关于我国新《基本养老保险基金投资管理办法》的思考与展望

张强 杨宜勇

摘要：我国新的《基本养老保险基金投资管理办法》已于2015年8月出台，这是具有历史意义的一次转折。资金的投资运作需要较好的制度环境，通过对我国新的基本养老保险基金投资管理办法的研究，对以往养老保险基金投资管理制度的分析以及对养老保险基金管理国际经验的总结和思考，作者认为目前的基本养老保险基金市县级分散化管理制度将会继续成为基金保值增值的瓶颈，如果不能有效解决财权分立问题，未来的基金保值增值将会继续面临阻碍，新的投资管理办法打破这一瓶颈已经刻不容缓；全国社会保障基金理事会的投资管理并不是唯一的渠道，其本身也会存在弊端；未来一段时间内基本养老保险基金的投资管理不会将重心放在股市上，期待基本养老保险基金救市的想法是不现实不理智的；未来我国的基本养老保险基金应当通过基金“集中化”制度改革方案的顶层设计、法制建设的进一步完善等尽快打破基金管理“碎片化”的僵局，与未来基本养老保险基金全国统筹相配套，早日实现国家层面的统筹投资管理运营，充分发挥养老保险基金的规模化收益，以更好地实现保值增值的目标。

关键词：基本养老保险基金；投资运营；监督管理

2015年6月29日，备受关注的基本养老保险基金投资管理运营办法意见稿出台并由人力资源和社会保障部及财政部面向社会全面征求意见和建议，期限为7月13日。2015年7月24日，人力资源和社会保障部例会总结了所征求的意见建议，两部共收到1 000多条关乎该投资办法的反馈意见，其中持赞成态度的占61%，持反对态度的占31%，另外8%与本次主题无关。2015年8月经财政部、人力资源和社会保障部等相关部门的研究思考，国务院最终印发《基本养老保险基金投资管理办法》。

而事实上，多年来相关领域的专家学者和官员一再呼吁尽快改革基本养老保险基金的投资管理办法，但考虑到基本养老保险基金的特殊性，投资运营的改革在之前也一直未能有所定论。作者认为此次出台的《基本养老保险基金投资管理办法》相较于以前主要有两大突破，首先是国家在基本养老保险基金投资方式、投资渠道方面不再规定仅限于银行存款或购买国债，其次是国家层面给予地方政府主要是省级政府更多的基本养老保险基金投资管理自主权。

一、 基本养老保险基金投资管理的“历史性”分析

之所以说是“历史性”分析，是因为《基本养老保险基金投资管理办法》的出台标志着基本养老保险基金的投资运营已经进入一个新的阶段，且具备里程碑式的意义。在目前情况下，我国需要投资或者说需要保值增值的社会保障范围内的资金包括以下几个大类，分别为全国社会保障基金理事会所掌管的人口老龄化风险储备基金、城乡基本养老保险基金、企业年金和住房公积金。相对而言，全国社会保障基金理事会基金和企业年金的投资收益尚可，城乡基本养老保险基金中，城镇职工基本养老保险基金的结余额最大，这部分结余资金的保值增值问题也最急需得到解决。养老保险基金的投资管理办法基本上是针对城镇职工基本养老保险基金保证流动性发放后的结余所制定的，当然新办法中也包括了机关事业单位工作人员和城乡居民的养老保险基金。为方便分析，下文将以职工基本养老保险基金为例展开探讨。

