论国务院清洁生产综合协调部门职能

贺光银+方印+张海荣

摘 要： 清洁生产是我国实现绿色发展战略目标的重要环节，而国务院清洁生产综合协调部门是与其最为“亲密”的部门，因此明晰该部门的法律性质与工作机制，对有效推动我国清洁生产促进工作有着重大意义。但当下国务院清洁生产综合协调部门面临着法律性质界定不明、综合协调工作存在不同程度脱节、法律责任追究较为困难等现实困境，亟需从法治化角度进一步明确国务院清洁生产综合协调部门的法律性质，并完善清洁生产多部门综合协调机制和责任追究机制等。

关键词： 清洁生产； 综合协调部门； 法律性质； 协调机制； 责任机制

中图分类号： D922.6 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.014

文章编号： 1673-9973（2017）01-0074-05

环境法与民法不同的重要特点之一，就是其实施需要相应的人（比如环境执法人员、环境司法人员、社会公众以及自愿者等）、财（比如环境执法需要的费用、环境修复需要的资金等）、机构（比如区域环境督查中心①、清洁生产综合协调部门等）做支撑，因此研究环境法具体实施问题自然需要研究者去深入研究相应的人、财、机构。就清洁生产而言，依法、有序、高效的清洁生产活动是环境法实施的重要内容之一，要做到依法、有序、高效地进行清洁生产活动自然离不开清洁生产综合协调部门这一机构的行政指导与依法监督。进言之，随着工业化与城市化进程的持续深入，我国正面临着愈发严峻的资源约束困境；而清洁生产是国家实现可持续发展战略目标的重要路径——是从根本上扭转企业末端治污的新模式。从历史演进脉络观察，我国清洁生产经历了概念引进、政策吸收、法律制度确立以及具体规章办法出台四个阶段，并从国家战略层面转变为地方具体企业生产活动。无论是宏观的战略决策还是微观的企业实践，它们都需要国家清洁生产职能部门的积极作为，对企业实然层面的清洁生产进行有效调控。依据2012年《中华人民共和国清洁生产促进法》第5条之规定，“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作”，但该部门的法律性质、法律地位、运行机制及权责配置等问题尚不明确。因此，亟需从理论和实践层面、法律与政策角度以及历史现实未来三个维度对该部门存在的主要问题进行法治观考。

一、国务院清洁生产综合协调部门历史沿革及其特点

（一）职能部门的历史沿革

2002年《清洁生产促进法》第5条规定：“国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作”，在此之前国务院经济贸易行政主管部门（以下简称国家经贸委）的三定方案（国办发[1994]26号、国办发[1998]121号文件）明确：由国家经贸委“负责企业工作，研究企业技术进步的方针政策，指导资源节约和综合利用职责”，并成立资源节约与综合利用司。可见，国家经贸委是我国最早的清洁生产法定行政管理部门。2003年国务院行政机构改革——国家经贸委经过裁撤和职能划拨，根据国办发[2003]27号文件，原国家经贸委的”促进资源节约与综合利用、推进技术进步”等职能划归于国家发展和改革委员（以下简称国家发改委），同时成立环境与资源综合利用司，该司负有“依法组织协调清洁生产促进工作”的职能。国家经贸委的“消失”造成《清洁生产促进法》所确立的“组织、协调全国清洁生产促进工作”的行政主体缺失。对此，中央也做出了部分“弥补”措施：2003年，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推进清洁生产意见的通知》（国办发[2003]100号）中提出，“各级发展改革（经贸）行政主管部门要切实担负起组织、协调清洁生产促进工作的职责”，重点强调了发展改革行政部门在清洁生产中的重要作用。至此，国务院的规范性文件明确由国家发改委来“继承”全国清洁生产工作的组织、协调职能。2004年，“国家发改委和原国家环保总局联合颁布了《清洁生产审核暂行办法》”[1]，通过部门规章的形式明确国家发改委和原国家环保局负责企业生产层面的清洁生产促进工作。

2008年，国务院再次进行部门体制改革；并再次核发国家发改委三定方案（国办发[2008]102号文件），明确其负有“推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作；综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作”的职能，其下属的资源节约和环境保护司继续履行“协调清洁生产促进有关工作”的职责。2009年12月中央编办印发第52号文件强调“国家发改委负责综合协调清洁生产促进工作，牵头拟订综合性法规、规划和政策；牵头组织并会同有关部门制定发布清洁生产审核办法”[2]。同时由于“2010年8月检查《清洁生产促进法》实施情况的报告中，提出‘政府部门的职责分工不明确，各部委间缺乏协调配合等问题”[3]，中央编办在2010年11月份再次核发第108号文件明确规定，“由发改委牵头，环境保护部、教育部、科技部、工业和信息化部等部门共同参与，建立清洁生产促进部门协调机制，协调清洁生产促进工作重要政策和重大问题”[2]；由此确立了国家发改委综合协调（牵头）、多部门共同参与的机制。

