京津冀一体化中的市场失灵与去功能化

徐璐 贺京同

摘 要 借鉴世界成熟城市群的发展经验，对京津冀一体化的现状进行分析，可以发现，当前京津冀处于城市群的初级阶段，市场机制使核心城市以个体最优为重主导区域发展，城市间竞争大于合作，导致资源内部损耗，出现偏离区域整体最优的市场失灵。此时，亟须政府通过顶层设计打破三地各自为政的博弈困局，对核心城市去功能化，引导各城市专注于单一功能，集中资源发展差异化的主导产业，形成绝对优势。同时，降低公共服务差异，构建区域交通、通讯网络，扩展市场面临的政府行为疆界，促使京津冀向功能分散的成熟城市群过渡。

关键词 京津冀一体化；整体最优；市场失灵；去功能化

[中图分类号]F207 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0056-07

在当前的经济发展阶段，城市群已经成为工业化、城镇化进程中区域空间的高级形态。成熟阶段的城市群内各个城市产业间分工明确、优势互补；整体来看，各城市相互配合，形成城市群的整体竞争力，实现一体化协调发展。成熟阶段的城市群能够恰当地诠释了我国经济的“新常态”在区域发展层面的内涵。京津冀地区不仅是带动环渤海地区乃至北方发展的核心区，对其他区域的协同发展也具有重要的示范作用。为此，我国“十三五”规划纲要中提出了“建设以首都为核心的世界级城市群，辐射带动环渤海地区和北方腹地发展”的目标。此外，我国推行的“一带一路”大国战略，呼唤我国区域特色产业竞争力提升，京津冀一体化任重而道远。

基于此，本文将对世界成熟城市群的发展经验加以总结，分析市场机制在城市群发展过程中的局限，以及政府这只有形的手是如何有效介入，二者有效配合推动城市群的发展。在此基础上，正确认识京津冀一体化的发展现状，发现当前发展中存在的市场失灵问题，探讨应如何在遵循市场机制前提下，合理发挥政府调控的力量，有效推动京津冀一体化进程。

一、初级阶段以核心城市个体最优为主导

纵观世界成熟城市群的发展历程，可以发现，城市群在发展初期主要是以核心城市为主导的，市场机制是主要的驱动力量。从产业发展的角度来看，核心城市由于先天资源优势、地理位置或者政策扶持吸引人口聚集，形成一定的市场规模。此时，城市内的分工可以带来专业化经济的好处（杨小凯[1]，1998），即个人或企业专注于提供一类产品或服务时，由于专业经验积累，产出会由于投入的专业化而增加。因此，在市场机制作用下，核心城市内出现产业分工精细化，伴随着经济结构多样化和各行业间关联程度的加深，生产率不断提高，从而吸引更多人口和企业涌入城市，带来产业集聚的好处。而这又进一步促进城市内的分工精细化，使城市成长为区域内的经济核心。这一阶段表现为核心城市壮大为区域经济的增长极，主要特征是资源聚集和分工深化。

然而，专业化和产业集聚也具有负面影响。专业化经济驱动下的城市扩大和分工精细化必然伴随着交易效率下降（杨小凯[2]，2003），具体表现为企业间运输、搜寻、谈判、合约等活动所需耗费的交易成本上升，以及地价、通勤等成本上涨，出现所谓的“大城市病”。随着核心城市的扩张，负面影响的加深会逐渐抵消分工带来的好处，这决定了核心城市不可能无限扩张，必然要将部分企业迁移到周边区域。

在市场机制的作用下，各产业中单位土地附加值较高的分工环节将保留在核心城市，而附加值较低的环节将转移到周边区域。这种核心城市辐射带动周边城市所形成的经济区域即是都市圈的概念。从空间结构上看，呈现出以核心城市为中心，沿交通干线向外辐射的放射状分布。这一阶段的主要特征是低附加值分工环节向周边城市扩散。

