德国哈茨改革对缓解我国结构性失业的启示

徐磊 陈浩

摘 要 “就业难”一直是困扰我国的老大难问题，近几年，随着企业转型升级速度的加快，“用工荒”的问题也在一些企业开始凸显。“就业难”和“用工荒”所形成的人力资源结构性矛盾成为我国急需解决的问题。德国从统一后的20世纪90年代开始也出现了结构性失业的问题，经过21世纪初的针对劳动市场的重大改革，德国的失业人口在金融危机中屡创新低。德国的哈茨改革为我国刺激就业、提高劳动力素质提供了重要的参考经验：进一步简政放权，转变政府职能，规范民间职业介绍机构，实现公共服务的市场化配置。同时，加大力度改善优化就业创业环境，既要保障低收入工作者、高龄工作者以及失业再就业人群的根本利益，也应重视劳动市场的公平性和财政投入的合理性。

关键词 结构性失业；哈茨改革；刺激就业

[中图分类号]F249.21 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0092-06

人力资源的结构性矛盾一般是指劳动力结构与企业的求人结构不一致而导致的劳动力供需矛盾。“就业难”一直是我国劳动市场的老大难问题，近几年随着国家促进就业政策的相继推出，以及企业弹性化用工和劳动者的理性求职，更有国家宏观经济扩张上行的推动，我国的就业形势得到了一定程度的缓解，但劳动力供大于求的矛盾总体仍处于加剧的趋势。另一方面，经济发展方式的转变升级对人力资源素质提出了更高的要求，我国的人力资源结构的动态调整并不能与产业升级的发展速度相一致，近几年出现的“用工荒”就是这个问题的凸显。而青年劳动者、农村富余劳动力以及下岗失业人员更加剧了我国人力资源结构性矛盾。

与此相似，德国在1990年统一后，面对外部急速发展的全球化和内部加速推进的产业结构调整，国内劳动市场也出现了恶化的趋势，居高不下的失业率与同样处于较高水准的求人率成为困扰德国政府的劳动力结构性问题。面对这样的结构性矛盾，德国政府在21世纪初对劳动市场实行了大刀阔斧的改革。2007年发生的全球性金融危机和2009年发酵的欧债危机虽然也波及了德国经济，但是德国的失业人口却屡创新低，居于欧洲最低水平。德国劳动市场的成果被认为与21世纪初的改革有很大的关联性。本文以德国的哈茨改革为研究对象，重点分析哈茨改革在缓解结构性失业的问题上的成果和不足，借鉴德国的经验，本文重点关注我国的青年劳动者、农村富余劳动力、低技术人员就业问题，对我国劳动市场提出政策建议。

2003年，施罗德政府推出名为“2010年议程”（Agenda 2010）的长期结构性改革计划，该计划是德国社会安全（福利）体系改革与劳动市场改革的重要计划，帮助德国避免陷入高社会福利支出导致的国债危机，亦重塑了德国经济竞争力。计划最重要的内容，甚至10年之后仍最热门，影响德国社会安全与福利制度最深远的的改革议题，即所谓的“哈茨一到四方案”。

2002年，德国总统施罗德任命大众公司董事哈茨负责起草德国劳动市场的改革方案。德国政府对劳动市场改革的目标就是提升劳动就业机构的效率和失业者的就业欲望以缓解结构性失业，同时降低失业者人数以减轻财政负担。施罗德政府以哈茨委员会的提案为基础，在2003年1月颁布了“哈茨改革法案第一部”和“哈茨改革法案第二部”，2004年1月，“哈茨改革法案第三部”和“哈茨改革法案第四部”也相继出台。

由于政策具有时效性，加之国际金融危机产生的冲击，所以本文主要以最后改革方案出台的2004年与危机前2007年的数据进行对比，分析哈茨改革的效果。

一、哈茨改革的经验做法

（一）改善高龄劳动者的就业状况

哈茨改革法案第一部重点关注改善高龄失业者的雇佣环境。2000年，55岁～64岁的高龄劳动者雇佣率是37.4%，2007年提升到51.5%①。

（二）为失业者提供过渡性补助和创业补助

过渡性补助和创业补助实行以后，工资补贴（为了推动失业者尽快就业，政府对劳动者的工资进行补贴）的领取者明显减少。如图1所示，领取过渡性补助的人数从2000年的4万人倍增至2005年的8万人，领取创业补助的人数也从2003年的4万人大幅攀升至2005年的24万人。与此相反，领取工资补贴的人数从2000年的12万人降至7万人。工资补贴领取人数的减少，减轻了政府的财政负担。