综合国务院和中央编办历次发文精神，全国人大常委会于2012年2月29日将《清洁生产促进法》第5条修改为：“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、工业、科学技术、财政部门和其他有关部门，按照各自的职责，负責有关的清洁生产促进工作”。

（二）沿革特点

基于上述分析，“组织、协调全国清洁生产促进工作”的职能部门先后历经三次更迭，从国务院经贸委到国家发改委，再到国务院清洁生产综合协调部门。而从整体上来看，三次更迭呈现出以下特点：

1. 设立依据由“软性”的中央政府规范性文件转变为“硬性”的国家法律。2003年和2008年国务院系列三定方案等中央文件确立由国家发改委实际承担“组织、协调全国清洁生产促进工作”，2009年中央编办陆续发布的规范性文件，确立了发改委牵头，环保部、工信部、财政部等部门共同参与的协调机制。在2003至2012年近十年的时间里，国家发改委的“组织、协调”职能完全依靠于中央发布的规范性文件所确立的；直至国家法律—2012年《清洁生产促进法》修订—的形式再次明确“软性”中央规范文件中所提出的清洁生产综合协调机制，确立国务院清洁生产综合协调部门这一法律主体。

2. 组织协调工作由单一职能部门负责转变为由专门协调部门负责。2002年《清洁生产促进法》明确由“国家经贸委负责组织、协调”，自2003年起，国家发改委实际承担“组织、协调”工作；2010年中央编办明确“发改委牵头，环保部、工信部、财政部等部门共同参与”；2012年《清洁生产促进法》明确“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作”。上述演化历程表明，清洁生产的组织协调工作由最初的单一职能部门负责转化为多部门间的协调机制，到最后转变为由专门的综合协调部门负责组织、协调。

3. 法律责任由单一部门承担转变为多部门共同承担。从2003年到2008国务院三定方案以及中央编办的系列文件精神，相应的全国清洁生产促进工作的综合协调机制的确立及其逐步成熟，相应的由当初单一的责任主体逐步演化为多部门的共同责任，并且此种责任随着清洁生产的深入推进将会进一步加强——横向上职能部门数量将进一步多元化，纵向上每一个具体职能部门担负着更多的清洁生产责任。因此，清洁生产综合协调机制中多部门利益博弈朝着更为多元、综合的方向演化。

