管的职责。

3. 人民银行和银监会是我国宏观审慎监管制度安排的重要组成机构。维护中国金融体系的稳定既需要银监会对单个金融机构的审慎监管，也需要人民银行采用传统货币政策工具、动态调整差别准备金等宏观审慎政策，实施逆周期宏观调控（夏斌，2010）。一方面，人民银行和银监会在开展金融稳定评估和系统性风险监测方面具有较高的权威性和较全面的数据积累，可以充分发挥各自在不同层面和维度上的信息优势，将各自掌握的宏观、中观、微观层面的信息进行对接和汇总，有助于提高监测和识别系统性风险的准确性和可靠性。另一方面，相比其他金融行业，自身的脆弱性和风险传染效应使得银行体系更容易累积系统性风险，而我国货币政策对银行风险承担的显著影响已经得到了实证研究的支持，如何协调好货币政策与宏观审慎监管政策成为监管当局面临的重要问题，这一问题的最终解决离不开人民银行和银监会的共同努力。

4. 人民银行参与宏观审慎监管的方式需要进一步明确。在理论上，宏观审慎监管政策与货币政策具有不同的政策目标和工具，两者的区别非常清晰（王兆星，2013）。宏观审慎监管政策既不是货币政策的组成部分，也不会替代货币政策。

从我国金融监管体制改革的历史看，曾经经历过监管职能分离的过程。2003年，国务院进行机构改革，将银行业监管的职能从人民银行分离出来，通过重组成立银监会。中央银行的货币政策与银行业监管两项职能存在冲突是成立银监会的重要原因。在成立银监会之前，人民银行在内部进行过主动的部门调整，但除了增加监管环节和人员配置外，没有有效地解决当时银行业监管存在的问题，而银监会正是在吸取人民银行机构改革教训的基础上成立的。监管职能分离后，人民银行的独立性得到了实质性增强（艾洪德等，2003）。需要指出的是，尽管人民银行享有一般货币政策事项的决策权，但是年度货币供应量、利率政策、汇率政策均由国务院决策。可以说，人民银行的目标制定权和工具执行权尚不完备，是否具备独立实施宏观审慎监管的能力有待检验。

人民银行的核心职能是制定和实施货币政策，并通过政策协调的方式参与宏观审慎监管。中央银行应在协调机制下发挥重要作用，成为当前国际金融业的普遍共识。但中央银行的作用方式，仍在探讨之中。可以确定的是，人民银行承担的职责包括但不限于：参与系统性风险的监测和识别；参与宏观审慎监管政策与货币政策的协调；在危机管理中，经国务院授权，发挥最后贷款人的功能，为金融体系提供流动性以及对系统重要性金融机构提供救助等。

5. 突出银监会在宏观审慎监管框架中的作用和地位。我国宏观审慎监管制度安排的多机构特征带来了部门利益冲突问题，这一点可以从我国支持央行实施宏观审慎监管的学者均来自人民银行系统看出来。基于对我国实际的客观分析，本文认为支持银监会在宏观审慎监管中发挥更重要作用的理由至少有以下四点：第一，银行业金融机构在我国金融体系中占据主导地位，是系统性风险的主要承担者。近年来，直接融资的快速发展深刻地影响了我国金融体系的格局，但是以商业银行为主导、间接融资为主要融资方式的金融结构未发生实质性改变。第二，银行业金融机构是我国开发交叉性金融产品的主体，加速了系统性风险的累积。近年来，在融资和投资双重需求的推动下，以理财产品为代表的交叉性金融产品快速发展。交叉性金融产品是以商业银行为主的银行业金融机构，通过银信合作、银证合作、银基合作、信政合作等形式，开发的交叉性、跨市场、跨行业金融产品。第三，银行业金融机构是我国开展金融综合经营的重要力量，部分机构具有系统重要性。在我国，银行业金融机构资本实力强，综合经营意愿强烈。2005年至今，五家大型国有商业银行已经拥有相对齐全的金融牌照，全国性股份制商业银行加快了跨业投资的步伐，部分城市商业银行也开始探索综合经营模式。第四，银监会积极开展宏观审慎监管实践，防范系统性风险的监管能力显著提高。经过多年的实践，银监会已经具备较高的宏观审慎监管理论水平，并在相关技术层面积累了丰富的实践经验，培养了一批专业的监管人才，能够为我国实施宏观审慎监管提供技术支持和指导。

三、 中国宏观审慎监管政策协调机制的设计

无论我国采用哪种组织机构安排，信息共享和政策协调是关键（王兆星，2013）。建立和完善针对宏观审慎监管的协调机制，加快协调机制的落实，提高监管协调的效率，形成政策合力都是构建宏观审慎监管框架的重点和难点。

自2000年以来，我国监管当局对金融监管协调机制进行了多次有益地探索，但由于明确的责任制和具体的实施细则缺失，监管协调机制并没有达到预期效果。国际金融危机以来，构建微观审慎监管和宏观审慎监管相结合的金融监管体系成为我国监管当局的目标，涵盖宏观审慎监管协调在内的金融监管协调机制得到了我国政府的高度重视。2013年8月，国务院同意建立金融监管协调部际联席会议（简称联席会议）制度。联席会议将“维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调”作为主要任务之一，具有宏观审慎监管政策协调的功能，与宏观审慎监管改革的方向相一致。联席会议制度的建立标志着我国宏观审慎监管的政策协调机制取得了实质性进展。目前，我国宏观审慎监管协调的长效工作机制还需要不断细化，协调的具体措施和细节有待进一步完善。本文提出如下思路：