（三）进一步创造和鼓励低收入工作

哈茨改革实施以前，从事低收入工作的群体约有484万人，哈茨改革实施以后，该群体的人数截止2005年12月上升至652万人。

（四）发放工作介绍代金券

所谓工作介绍代金券，就是失业时间超过3个月的失业者向政府的雇佣服务机构申请的代金券，该代金券可以作为民营职业介绍机构的中介费使用，民营职业介绍机构在成功介绍工作以后可以用该工作介绍代金券在雇佣服务机构换取现金，而换取现金的额度取决于再就业的时间长短。因为对申领工作介绍代金券的失业者的资格认定比较严格，工作介绍代金券的发行量逐年减少，从这一点来看，政府的财政支出减少的目标已经达到。

（五）转变联邦雇用厅的职能

根据哈茨改革法案第三部的要求，联邦雇用厅的职能从政府的指令下达部门转变为雇佣服务的指导部门。联邦雇用厅的职业介绍人员与求职者的比例从2004年初的1∶450改善为2006年初的1∶270②。改革也进一步促进联邦雇佣厅的补助支付和就业支援等业务更加透明化和效率化。

二、哈茨改革的成果和不足

（一）哈茨改革的成果

1. 有效降低了德国的失业率，提高了抗金融危机的能力

在2002～2004年间，德国失业者人数平均每年增加11.5万人（以11月为观察点）。哈茨改革措施的实施，有效降低了德国的失业人数和失业率。2007年11月的德国失业者总人数为337.8万人，与2006年同期比减少61.7万人，相比2004年11月的425.7万人有了大幅下降。从失业率来看，2007年11月的失业率8.1%，较之 2004年的10.3%降幅明显。

2008年美国引爆的全球金融危机沉重打击了主要发达国家的劳动市场，全球主要国家经济下滑趋势明显。但是，与其他发达国家相比，德国的失业率相对较低，甚至出现了改善的趋势。德国的哈茨改革，采用紧缩财政，降低福利的办法，有效地帮助德国提高了抗金融危机的能力。2008年经济危机时，德国经济增长1.7%，而英国、法国和美国分别增长1.1% 、0.9%和1.4%，可以说，几个国家的经济状况差不多处于同一水平。而到了2010年就看出了差别：德国GDP增长3.6%，而英国只有1.3%、法国为1.5%。即使情况较好的美国，其经济增长率也仅为3.1%。

2. 低工资劳动者数量的上升，拉动宏观工资下行，降低了企业劳动成本

1996年德国低工资劳动者130万人，2012年数量翻了一番，达到了270万人。低工资劳动者数量的增加拉动宏观工资下行。2000～2012年间，欧元区国家的劳动成本上升率为1.8%，而德国仅为0.7%。

3. 结构性失业改善明显

哈茨改革实施以来，劳动市场的改善的迹象也是明显的。如图2所示，哈茨改革后的2004年年底开始，失业者人数逐渐下降，企业提供的岗位逐渐增加，从2007年开始，德国结构性失业的状况有了明显的改善，哈茨改革发挥了显著的效果。

（二）哈茨改革的不足

1. 哈茨改革的实际效果距离其设定的理想目标还有很大差距

哈茨改革关注的核心失业者群体——长期失业者和低技术失业者群体就业状况变化不大。2004年长期失业率和青年失业率分别为56.3%、11.9%，而2007年为56.6%、11.1%，基本没有变化。

2. 劳动者工资较大的下行幅度加剧了城市贫困化

德国实行的是自由灵活的雇佣制度。个人可以自由地选择雇主；企业也可以根据企业生产经营的实际需要任意招收和解雇工人。因此，劳动者很难得到劳动合约的保护，同时劳动者的工资弹性波动特别是下降幅度较大，加剧了贫困化。据统计，1999年，德国相对贫困率为10.3%，2011年达到了15.1%。其中，大城市的相对贫困率更是高达19.6%。有研究者认为，正是因为中低工资劳动者相对集中于大城市，才导致这些大城市如此高的相对贫困率。

3. 高龄工作者雇佣率的提高以企业和政府的额外支出为代价

哈茨改革法案第一部的出台改善了高龄失业者的雇佣环境，提高了高龄劳动者的雇佣率。但是这种成绩是建立在企业和政府按照全职工作的工资和社会保险的标准雇佣只工作一半时间的高龄劳动者的基础之上，因此，改革的实际效果被认为十分低下③。