在市场这只无形的手主导下，在对专业化、集聚效应与交易费用进行两难权衡之后，资源呈现出从聚集到分散的产业分工和地理分布。分城市来看，核心城市对周边城市产生辐射带动这一正面效果的同时，伴随着极化效应所带来的负面效果，源于以下3个方面：其一，核心城市在经济发展中积累了巨大的先发优势，如发达的科技、便捷的交通通讯系统、完备的教育医疗等基础设施、雄厚的资本、集中的消费市场以及企业总部和政府部门集聚；其二，核心城市的经济发展水平较其他城市越高，企业就越有可能从专业化经济和集聚经济中获得利益，提高了核心城市对高附加值分工环节集聚的吸引力；其三，乘数效应进一步促使生产分布的极化，即由于产业集聚，势必要求配套服务业在该地区相应发展，这就引起了人口增长，又会进一步推动服务业的加速发展。这种乘数效应一轮又一轮地作用，进一步推动了两极分化。

可见，在城市群的初级阶段，以核心城市追求个体最优为主导力量，极化效应会使各个产业出现横向分割，也就是同一产业的不同环节相脱离，附加值高的环节，即优质资源不断向核心城市聚集，周边城市由于后发劣势，只能被动承接核心城市各产业的低附加值或高污染环节转移。对于整个区域而言，失去了各地区均衡发展的机会，不同层级城市间的差距不断拉大。

二、市场机制必然偏离整体最优、出现市场失灵

从前一部分的分析可以发现，市场机制作用下的产业分工布局，是在核心城市主导下，以实现核心城市个体资源配置最优化为原则，这与区域整体最优的分工布局并不相同，原因在于：

对于核心城市而言，由于先发优势会吸引各个产业中高附加值环节聚集，实现个体最优。政府在提供公共服务时，总会围绕自身需要优化城市内交通和通讯网络，同时为了尽可能阻碍资源扩散，会通过设置户籍制度并差别化教育、医疗、养老等基础服务，以夯实其先发优势。同时，政府能够从产业集聚和地价升值中获取收益，为这一行为提供了激励。多重因素叠加必然造成核心城市往往集多重产业功能于一身。此时，如果两个核心城市的扩张半径相重合，必然会出现相互竞争的局面，在市场机制的作用下，二者不可能出现产业差异化布局，进行分工合作的局面。

对周边城市而言，由于在区域竞争中处于后发劣势，只能在核心城市最优的限制下，探求相对最优的自身发展路径。在这个过程中，由于核心城市的辐射区域存在重叠，周边多个城市为了主动承接核心城市各个产业中低附加值环节的转移，在博弈中难以避免内耗性竞争，出现产业同构现象。

对区域整体而言，一方面周边多个城市间的内耗性竞争，以及半径重合的核心城市之间的竞争必然造成资源浪费。另一方面核心城市的资源聚集和范围扩张，必然要付出“大城市病”带来的资源损耗，例如为应对信息、资源流的几何增长而付出的基础设施建设和协调成本；为缓解水、空气等环境资源恶化付出的治理成本；复杂交通网络的建设成本以及通勤成本上升造成的劳动资源损耗等等。

此外，收入分配问题也无法避免。一方面，核心城市的资源过度聚集会推动地价上升，使得资源过多地从企业转移向政府。另一方面，极化效应还会造成区域内收入不平等及地区间经济差异拉大。

可见，在市场机制作用下，城市群的演化必然由核心城市以个体最优为主导，造成区域整体资源的内部损耗和收入分配失衡，出现偏离区域整体最优的市场失灵。因此，要实现区域整体资源的有效配置，即整体最优的分工布局还需要政府这只有形的手进行适度干预。

三、 成熟城市群为实现整体最优进行的政府调控

观察世界现有的成熟城市群，可以发现，其演化过程往往都经历了由市场主导的初级阶段。当核心城市聚集的产业过多，出现“大城市病”时，由较高层级政府或中立第三方介入，进行整体规划，在区域内培育卫星城市，将产业进行纵向分割，即将整个产业的全部环节分离到卫星城市，以疏解核心城市集聚的多重功能。疏解使得每个城市得以集中资源发展差别化的产业，同时利用基础设施网络将多个城市连接为一个整体，促使城市群从初级阶段的单核心放射状的结构，转变为成熟阶段的多核心网络化模式（国家发改委国地所课题组[3]，2009）。这个过程的主要特征是政府推动核心城市功能分散到多个卫星城市，政府对核心城市中聚集的产业进行纵向分割，是城市群向成熟阶段过渡的关键因素。