二、国务院清洁生产综合协调部门存在的主要问题

目前国务院清洁生产综合协调部门初步确立，但其在性质界定、协调机制、责任追究机制上存在着不同程度的问题，这些实质性问题对我国清洁生产工作的推进前景带来了诸多变数。

（一）法律性质界定不明而导致行政主体资格缺失

无论是国务院的三定方案、中央编办规范性文件，还是《国务院行政机构设置和编制管理条例》的相关规定，它们既没有将清洁生产综合协调部门视为国务院职能部门，也未将其定性为国务院议事协调机构。其中“经过法律、法规授权具有一定行政职能的国务院议事协调机构或其实体办事机构具有行政主体资格”[4]，而根据2013年《中华人民共和国清洁生产促进法释义》第5条的内容解释①，从中可以看出中央立法机关的态度——国家发改委行使三定方案中“综合协调”清洁生产促进有关工作职权时涉及全国清洁生产的重大决策或重要问题时，通过法律拟制的“国务院清洁生产综合协调部门”这一平台，组织多个清洁生产相关的职能部门的参与和协调。通过此种“粗糙”的立法技术和法律解释以及中央立法机关“隐晦”的态度表示，当下在法律层面对“国务院清洁生产综合协调部门”的法律性质界定依然不明确——具体表现在在行政主体资格上。在法治框架下，是否具有行政主体资格主要依据“权、名、责”②三条标准进行评判。由于“综合协调部门”的协调平台角色导致其法律性质界定不明，进而否定了其自身的行政主体资格。首先，清洁生产综合协调部门虽拥有法律赋予的“组织、协调全国的清洁生产促进工作”的职权，但这种抽象“组织、协调”的实际工作是由国家发改委的具体职责机构和责任人员承担，清洁生产其他相关职权及具体工作仍由国务院现有的职能部门、行业行政主管部门负责和实施。其次，清洁生产综合協调部门缺乏明确具体的政府三定方案及相应的部门公章，对行政相对人并不能以自己“清洁生产综合协调部门”的名义来行使清洁生产工作的组织、协调职权。再次，在法律责任的承担上，我国清洁生产工作的行政管理体制是“综合协调，各司其职”——遇到重要的政策法律问题时是通过综合协调机制进行协商处理，并不存在具体的职能部门对此后续衍生的法律后果负责。综上可以看出，国务院清洁生产综合协调部门有“权”但无“名”、无“责”，不具有行政主体资格；同理，该部门与国家发改委的“亲密关系”，仅仅依靠在《清洁生产促进法释义》中的原则性表述：“国务院清洁生产综合协调部门指国家发展改革委”，而这难以推导出法律授权国家发改委“组织、协调全国清洁生产促进工作”。由于法律的未授权使得国家发改委不拥有组织、协调全国清洁生产工作的“权”，即便国家发改委在相当程度上拥有清洁生产行政主体资格的“名”和“责”③。因此，国家发改委亦不能成为组织协调全国清洁生产行政法律关系中的行政主体。这种“弱化部门名称、突出具体职能部门”[5]的立法特点使得该部门更多彰显的是一种协调平台的角色，导致其法律性质界定不明确。

（二）多部门协调配合存在不同程度脱节而导致的工作效率低、总体效果不佳

法定的清洁生产行政管理体制是国务院综合协调部门组织、协调，多部门共同参与，由于缺乏系统性的制度群、规范群对协作机制、程序和权责分配进行详细的明确，具体的管理工作容易出现各主体为维护部门利益而各自为政、扯皮混乱的局面，降低了清洁生产职能部门管理调控的总体效果。中央编办发[2010]108号文件要求发改委、环保部等多部委完善清洁生产部门协调配合机制，虽然在宏观层面存在“发改委牵头，多部门共同参与”的原则性概述，且依据2013年《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，协调工作有一定的原则和部分程序可循，但在微观层面的具体工作上，涉及到职能有交叉或是空白的部分，协调配合仍面临着运行不畅——不能真正解决问题的现实困境。由于该协调机制“未改变部门职责与权力分割的局面——各方在协调配合中地位并不平等，责任亦不相同，参与部门被动消极”[6]，涉及中央部门利益时，此种跨部委的重大协调仅凭中央几份“红头文件”，难以形成一种有效的协调配合机制，同时缺乏具体的法律制度来保障它的制度化运转，“部门间不能协调一致，将会内耗严重，行政成本极高而效率极低”[7]。同时，国家发改委与国务院清洁生产综合协调部门在组织、协调清洁生产中的“权”、“名”、“责”关系并未明确厘清，比如国家发改委三定方案（国办发[2008]102号）中的“综合协调清洁生产促进有关工作”不同于《清洁生产促进法》第5条中的“组织、协调全国清洁生产促进工作”。在多部门的参与机制中，对于“多部门”的界定，除了明确列举了“环保、工业、科学技术、财政部门”，对于其他清洁生产重要的职能部门则是以“其他有关部门”一笔带过，这与之前中央编办关于清洁生产的文件内容和清洁生产的修订草案中明确具体列举12个职能部门相比，有严重“缩水”之嫌，易造成其他的清洁生产重要部门（如教育、农业等）的懈怠。

（三）责任追究较难而导致各职能部门难以形成强有力的推进合力

2012年《清洁生产促进法》第35条规定“对直接负责任的主管人员和企业直接责任人员依法给予处分”，这种原则性的规定虽然强化了政府有关部门不履行职责的法律责任，但由于国务院清洁生产综合协调部门因其自身性质界定不明——该部门三定方案的缺失，具体的行政法律责任难以追究到位。同时，《清洁生产促进法》没有授权国家发改委负责“组织、协调”，而实际承担相当的“组织、协调”事项，并由具体机构和责任人员负责，如果追究其主管人员与具体责任人，是否会对其造成不公。试想，国务院清洁生产综合协调部门拥有“组织协调”的法律授权，然实际由国家发改委组织、协调，并由国务院12个以上的多个职能部门参与的工作协调机制，在没有具体的工作制度和程序安排之际，要追究具体部门未依法履行相应职责的法律责任极为困难。一旦出现问题，对应的是多部门的集体法律责任——责任机制“刚性”不强，难以落实到具体责任人员身上。“缺乏对管理机构不履行法定职责责任追究和公众对执法机关监督的规定”[8]，在综合协调机制的框架下部门的角色定位不同、作用大小不一，要科学地落实权责相对的原则较为困难。此外，在行政主管部门推进清洁生产的实然层面，缺乏外部的监督机制，易导致在具体工作的深度和广度上“打折扣”。总之，没有严格顺畅的责任追究机制（定部门、定职位、定人员的责任追究机制），各职能部门在推进清洁生产促进工作时难以形成强有力的合力。