4. 失业者的低收入工作机会被以低工资工作为副业的全职工作者挤占

哈茨改革的初衷是，创造低收入工作岗位，给失业者提供进入正式工作岗位的过渡机会。而从实际数据可以看出，以低收入工作为副业的劳动者成了该改革的最大受益群体，而仅以低收入工作维持生活的劳动者依然没有机会进入正式工作岗位。真正全职从事低收入工作的人数仅仅是从414万人上升至475万人，增幅仅为15%，与此相比，以低工资工作为副业的有全职工作的人数从70万人飙升至178万人，约占该政策受益群体的65%④。同时，从事低收入工作的劳动者享受社会保险金减免的优惠，导致政府社会保险金的减少也成为该政策的软肋。

5. 代金券的管理和使用不规范，其作用没有充分发挥

但是，因为民营职业介绍机构重视短期的就业成功率，对劳动者的就业安定性的关心不足，因此实际上持有工作介绍代金券的失业者的再就业成功率依然不高，2004年仅仅为10%⑤。此外，工作介绍代金券也可以作为失业者的培训费充抵学费，因此被一些民间机构滥用换取现金，这部分的代金券高达63%⑥，这也是接受培训的失业者人数下降的主要原因之一（2000年的34万人降至2005年的11万人）。

三、哈茨改革对我国劳动市场的启示

当前我国就业面临着总量压力和结构性矛盾并存的局面，城镇需就业的劳动力年均2 500万人，还有相当数量的农业富余劳动力需要转移就业。部分地区和企业“招工难”与“就业难”问题并存，是我国就业领域结构性矛盾的突出反映。据调查，“招工难”主要集中在沿海地区的一些劳动密集型制造业和服务型行业，但有向内地蔓延的趋势，缺口比较多的主要是一线操作工和技工。“就业难”则突出表现在“4050”人员就业、大学毕业生就业和低收入群体再就业等几个方面。

针对这一问题，人社部在2010年年底下发了《关于采取有效措施缓解当前部分地区就业中结构性短缺问题的通知》（人社部发[2010]110号），提出了6项具体措施。各地也做了大量工作，努力缓解就业结构性矛盾。但是作为世界上人口最多和劳动资源最丰富的国家，我国就业问题总量之大、矛盾之复杂，是任何国家都未曾遇到过的，因此，当前和未来一段时期内，我国就业的总量压力和结构性矛盾并存的局面仍将持续。李克强总理在多个场合说过：“经济政策‘下限就是稳增长、保就业。就业是最大的民生。这一点政府须臾不敢松劲。” 这意味着目前短期的宏观经济政策的基调仍是以保就业为主。如何缓解结构性失业也成为了政府亟待解决的课题。

参照德国哈茨改革的经验，可以考虑从以下几个方面入手，一定程度上缓解我国的结构性失业问题。

（一）转变政府职能，牢固树立明确的公共服务行政理念

随着经济发展和社会进步，政府职能缺越位、对微观经济活动干预过多现象屡见不鲜，已经严重影响市场配置资源的效率，对就业也产生了许多负面影响。李克强总理在国务院会议上指出，稳增长、促发展从根本上讲是为了扩大就业，“促进就业“应成为全社会的共同行动。政府机构、各类职业中介机构的运转都围绕“促进就业”而展开。

作为行政服务型机构，人社部也应努力实现两个转变：由指令下达部门向雇佣服务的指导部门转变；从“失业保障”到“促进就业”理念的转变。为企业提供全方位的劳动用工、职工技能培训服务，为创业者提供全方位的创业服务。进一步优化服务流程、放弃“官本位”意识和不良作风、强调服务和监管、释放市场主体活力，提高工作效率，促进就业工作的稳步推进。

（二）简政放权，改善优化创业环境

党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定中，对建立政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制做出了全面部署。同时，党的十八大报告中也提出了就业优先战略，依靠促进以创业带动就业。

与德国相比，我国的创业环境不令人满意。而注册难则是创业者面临的第一道也是最难逾越的瓶颈，突出表现在：行政审批程序繁杂、工作效率低、时间成本高等。这和我国现行的行政审批制度有着不可分割的联系。李克强总理在国务院会议上指出，要以简政放权促就业，而行政审批制度改革是简政放权的突破口，商事登记制度改革则是政府人力资源公共服务改革的第一步。2013年3月1日，国家工商总局开始在深圳、珠海进行试点，不要注册资金，不要注册地址文件，不要注册费，不年审，承诺三天时间完成公司注册。

除此之外，面对创业的资金困难，一方面，完善扶持创业的优惠政策，整合发展国家就业创业基金。另一方面，可以借鉴德国经验，对于失业者自己创办的企业，可以给与开业补助金。如果企业里雇佣别的失业者，将可以得到更多的补贴。