在此，我们不妨借鉴世界典型城市群的发展经验，分析在推动城市群向成熟阶段发展过程中，政府是如何有效发挥作用的。

其一，美国东北部大西洋城市群（也称波士华城市群）是典型的城市功能单一的成熟城市群。作为美国最重要的工商业区和生产基地，每个城市具有单一的优势主导产业，相互配合形成了有机的产业群落。纽约是世界商业和金融中心，也是都市型制造业中心之一（石忆邵、黄银池[4]，2010）。波士顿凭借多所高等学府成为技术与政治思想的中心，形成特色的高科技产业和教育产业。费城交通运输业发达，是城市群的交通枢纽。华盛顿是政治中心，集聚了全球性金融机构如世界银行、国际货币银行的总部。与华盛顿临近的巴尔的摩则分享了联邦政府采购，侧重发展国防工业。即使在产业重叠的交通运输业，各城市也各自分工明确，相互配合构成了美国的东海岸港口集群：纽约港重点发展集装箱运输；费城从事近海货运；巴尔的摩港是矿石、煤和谷物的转运港；而波士顿港主要转运地方产品，兼有渔港的性质。

积极有效的政府调控是分工有序的推动力量。1996年，美国中央政府推动实施东北部沿岸城市带规划，核心是提升地区整体的全球竞争力，促使纽约、新泽西州及康涅狄格州等实现共同繁荣。整体规划主要由三州共同成立的非官方和非营利性组织“纽约区域规划协会（RPA）”负责向政府提供咨询。目前已编制3次大规模城市群规划：第一次规划利用环路系统将纽约的办公、工业以及居住等功能分区，市政府通过修建地铁、展览中心等措施将曼哈顿的金融、贸易以及服务业分散转移。第二次规划，提出建立新的城市中心分担纽约的多项功能，借此提升旧城的环境。第三次规划通过多个方面的举措加强卫星城区与纽约中心城区的联系，同时强调各个城区的自然、人文等环境的改善。

其二，欧洲西北部城市群是一个地跨四国的超级城市群，是全球旅游、航运、重工业制造中心之一，由法国的大巴黎地区（以旅游业、金融、都市型制造业为主）、德国的莱茵—鲁尔（以工矿业为主）以及荷兰和比利时（以运输业为主）构成（燕中州、朱鹏[5]，2013）。该城市群将多种职能分散到大、中、小城市，形成既有联系、又有区别的空间组织形式，其发展的核心即最具有借鉴意义的是，对早期的核心城市巴黎的功能分割和合理规划（李道勇等[6]，2013）。

大巴黎地区是法国的经济中心和最大的工商业城市，欧洲重要的交通中心之一。巴黎在19世纪初发展为世界贸易和金融中心，大规模的工业和人口在巴黎过度集中，引发了交通拥挤、住房短缺及城区蔓延等“城市病”。为了改变向核心城市聚集发展的局面，政府展开了积极的规划干预，把城市发展规划调整作为保持巴黎国际城市地位的有效措施之一。1958年政府在巴黎近郊区拉德方斯建设新商务区，分担主城区的娱乐、居住功能。1960年出台了《巴黎地区总体布局规划》，提出划定4个近郊城市，建成“多中心巴黎”，重新整合无序蔓延的城市化空间。1965年和1976年的《巴黎地区城市发展与管理总体规划》主张沿交通干线开发8座新城，形成若干发展轴线。1994年，在巴黎大区总体规划以及整治计划的引导下，划分出建成空间、农业空间和自然空间，强调3类空间协调发展。

如今在巴黎的外围地区共建设了5座新城疏解核心城市的部分功能，并形成了两条平行的巴黎—里昂—勒阿弗尔城市带控制巴黎的城市扩展。从产业分布来看，巴黎主城区以都市型制造业、旅游业、服务业为主，汇集了许多金融企业和公司总部。商业中心的功能被迁至北面的近郊和远郊；主要制造业、工业区在城市近郊；远郊工业以轻工占优势。通过轴线引导规范城市的空间增长，建设副中心和新城分布城市功能，为巴黎主城区的经济进一步发展释放了空间。而污染型工业的外迁极大地改善了巴黎的环境，使其成为对总部经济和国际人口充满吸引力的国际大都市。