三、健全国务院清洁生产综合协调部门的法治化建议

（一）明晰国务院清洁生产综合协调部门的法律性质

国务院清洁生产综合协调部门作为国家法定推进清洁生产促进工作而设立的行政机构，随着生态文明法治建设的持续深入，亟需明确该部门的法律地位和法律性质，同时厘清其与国家发改委的“亲密关系”。值得考虑的路径有二：其一，明确规定该部门系国务院议事协调机构，同时延续国务院、中央编办突出国家发改委和环保部在清洁生产中重要作用的既有格局，并考虑该议事协调机构以国家发改委或环保部具体司职机构和具体责任人员为依托。但这种做法不符于国务院关于议事协调机构设置的严格控制精神①，并与当下中央“清洁生产促进工作由发改委牵头、多部门共同参与”的协调体制相悖。其二，延续由国务院具体职能部门（国家发改委）负责全国清洁生产促进工作的“组织协调”，多部门共同参与的综合协调体制。在法律条文上明确国家发改委组织、协调全国清洁生产促进工作的法律授权，使其在涉及组织、协调清洁生产的行政法律关系中具有行政主体资格。事实上，由国家发改委组织协调，不仅符合历次中央关于清洁生产工作的文件精神，而且国家发改委系国务院现有职能部门；此外《清洁生产促进法》的修订草案和社会公众意见也曾提出“由国家发改委负责组织协调”。当然，因国家发改委、环保部及其他共同参与的职能部门在法律地位上平等的，此种平等主体间的协调机制由于缺乏一个较高权威、专门化的协商、协调平台，因而是否能够做到高效协调，值得进一步商榷。因此，“建立由中央或國务院直接领导的超越部门利益的高规格协调机构”[9]亦是值得考虑的重点内容之一。此外，清洁生产仅仅是国家发改委三定方案中一块较小的工作职责，在具体的组织、协调清洁生产方面的机构、人员配置上仍较薄弱。总体而言，两种方式各有利弊，因此需要中央编办及国务院改革机构综合审视我国生态文明体制机制改革方向，并从政策、法律层面明晰“国务院清洁生产综合协调部门”的法律性质、主要职责、内设机构和人员编制，以及是否具有行政主体资格等内容，力图使清洁生产法律条文与清洁生产管理体制的国家政策与相同统一。因此，清洁生产工作管理体制的相关法律条文将是下一步修法的重点。

（二）完善清洁生产多部门协调机制

如果在清洁生产宏观管理领域缺乏一个高效稳定权威并具有强制力的协调机构，清洁生产的有效推进势必受到严重影响。清洁生产的管理体制面临着“集权”与“分权”的矛盾，理论上单一的调控体系[10]更有强度和力度，更能彰显调控效果，但在实践层面综合性的协调体制显得更为合理。当下，需要借助法治思维进一步改革完善清洁生产调控管理体制，通过专门具体的法律法规等“硬法”和政策、工作制度等“软法”的配合，“科学合理地确立各管理机构间的法律地位、机构组成、职责权限、隶属关系及相互之间的协调配合和监督程序”[11]。“协同合作本质上是通过在共同处理公共事务过程中多元主体间的相互关系的探究，建立共同行动、联合结构和资源共享”[12]，因此要深入健全清洁生产多部门间的综合协调机制，其重点在于理顺综合协调部门与国家发改委、环保部等多部门间的职责关系，同时突出国家发改委和环保部在清洁生产协调机制中的作用，明确列举具体职能部门的共同参与，通过综合协调的平台强化多部门间的协调合作。