（三）提升失业者的就业欲望，对失业者进行职业能力再开发

失业时间与就业可能性成反比，失业时间的延长意味着失业者的技能退步，找到工作的可能性就会相对缩小。随着失业时间的增加，失业者往往会逐渐适应失业的状态，年纪越大就越容易适应，甚至当就业市场条件改善时，他们也不愿意再出去工作。而失业者不断增多也会加剧经济困难并造成恶性循环。因此，人力资源公共服务部门应加大就业创业的宣传力度，提升失业者的就业欲望，为失业者提供更有针对性、更有效，也更人性化的服务。有条件的可以提供“一对一”甚至“多对一”的咨询服务，包括进行评估、测评、提出建议等，比如是否知识老化、是否缺乏某方面的知识或技能需要培训、是否更适合某项工作等等。

对有就业愿望的求职者，政府可以进行资助，由专业人员对其进行素质技能测评，结合岗位需求，进行岗位技能强化培训。也可以借鉴德国的“替换工作制”的做法，安排企业在职人员参加职业训练，在此期间空缺的岗位由失业人员来顶替，由各地的人才交流服务中心负责提供一部分顶岗失业人员的工资费用。对于那些以顶岗人员被录用的失业者来说，通过实际工作，掌握了工作技能，而且还有被企业直接录用为正式员工的可能。

（四）既重视高龄劳动者的就业，也重视劳动市场的公平性和财政投入的合理性

在我国，政府也很关心高龄劳动者的就业问题，针对高龄劳动者的就业难出台了一系列的就业优惠政策和刺激政策，例如针对“4050”的就业支援政策。但是参照德国哈茨改革的经验，高龄劳动者的雇用岗位应该尽可能不占用正常的工作岗位，否则有可能导致就业渠道的不畅，影响劳动市场的公平性，进一步提升失业率。另一方面，一些地方片面追求高龄劳动者就业率的增长，在财政上过度加大对高龄劳动者的就业投入，这样即破坏了劳动市场的公平性，也可能降低高龄劳动者的就业欲望，更增加了地方政府的财政负担，地方政府和相关职能部门有必要在重视高龄劳动者就业的基础上，进一步拓宽就业的渠道，增强劳动者的就业欲望，降低政府财政支出，例如鼓励高龄劳动者自主创业就是这方面的探索成果。

（五）鼓励低收入工作，对超低收入工作者提供补贴

在我国城镇低收入群体中，下岗失业人员占相当比重，这类人员学历不高、劳动技能差、年龄也偏大，在劳动力市场上为弱势群体，难以获得二次就业机会。即使就业，也多集中于“非正规就业”且收入水平较低的建筑业、制造业、社会服务业等行业。这类群体就业难的同时，我们也看到，社会上仍然有一些劳动条件较差报酬又低的工作没有人愿意做，为了缓解这种尴尬的就业形势，我们也可以借鉴德国的“美茵兹模式”，即对愿意从事这种超低收入工作的再就业者，政府定期提供额外的社会保险补贴。同时，适当减免其所应缴纳的税收和社会保险金。这一模式在以“美茵兹”为首府的莱茵兰-普法尔茨州取得成功，因而得名。目前情况表明，这一措施在德国国内得到了大量失业者的认可。

（六）加强人力资源市场的调控与监督，规范民间职业介绍机构

我国的职业介绍机构可分为非营利性职业介绍机构和营利性职业介绍机构两大类。其中， 由各级劳动保障行政部门举办的公共职业介绍机构是非盈利职业介绍机构的主体，向求职者和失业人员提供免费就业服务。这些机构按职能分工，以部门、行业管理权限划分。各自为阵的做法使得信息不能及时得到共享，最终导致就业信息流通不畅。

不可否认，民间私人职业介绍机构也是政府和企业人力资源开发的重要组成部分。近年来，民间私人职业介绍机构发展较为迅速，但是快速发展的背后也出现了许多隐患：如各类职介机构鱼龙混杂，市场混乱，求职者很难甄别其资质和资信状况；机构设立不规范，没有人才（职业）中介执业证书甚至不具备法人资格；守法状况不佳，运作不规范，信誉较差；立法管理存在漏洞和缺陷，执法力度不够；缺乏行业自律和行业评价标准等。应对这种混乱局面，政府应大力加强人力资源市场的调控与监督，深入开展人力资源市场清理整顿专项活动，依法打击黑中介等违法违规行为；推动相关立法和法规的及时出台；推动行业协会组织发展，建立行业评价标准，加强行业自律。