其三，日本东海道城市群（也称日本太平洋沿岸城市群）是日本的政治、文化和经济中心，是以政府主导推动城市群规划并取得成功的典型。其政府干预是由中央政府主导，配合五次全国综合开发规划（简称“全综”）逐步开展的。此规划可分为3阶段：20世纪六七十年代抑制大城市过度发展；20世纪80年代培育多核心卫星城市，20世纪末期构建分散型网络结构（卢明华等[7]，2003）。

二战后经济恢复促使日本人口和企业向东京集中，东京逐渐成长为日本的增长极，围绕东京形成了“一极（东京）一轴（太平洋沿岸轴）”的结构。而资源聚集使得东京功能过度集中，出现城市拥挤并不断向外扩张，导致城市竞争力下降。中央政府分别在1958年、1968年和1976年制定了一、二、三全综，提出构建“区域多中心城市复合体”的设想，强调建设多中心城市，意欲通过建设绿地带来阻止核心城市的无限制蔓延，并在绿带外围建设卫星城以分散东京的功能。这一举措下新宿、涩谷等新的城市次中心迅速成长，一定程度上缓解了东京的资源过度聚集，但仍未改变以东京为单一核心的局面。20世纪80年代，中央政府通过四全综施行“展都”构想，即利用新干线、高速公路等交通、通讯网络开发都市据点，强化中心区的国际金融和管理职能，将其他产业和服务功能转移向周边的卫星城，推进“展都型首都机能再配置”。1999年的五全综旨在构筑“多核多圈型联合都市圈”结构，对横滨、川崎、八王子等周边的卫星城市进行不同的城市功能规划，进一步构筑功能互补、结构有序的“分散型网络结构”。在五次综合规划后，东京虽然承担着金融、文化、政治的综合功能，被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”的多功能大都市，但其城市功能空间结构十分明确，每个区域的功能各异，形成了7个副功能新区和18个功能性卫星城，通过合理分工布局支撑起东京的综合功能框架。

除东京内部，组成东海道城市群的3个都市圈也具有明确的功能分工：东京圈是世界经济、金融和贸易中心，名古屋圈偏重汽车业和运输机械业，阪神圈是消费品生产为中心的大工业带。群内各级城市也承担着单一的职能分工：东京功能比较综合，发挥着政治、金融、科教文化、信息中枢职能。拥有海港及空港优势的神奈川和千叶是工业和物流产业集聚地。横滨港、成田机场的国际物流及临港产业在日本均占有重要地位。多摩聚集了高科技产业、研发机构和大学，承担着研发、科研职能。琦玉是东京部分政府职能的转移地，承担着政府机构、居住、生活和商务职能。茨城是以筑波科学城为主的大学和研究机构集聚地，科研人员数量占全国一半，为提升区域的科技竞争力发挥着重要作用。

世界公认的成熟城市群除上述3个之外，还有英格兰城市群（也称英国中南部城市群）（谈明洪、李秀彬[8]，2010）和北美的五大湖城市群（刘友金[9]，2009），其向成熟阶段过渡中也都经历了类似的政府调控和发展过程，在此不加以详述。

通过上述典型成熟城市群的发展历程可以发现，城市群由单核心的初级阶段向多核心的成熟阶段转变时，围绕核心城市培育分工明确、布局合理的卫星城市成为大势所趋。在这一过程中，中央政府的合理规划和适度调控是主要推动力量。首先，通过明确功能分工，一方面对核心城市所聚集的多重功能进行疏解，通过“去功能化”解决“大城市病”，为进一步发展释放空间；另一方面减少周边城市产业同构的内耗性竞争，引导各个城市集中资源发展单一功能，建立绝对优势。而后，通过高效的交通、通讯网络连接各城市，建立密切配合的多中心网络，形成具有国际竞争力的城市集群。