在完善路径上：一是法律政策层面，在《清洁生产促进法》第5条尽量明确列举国务院现有的具体职能部门，如环保部、教育部、工信部、农业部等，尽量少用“有关职能部门”这种原则性和边缘性的表述。在第二章清洁生产推行中，进一步厘清国家清洁生产的横向管理职能配置，通过立法条文的形式明确突出如国家发改委、环保部等主要部门作用，从法律地位上明确综合协调机制中部门的主次地位，以及综合协调部门与国务院其他职能部门的关系。出台具体制度时要结合2013年《中央和国家机关部门职责分工协调办法》的原则、程序等进一步细化清洁生产综合协调的具体工作环节和法律制度等。二是实践工作层面，通过多部委联合发文的协调形式，本着“统分结合，高效推进，顺畅追责”的原则将《清洁生产促进法》所确立的“组织、协调”等工作制度进一步完善细化，方法上可以考虑由国家发改委和环保部共同主导，通过综合协调部门的平台，组织协调与清洁生产相关的国务院其他职能部门（以及其下属的司局等具体办事机构），通过多次联合会议的形式——借鉴最高法院与中央19个部门联合会签的“法发（2010）15号《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》”，联合国务院清洁生产各职能部门共同出台《关于建立和完善清洁生产综合协调机制若干问题的意见》等方案，细化完善清洁生产各职能部门的具体工作职责，同时“地方政府在履行推进清洁生产工作职能”[13]进行多部门综合协调时亦可参照执行。

（三）健全清洁生产责任追究机制

《清洁生产促进法》作为一部政府通过管理调控促进企业防治污染、推进清洁生产的环境经济法，除了充分发挥其“软性治理”的作用，还需用“硬性“规制的手段强化责任追究保障清洁生产的有效推进。一是宏观法律政策层面，考虑在《清洁生产促进法》法律责任章节深入完善政府相关职部门的具体责任条款，考虑适当引入立法机关、法律监督机关以及行政监察机关等主体的外部监督。以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》为核心，继续完善追究领导和主管责任人员清洁生产的政治、法律责任的工作制度方案。基于清洁生产多部门综合协调的体系特性考虑，在规制政府及其职能部门责任时，不能盲目的“一刀切”，而是在协调體制中，根据主办部门、牵头部门、协办部门的职责大小、作用多少以及负责的具体工作内容，确定其责任承担的多寡。当然，在“完善制度平台的基础上，尽量保留协调机构的现有优势，强化负责部门的牵头责任及问责机制”[14]亦值得考虑。二是微观监督实然运行层面，一方面强化行政系统内部监察部门的监察作用——检查各部门在协调、推进清洁生产过程中执行法律法规和政府决定、命令的具体情况，通过系统内部检查以强化职能部门的工作心、责任心，高效、有序地推进清洁生产促进工作。另一方面法律监督机关（检察机关）的检察监督作用，利用公益诉讼机制推进清洁生产多部门的行政诉讼活动。此外，在社会监督上，要充分发挥社会公众监督作用，一个重要前提就是要政府进行清洁生产信息的公布，而且公布规划①是远远不足的，对于清洁生产工作的规划、协调、推进措施、情况反馈等主要环节，均需政府职能部门依法公开信息。因此，不仅在法律制度上需要进一步强化政府公布清洁生产促进工作有关信息的深度和广度，还应加强民间环保组织与政府清洁生产相关职能部门间的良性互动，通过“合作伙伴关系整合政府-企业（科研机构）-公众-个人多元力量，以有效互助的合作实现共同目标”[9]，在清洁生产促进工作领域营造一种“公私合作”的共赢氛围，并探索具体可行的制度、路径、方法等。

四、结语

2015年9月中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，其目的在于增强生态文明体制改革的系统性、整体性与协同性。面对生态环保领域的大部制建立趋势，健全清洁生产综合协调的行政管理体制实属必要。同时，在我国2016年的“十三五规划纲要”中亦明确“实施重点行业清洁生产改造”中；因此，在完善我国清洁生产的体制机制进程中，需要进一步明确国务院清洁生产综合协调部门的法律性质，明确各参与主体的法律地位和职责作用，构建高效顺畅的协调机制和平台。体制机制的构建不仅需要中央在法制层面构建出合理的改革方案，还需要在实然层面完善具体制度等，如运行机制、责任追究机制、监督机制等。虽然在改革中可以借鉴国外清洁生产相关领域的调控体系，但仍需立足于我国当下的行政管理体系国情，在大量实证调研分析的基础上，科学合理、循序渐进地提出清洁生产综合协调管理体系法治化的改革方案，“从官僚制组织向合作制组织转变”[15]进而促进清洁生产促进工作的逐渐实现其应有的“善治”目标。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]