1997年我国建立了个人账户与社会统筹相结合的基本养老社会保险制度，同年国发[1997]26号文《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》对现行统账结合的养老保险制度模式相关事宜做了诸多说明，该文同时也对“监督管理”和“投资管理”做出解释，认为全国的养老保险基金应当在保证流动性支付的同时将结余额严格存入专户或者购买国家债券，禁止投资其他任何金融或经营性事业，同时规定财政部门、审计部门应当加强对基金的监督，严禁对该领域基金的挤占挪用和浪费。在这之后，相关该领域的政策法规还有1998年财社字[1998]6号文《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》；1999年财社字[1999]60号文《社会保险基金财务制度》；1999年国务院令（259）号文《社会保险费征缴暂行条例》；2005年国发[2005]38号文《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；2010年通过的《中国人民共和国社会保险法》等。总结来看，从1997年到2015年新的投资办法发布之前的十八年间，我国基本养老保险基金的投资管理是单一的、谨慎的，且一直没有太多变化，多元化投资是被禁止的，仅存在购买国债和银行存款两种投资方式，而在基金监管方面，大部分相关规定来自于政府的行政政策层面，法律约束力不强，《社会保险法》对该领域的规定也过于笼统，这使得养老保险基金的监管运营方面存在诸多漏洞。

具体从实际运行结果来看，首先是全国范围内基本养老保险基金的规模迅速增大，截至2014年底，我国城镇职工基本养老保险基金的结余额度已达到31 800亿元，而据学术界和官方媒体的相关研究，基本养老保险基金的投资收益率仅在百分之二点几，这主要是由于全国范围内各地方养老保险基金管理机构大部分将养老保险基金以活期存款的方式存在银行，而购买国债的基金部分也少之又少，在这样的投资运营方式下，基本养老保险基金的保值增值压力势必较大。据郑秉文（2012）研究发现，我国基本养老保险基金在2001年～2011年十年间按照通货膨胀率的基准，基金贬值额度在6 000亿元左右。针对养老保险基金贬值亏损严重的社会讨论近几年也一直热度不减，甚至引发全民讨论。笔者通过对历史数据的搜集和进一步计算，倘若我们从历史时间段特别是从投资管理规定即1997年26号文的出台之日起计算，17年间居民消费价格指数上涨幅度平均值为1.95%，银行活期存款利率水平平均值为0.77%，银行一年期存款利率平均值为2.87%，银行五年期存款利率平均值为4.14%，从长期来看，假如按照一年期银行存款严格执行投资政策，还是能够跑赢通货膨胀率的。如果仅从2003年～2013的十一年间来看，CPI平均上涨率达到2.94，活期存款平均利率值为0.56，一年期平均存款利率为2.71，五年期平均存款利率为4.26，在这种情况下，即使政府按照一年期银行存款计存也是无法保证保值增值的。

针对近几年舆论媒体对基本养老保险基金亏损、贬值问题的大肆渲染，作者认为如果不加以合理分析而一味强调过程中某时间段内基金的亏损问题难免有失偏颇，毕竟从上述分析来看，如果放在历史的时间段，基金的贬值问题并没有如此严重，只不过是近十年来经济发展的新形势导致了通货膨胀率快速增长而计算的“对比亏损值”更为庞大而已，实际上在一定时间内，我们的养老保险基金支付是没有压力的，但是从未来几十年的较长时间段看，随着人口老龄化进一步严重，未来才可能会出现基本养老金的支付压力问题，如果能够制定合理有效的基金投资管理办法，再加上全国社会保障基金理事会的风险储备基金，未来养老保险基金的可持续性支付也是没有问题的。

二、 解决“分散化”管理带来问题的办法仍未明确

长期以来分散化管理的低统筹层次现状给基金的投资运营监管带来了诸多阻碍，如果不能改变这种基金统筹层次低的现状，即使未来新的投资管理办法实际运行开来也可能会遇到瓶颈。从历次的养老保险基金投资管理办法及相关规定来看，从政府到社会舆论再到学术界，普遍存在着一种过于重视养老保险基金投资问题而轻视养老保险基金监督管理问题的现象，而从实际操作情况来看，该基金监督问题的严重性又丝毫不亚于投资运营问题，按照该问题已有学理上的分析，投资属于管理的一部分，基本养老保险基金的管理应当分为“存量监督管理”和“增量投资管理”两个方面，作者认为基金的存量监督管理问题应当是投资运营的基础和前提，没有完善的监督体系和监督办法，即使再高的投资收益率也可能会大打折扣。