四、城市群发展中应注重政府调控与市场机制二者协调统一

1.初级阶段政府限定了市场力量的疆界

城市群形成的初级阶段，在市场这只看不见的手作用下，专业化和集聚经济促使资源向核心城市集中，资源过度集中导致交易效率下降，部分附加值低的产业向周边扩散。在这一先集聚后扩散的过程中，市场机制是主要的驱动力量，然而各城市的政府行为会直接影响各产业间的交易效率，从而限定了市场发挥作用的疆界。

根据杨小凯的分工理论，企业间的交易效率受到户籍制度、教育医疗等公共服务的差异、区域内基础交通网络不完善、人口的分割导致市场规模过小等因素影响。受这些因素影响交易效率较低时，会导致资源流通不畅，限制城市间的合理分工。从城市群的演化过程来看，限制人口自由流动的户籍制度；不同城市间教育、医疗、养老等公共服务的差异；城市间交通成本过高等因素的存在，既阻碍了部分产业从核心城市向外扩散，也限制了各城市形成更为合理的产业分工。可见，市场作用的有效发挥倚赖政府提供的基础设施及相关制度完善。

具体而言，教育、医疗等公共服务行业的竞争机制不完善，加之各地公共服务与经济发展水平直接相关，使得核心城市汇集了优质的基础公共服务，这将吸引各行业中收入最高部分人群集中，即增强了核心城市对各产业高附加值环节的聚集，降低了资源流动的交易效率，阻碍市场机制引导资源从核心城市向周边城市流动。

进一步地，各个产业中高附加值环节不可能孤立存在，与其直接相关的低附加值环节、政府部门以及配套的房地产、餐饮、娱乐等服务业为了节省交易费用也会向核心城市聚集。然而这些产业的专业化经济程度低，其获得的较高收益仅来源于高附加值环节的溢出，即源于形成城市核心竞争力的企业的外部性。此类产业集聚会造成诸多负面影响：首先，加剧中心城区土地稀缺性，推高城市地价，增加企业的运行成本。其次，由于专业化经济程度低，获得的收入相对较低，并不足以负担在核心城市的生活成本，加剧了核心城市收入不平等，使得“大城市病”进一步恶化。由此，可以看到收入相对较低的群体要么在中心城区形成低收入的聚集区，出现蚁居、群租、居住于地下室甚至地下管井等现象；要么在地价较低的郊区居住，导致核心城市的版图不断扩张，城市交通压力呈几何级上升。最后，对个人而言，不得不在高地价和高通勤成本间进行两难选择，降低了核心城市对专业人才的吸引力，并不利于城市长远发展。

2.向成熟阶段过渡的市场失灵需要中央政府适度调控

通过对世界典型成熟城市群的分析可以发现，成熟阶段表现为各城市专注于单一功能，相互配合形成有机群体。而初级阶段是由核心城市主导，以其个体最优为原则先行配置资源，周边城市受到后发劣势的局限，同时伴随内耗性竞争。此时各城市均衡的分工结果必然偏离区域整体最优的资源配置，即在市场主导下不可能主动向分工明确的成熟阶段转变，出现向区域最优过渡的市场失灵。

因此，要实现区域一体化，政府的适度调控已成必然：其一，进行合理的功能布局规划。对核心城市去功能化，将功能转移至卫星城市，引导各城市集中发展单一功能。其二，从区域整体的角度，构建基础交通、通讯等网络，将各城市连接为有效配合的有机群体。对各城市而言，集中资源发展单一功能，不仅能够有效避免和治理“大城市病”，还能够释放空间，获得发展单一功能的专业化经济和集聚经济，提升城市的发展潜力；对区域而言，唯有如此，才能真正打破核心城市主导的局面，实现整体资源最优配置，提升区域的整体竞争力。