（1）现阶段，我国实施宏观审慎监管应尊重现有监管机构的自主权，授权银监会等微观审慎监管机构防范其职责范围内的系统性风险，负责宏观审慎监管政策的制定和工具的运用。同时以联席会议为载体，建立专门的、多层次的宏观审慎监管协调机制。根据特定的宏观审慎监管职能，有针对性地设计一系列专项协调机制，确定各项职能的牵头监管机构，由其负责协调其他参与机构，并就该项职能签订监管协调备忘录。此外，需要对宏观审慎监管权力建立约束机制：一是提高宏观审慎监管过程的透明度，由国务院监督；二是建立和完善宏观审慎监管的责任制。责任制不应简单地与结果相联系，更需要关注监管过程，包括：①政策制定者整体策略的事前沟通；②关于特定政策的制定进行沟通；③对采取的行动进行事后有效性评估。

（2）短期内，监管协调的重点应是加强金融信息共享和推进金融业综合统计。信息共享机制是进行宏观审慎分析和系统性风险识别的基础性制度。因此，联席会议组成单位应共同签署信息共享协议，明确各单位负责提供的信息内容、形式、频率以及实现信息共享的流程。在流程上，各监管机构分别负责向其监管对象收集信息和数据，并由各单位联席会议联络员负责本单位所共享信息的定期收集和整理工作，最后联席会议办公室负责对各监管机构提供的信息进行统一汇总和编制，可建立中国金融监管数据库，为联席会议的各组成单位服务。在内容上，共享的信息应该至少包括经济金融统计数据和金融监管信息。此外，需要建立面向特定金融机构（如系统重要性金融机构）的额外信息收集机制。

（3）在未来条件成熟时，考虑赋予联席会议政策建议权。联席会议一方面应关注国内外金融改革中存在的问题，就可能引发系统性风险的因素，向国务院提出相关的政策建议；另一方面，可以对组成单位之间的争议形成书面的建议，但建议不具有强制效力。为提高监管机构对建议的采纳，监管机构可以参与建议的形成。需要强调的是，当协调宏观审慎监管政策与货币政策等宏观经济政策时，应遵循独立性原则，即允许联系会议对货币政策等宏观经济政策的影响进行评估并表达观点，但必须尊重人民银行的独立性，由人民银行保留最终决策权。

如果政策建议权能够顺利实施并有效地发挥作用，可考虑进一步鼓励监管机构在制定和出台可能涉及其他监管机构的宏观审慎监管政策时，通过“会签”的方式向联席会议的组成单位征询意见，并由联席会议对该项政策对金融稳定可能造成的负面影响进行评估。对监管活动中出现的不同意见，通过协调解决，由国务院负责最终决策。此外，为充分调动各监管机构的积极性，保障宏观审慎监管协调机制发挥作用。建议以多部门联合发布政策文件的数量和质量作为宏观审慎监管协调的成果，纳入相关部门官员的政绩考核内容。通过改革政绩考核评价制度，促进监管机构形成“合作提升政绩”的观念。

（4）是否建立一个得到法律授权的、负责宏观审慎监管协调的独立实体，例如更高层次的金融稳定委员会（李文泓，2010），需要根据我国金融监管改革的推进情况、金融体系的系统性风险特征以及现行金融监管协调机制的实施效果而定。

四、 结论

关于宏观审慎监管的制度安排，政策界与实务界的探讨可能比学术界的理论分析与经验总结更有针对性和时效性。这一问题在一定程度上不能完全依靠金融理论来解释和分析，而是需要在监管实践中不断地探索、总结和反思，从而选择现阶段最符合中国国情的模式。学术界对这一问题展开研究时，既不能盲目地照搬西方发达国家的模式，也不能单纯依靠统计数据总结规律，应该坚持全面性原则，从一国的经济金融发展水平、历史、政治、文化等多个方面，综合评估一种宏观审慎监管框架的合理性、有效性和适用性。本文对中国宏观审慎监管组织机构安排与协调机制进行了初步地探索，提出在不改变现行金融监管体制的前提下，我国宏观审慎监管职能应由多个机构共同行使，银监会应在整个宏观审慎监管框架中具有突出的地位并发挥更大的作用。同时，多层次的政策协调机制是保障我国宏观审慎监管顺利实施的基础性制度安排。本文旨在提供一种制度设计思路，其可行性有待实践检验。作为新生事物，我国宏观审慎监管框架的构建与实施还有很长的路要走，需要进行长期的探索与实践。

参考文献：

[1] 艾洪德.监管职能分离后的中央银行独立性问题[J].金融研究，2003，（7）：73-79.

[2] 李文泓.银行业宏观审慎监管：思路和政策框架[J].中国金融，2010，（13）：40-42.

[3] 王兆星.构建金融宏观审慎监管框架[J].中国金融，2013，（18）：18-21.

[4] 夏斌.宏观审慎管理：框架及其完善[J].中国金融，2010，（22）：30-32.

[5] 张晓朴，卢钊.金融监管体制选择：国际比较、良好原则与借鉴[J].国际金融研究，2012，（9）：79-87.

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国金融监管制度优化设计研究”（项目号：09&ZD037）。

作者简介：李源（1988-），男，汉族，天津市人，南开大学金融学院金融学博士生，研究方向为金融风险管理、商业银行管理。

收稿日期：2016-03-12。