首先，在统筹层次较低的制度模式下，监管难度加大，一些地方政府已然形成针对养老保险基金的利益固化，毕竟这部分基金拥有延期支付的特质，所以长期的“各自为户”状态导致某些地方政府擅自违背国家相关规定进行挪用或者进行投资其他领域的经营性事业，甚至是为某些地方政府提供了滋生腐败的温床，构成对基本养老保险基金存量的威胁。据国家审计署相关统计资料显示，湖南省邵阳市1994年～1998年期间曾经挪用831万元企业职工基本养老保险基金；河南省2006年审计部门公布的统计数据资料显示，该省尚有以前年份3 900多万元的基本养老保险基金尚未追回；根据2012年国家审计署公布的全国社会保障资金使用结果显示，全国范围部分地位违规使用社会保障资金多达17.39亿元等等。

其次，全国范围内存在两千多个基本养老保险基金管理主体，且之前的投资管理办法只是说存入银行专户，对使用何种期限的存款方式并未详细说明。这给予了地方政府更多的自由操纵机会，且没有投资保值增值的积极性。较多地方政府为从中获利而将其存入活期存款成为一种常态，大大降低了基本养老保险基金保值增值的可能性。

再者，新的《基本养老保险基金投资管理办法》仍然存在一个隐忧值得深思，即统筹层次过低的养老保险基金带来了监督管理的弊端和问题，提高统筹层次是必要的和刻不容缓的，但是新的投资管理办法并未对归集或集中地方养老保险基金到省级财政专户这一关键问题做出明确和细化的说明，如何解决省级与各地市之间的财权事权问题仍然需要细化研究。归集的仅仅是各地市的资金还是直接将财权一并收至省级是一个需要明确的大问题。

三、 基本养老保险基金管理的国际经验借鉴

虽然世界上没有任何一个国家和中国一样拥有多达数千个基本养老保险基金的持有主体数，但是基本上世界范围内的基本养老保险基金管理模式可以分为集中管理模式、相对集中管理模式和分散管理模式。这些模式的存在为中国基本养老保险基金未来的监督管理和投资运营提供了借鉴。

集中管理模式指的是全国的养老保险基金交由国家指定的唯一的管理机构管理运营，所有的养老金领取者都将从该机构支取养老金。该机构的性质可以是政府官方机构，也可以是非政府机构。该种管理模式的最大优点在于基金统筹层次高，监管难度较小，便于形成基金投资运营的规模收益，基金运作高效，管理成本较低，缺点是容易导致权力过于集中，滋生腐败。新加坡的中央公积金计划即是该管理模式的典型代表，该计划由新加坡中央公积金局统一管理，劳工部统一制定相关政策并进行监督。

相对集中管理模式是介于集中管理和分散管理中间的一种权衡模式，实际上是成立一个能够代表广大养老金缴费者利益的机构，由该机构完成基金的收费、支付，投资运营则由该机构制定大致的投资计划并通过签订合同的方式交由投资机构运作，并对他们实施监督。该种制度模式能够避免集中管理模式导致的缺乏竞争、效益低下的可能性缺陷，还能够避免分散管理导致的委托—代理、成本高昂的问题。

分散管理模式指的是国家把养老保险基金的缴费交由多个投资主体机构进行投资管理运作，他们之间存在着竞争关系，以保证基金的保值增值，该种模式下养老保险基金基本上能够利用市场机制获得较高的投资收益率，也给予了缴费者较大的投资选择自由，并且能够避免腐败和政府操纵的问题，但是该种管理模式也存在管理成本高昂、委托代理问题突出、无法形成较大规模的投资基金基数等缺陷。拉美国家如智利即是采用该种模式。