一个成熟的城市群，必然是多个城市分工协作、互动发展，这些城市可能隶属于不同的行政区划，位于不同省份甚至不同国家（如欧洲西北部城市群、美国五大湖城市群）。各城市政府优先考虑自身经济进行调控是其职能所在，不可能消除，也就是说城市群中行政的藩篱必然存在。向成熟阶段过渡时，政策调控的关键是对核心城市“去功能化”，将不同功能的相关产业布局于各个城市。这一方面将需疏解的功能中高附加值环节从核心城市迁出，必然触动核心城市的既得利益，需要有壮士断腕的魄力；另一方面需要协调周边城市服从整体产业布局，减少内耗性竞争。而核心城市与周边城市出于自身个体最优的考虑，在产业布局的博弈中都希望占据先发优势，其竞争关系决定了不可能通过各地方政府相互协商、共同规划的方式完成区域一体化。此时，只有代表区域整体利益的中立组织或中央政府通过顶层设计，才可能打破群内各城市的博弈困局，切实推进区域一体化进程。此外，为了有效落实顶层设计，不妨借鉴成熟城市群的做法，将设计规划及实施过程赋予法律法规的形式，保障其权威性和有效实施。

五、当前推进京津冀一体化关键在于去功能化

京津冀一体化具有国家战略意义，目标是建成我国参与国际竞争和全球分工的世界级城市群，区域竞争力增强不仅可以带动环渤海乃至北方地区的经济发展，而且能够为我国“一带一路”战略提供强有力的产业支撑（杨开忠[10]，2015）。然而，当前京津冀三地仍处于城市群演化的初级阶段，要向成熟的城市群演化仍任重而道远，具体表现为：

其一，在市场机制主导下，京津两地成长为区域内的增长极，极化效应显著，资源向核心城市集中加大了地区间发展不平衡。2003～2013年三地的人均GDP如图1所示：

可见，京津两地的人均GDP明显高于河北，并且地区发展水平差异逐年不断扩大。从2014年各产业占地区生产总值比重来看，北京第三产业占78%，表现出对现代服务业的强大吸引力；天津作为相对发达的城市，其产业分布区别于传统的“三二一”结构，集聚了诸多现代化制造业，占地区生产总值比重近50%。伴随着优质资源向两个核心城市聚集，京津冀区域内极化效应十分明显。近期各地统计局发布的数据显示，2014年河北城镇居民人均可支配收入为16 647元；天津31 506元，是河北的近两倍；北京43 910元，是河北的近3倍，地区收入差异显著。此外，核心城市仍处于吸引资源和人口集聚的成长阶段。图2为北京近年来的常住人口数及增速，可以发现虽然人口的过度聚集给北京带来诸多“大城市病”，如居住环境恶化，资源紧缺以及交通拥堵等，近年来人口增长速度逐年放缓，但人口数仍连续多年保持了增长态势，至2014年已膨胀至2 151万人。

其二，由于京津两个核心城市仍处于集聚资源的成长阶段，相互之间竞争大于合作，对周边区域的扩散带动作用较弱。虽然受到功能过于庞大以及“大城市病”困扰，北京政府意欲主动将一般制造业和污染企业外迁，但对周边地区的辐射带动作用十分有限。北京在2015年政府工作报告中提出“疏解非首都核心功能……关停退出一般制造业和污染企业392家，搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个，拆除中心城商品交易市场36个”。可见，北京规划外迁的为附加值较低的一般制造业、批发零售业、高校以及污染严重的企业，而仅有河北承接意向较为明显。当前，虽然中关村与滨海新区建立合作，并在河北、天津设立分支机构，但相关企业和功能并未从北京进行实质性转移，并不能有效疏解北京过度聚集的诸多功能。而京津合办科技园等合作也不过是隔靴搔痒，距离成熟城市群各城市的有序分工和良性互动相去甚远。

其三，区域内城市功能定位模糊，产业同构现象严重。在市场力量的作用下，三地陷入各自为政的博弈困局，各城市以个体最优为原则进行产业布局和基础设施建设。分产业看，当前北京在生产性服务业和总部经济占有优势；天津的支柱制造业（包括航空航天、石油化工、装备制造、电子信息、生物医药、新能源新材料、轻纺、国防科技）总产值占规模以上工业比重超过90%；河北的钢铁、装备制造和石油化工占较大比重（文魁、祝尔娟[11]，2014）。不仅现有产业具有许多重合，三地在各自的“十二五规划”中，也都提出要重点发展现代制造业、现代服务业（包括生产性服务业、创意产业园区、会展业、楼宇经济和总部经济等）以及战略性新兴产业（包括信息技术、生物医药、新能源、节能环保、新能源汽车、新材料、高端装备制造和航空航天等产业）。可见，三地在吸引资源的博弈中，必然选择占领产业先发优势，从而形成竞争大于合作的局面。此外，即使在三省市内部，各区县的分工也尚不明确，出现大量产业同构等竞争而非合作的现象。

综上可见，当前京津冀正处于城市群的初级阶段，核心城市对周边城市的极化效应大于扩散带动效应。近期各省市纷纷出台促进京津冀一体化的举措，如北京提出转移劳动密集型、资源依赖型的一般制造业；调整高端产业中不具备比较优势的环节；通过在天津、河北建设产业园，将北京的优势产业（如生物医药、节能环保、高端制造、新型建材、新能源、石化等）中附加值低、污染严重的配套产业和制造环节向外扩散，保留附加值高的企业总部以及各产业的研发中心。可见，无论是产业转移还是交通、教育等公共服务改进，都是促进北京的低附加值、污染严重环节向外扩散，本质上是促进核心城市从聚集向扩散转变，这一转变仍停留在城市群的初级阶段，并非向明确功能分工的成熟阶段过渡。

正如前文分析，在核心城市的主导下，必然以个体最优为原则进行产业低端环节的转移，不可能自断其腕，将整个产业无论高附加值还是低附加值的全部环节进行转移，主动彻底疏解自身聚集的多重功能。当前各地政府出台的举措也无法根本改变三地的产业同构，形成功能差别化的分工体系，也就是说，区域一体化不可能由参与竞争的地方政府主导完成。

此时，中央政府是京津冀一体化当前阶段至关重要的推动力量，唯有中央政府站在区域最优的角度，进行合理顶层设计，才能打破三地各自为政的博弈困局。当前，国家层面的京津冀发展纲要呼之欲出，但应注意的是，纵观世界现有成熟城市群，各城市无不是集中资源发展单一功能，构建个体的绝对优势，同时通过基础网络连接相互协作，形成强大的区域整体竞争力。因此，从长远来看，京津冀一体化的顶层设计并非促进各省市在产业同构的领域加强合作、或者加速北京的低端产业转移，其关键在于对核心城市去功能化。

具体地，应以区域整体最优为原则，在尊重市场作用的前提下，制定合理的功能分工规划，而后通过彻底转移该功能相关的全部产业环节，简化核心城市功能和产业，将不同产业布局于各个城市，消除产业同构现象，引导各城市集中资源发展差异化的主导产业，在主导产业上形成绝对优势，并不是发挥各自的比较优势。此时，城市间的分工应是不同产业间的横向分工，并非同一产业内部不同环节的纵向分工。以京津冀三地重合的高端制造、石油加工等产业为例，将高附加值环节集中到北京等核心城市，低附加值转移到周边城市是城市群初级阶段的城市分工表现，成熟的城市群做法应是将高端制造相关的全部产业环节集中到某一城市，其他城市则集中资源发展石油加工，不再发展高端制造产业。其他产业亦是。唯有如此，才能真正改变城市间竞争大于合作的局面，形成分工合理、密切合作的城市集群，将三地从个体最优的分工布局向区域总体最优的生产可能性边界推进。

实际上，越早施行核心城市去功能化和区域功能分工，一方面，能越多地减少各种资源浪费：如基础设施以核心城市个体最优与以区域整体最优不一致而导致的建设浪费，核心城市由“城市病”造成的资源浪费，以及周边城市因内耗性竞争造成的产业同构带来的资源浪费等等；另一方面，各城市就能够越早集中资源发展单一功能，培养在主导产业的绝对优势，进而形成合力，提升区域整体竞争力。

此外，在前述合理功能分工的基础上，顶层设计还应该着力提升交易效率，扩展市场力量所面临的政府行为疆界，为市场引导资源流动减少行政阻碍。具体来看，首先，应逐步放开限制人口流动的户籍制度限制，打破教育、医疗、养老等基础民生领域的行政垄断，引入私人资本构建竞争机制，同时采取措施降低地区间差异，减少区域内资源自由流动的阻力；其次，整合优化城市间交通、通讯网络体系，以降低各城市不同功能分工产生的交易费用，促进各城市主导产业间的密切联系。

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