四、 对养老保险基金管理的国际经验总结和思考

通过对国际上养老保险基金国际经验的借鉴，我们可以发现任何一种养老保险基金管理模式都是在考虑到自己具体国情的前提下适宜地建立的一种制度，没有任何一种制度模式可以照搬照抄到中国。我国幅员辽阔且各个地方经济社会发展水平差异较大，且中央和地方实行的是分税制体制，长期以来已然形成地方政府对养老保险基金的既得利益固化现象，养老保险基金财权与事权不统一，这种种背景基本上决定了我国在短时期内无法权衡中央与市县域地方政府的利益博弈问题，因而无法采取养老保险基金集中管理的制度模式。发展不够完善、不够充分的资本市场诟病较多，也无法将人们的养老钱放心地全部由基金管理机构按照缴费者自己的意愿纳入资本市场。

总而言之，走一条折中的道路在当前情况下更加适合我国的国情，即是选择相对集中的管理模式。在该种模式下，需要由省政府与地方市县政府进行协调将养老保险基金的财权统一归到省一级政府手中，省政府的资金运作即可以按照即将运行养老金投资管理办法进行投资运营监管。养老金的财权收归省政府所有可以大大降低基金违规挪用、腐败问题的发生概率，可以充分发挥养老保险基金规模化收益的优点，大大降低基金的管理成本。

五、 未来基本养老保险基金管理的“集中化”改革路径分析

1. 将养老保险基金“财权”逐步上移纳入顶层设计。养老保险基金存在监管难度大、管理成本高的问题，且未来全国社会保障统筹是大趋势，在目前推行养老保险基金投资运营管理新办法出台的有利契机下应当通过制度的改革将地方市县级政府养老保险基金的财权全部收至省级政府，而不仅仅是为了归集地方的资金，这将会为充分发挥养老保险基金的规模化收益，为未来养老保险全国统筹创造条件。

2. 尽快制定养老保险基金管理更为翔实的法律。养老保险基金的管理之所以存在诸多问题很大一部分原因即是相关法律具体层面的缺失和国家相关政策规定的执行不力，国家应当在该领域进一步细化法律，并推动严格执法，加大违规动用养老保险基金行为的处罚力度。在依法治国的国家大背景下，推动社会保险法的进一步完善。

3. 进一步明晰基本养老保险基金中政府、企业、个人的责任。养老保险基金是国家社会保障体系中的重要组成部分，个人或企业作为缴费者应当严格履行好自身的缴费责任，国家作为该制度的制定者和改革推动者，作为基金的管理方对基金的安全运行负有不可推卸的责任。养老保险基金是人民的养老钱，关乎未来社会的稳定，任何一级政府都不应当对该基金存在私利觊觎之心，而应当站在人民的角度切实维护好基金的安全性和收益性。

4. 制定切实的符合养老保险基金特点的投资运作方案。养老保险基金是人民的养老钱，对资金的安全性要求极高，其次也应当保证相当的收益率水平，在当前的经济发展新常态的宏观经济背景下，出于保证收益率和安全稳定的考虑，建议各省采取养老保险基金存入国家五年期银行存款，或者国家发行社会保障特种国债等投资方式以抵抗通货膨胀率的侵蚀，也可以将养老保险基金投入到有发展前景和稳定投资回报的国家大型基础设施或新能源产业，切不可盲目跟进将大比例资金投入到资本市场特别是制度不完善的股票市场，指望养老保险基金救市是错误的。

5. 省级统筹到全国统筹是未来养老保险基金管理的发展方向。基础养老金全国统筹已经基本拟定，基本养老保险基金管理的财权事权省级统筹在新《基本养老保险基金投资管理办法》出台的契机下也应尽快保证完成，为将来基本养老基金全国统筹管理创造有利条件，更好地促进养老保险基金可持续发展。

参考文献：

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基金项目：国家社科基金重大项目“工业化国家国民财富分配制度的重大改革、调节机制和政策体系比较研究”（项目号：12&ZD042）。

作者简介：杨宜勇（1963-），男，汉族，湖北省宜都市人，国家发改委社会发展研究所所长、研究员，中国人民大学博士生导师，研究方向为社会保障等；张强（1988-），男，汉族，山东省潍坊市人，中国人民大学公共管理学院社会保障研究所博士生，研究方向为养老保险基金。

收稿日期：2016-03-16。