（七）充分发挥市场在人力资源配置中的作用，实现公共服务的市场化配置

为了保证公共服务的优质和高效，应进一步发挥市场在人力资源配置中的基础作用，实现公共服务的配置由原先的公共机构提供向市场化配置转变。可以以发包公共服务项目的形式，向职业中介机构购买公共服务。同时，建立健全对民间职业介绍机构的工作效率评估机制，每年组织专门人员对各类中介机构的服务质量进行评估，对介绍成功就业率高的机构，根据推荐就业率给与经费补贴。这一点，我国《就业促进法》中有明确规定：“县级以上地方人民政府对职业中介机构提供公益性就业服务的，按照规定给予补贴”。

从德国的经验来看，政府将部分就业推荐业务委托给职业中介机构，中介机构成功介绍工作后将获得政府向失业者提供的2 000欧元就业券。这样，公共服务的配置完全通过市场上各类职业中介服务机构之间的竞争来得以实现。一方面，在鱼龙混杂的民间职业介绍机构市场形成了鼓励竞争、优胜劣汰的机制。另一方面，也提高了公共服务配置的效率和质量，有效促进了社会就业。2007年，德国私营职业中介机构共介绍68万人就业。

（八）强化社会监督，严格用人制度，杜绝“吃空饷”现象

“吃空饷”是指占用低收入工作的指标，但是却在从事其他工作，在一些地方特别是基层党政机关和事业单位，这一现象仍然存在。目前来看，“吃空饷”主要有以下形式：“旷工饷”、“病假饷”、“多头饷”、“冒名饷”、“死人饷”和“违纪违法犯罪人员饷”等。“吃空饷”现象严重违背了社会的公平原则，严重侵蚀了公共财政资源，助长了腐败行为，损害了政府形象。

2013年，河南、河北、安徽、广西、广东等省区加大力度治理“吃空饷”。河北省清理“吃空饷”2.76万人，涉及金额1.3亿元；安徽省清理“吃空饷”，查处相关问题642个，清退人员248人，给予党纪政纪处分和组织处理48人；湖南省清查出各类“吃空饷”人员4 262名。仅河南一省，2013年治理“吃空饷”，省直机关清理87人，查纠违纪违规资金63.8万元；省辖市清理22 280人，查纠违纪违规资金达11 843万元。

应进一步强化社会监督，严格用人制度，杜绝“吃空饷”现象。首先，尽快落实编制实名制，公开编制，严堵编制漏洞。严格按照核定的人员编制数额及编制性质，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将编制性质和配备人员名单向社会公示。这样，可以有效防止超编进人、混编混岗和超职数配备领导干部等问题的发生。同时也有利于发挥干部群众对机构编制管理工作的监督权。其次，要完善人事管理机制，实行一把手问责制，对提供吃“吃空饷”者加大惩责力度，上升到行政问责，甚至可以定性为腐败或渎职，给予更高的处分。

德国20世纪90年代出现的结构性失业，与我国目前的就业现状有相似之处，德国哈茨改革较好地刺激了就业、提升了劳动力素质。我国也可以借鉴哈茨改革的经验，从简政放权，转变政府职能入手，规范民间职业介绍机构，实现公共服务的市场化配置。同时，进一步改善优化就业创业环境，既要保障低收入工作者、高龄工作者以及失业再就业人群的根本利益，也应重视劳动市场的公平性和财政投入的合理性。

[注 释]

① 资料来源：Eurostat。

② 労働政策研究·研修機構，ドイツにおける労働市場改革―その評価と展望―，労働政策研究報告書，2006，No.69，P.26。

③ 哈茨改革法案规定：55岁以上的劳动者可以在退休以前享受劳动时间减半的优惠。经营者为这样的临时劳动者缴纳工资的20%作为社会保险金，其余的部分由政府补助（如果是全职需要缴纳90%）。此外，这样的劳动者虽然劳动时间减半，但是可以领取相当于全职的70%的工资（OECD， Economic Surveys： Germany，Paris：OECD Pubilished，2008， pp.87-88。

④ 労働政策研究·研修機構，ドイツ、フランスの労働·雇用政策と社会保障，労働政策研究報告書，2007，No.84，P.59。

⑤ 蔡和平，哈茨改革能否扭转德国劳动力市场的颓势，中国劳动，2007（2），29页。

⑥ 労働政策研究·研修機構，ドイツにおける労働市場改革―その評価と展望―，労働政策研究報告書，2006，No.69，P.64。

[参考文献]

[1] Bachmann Ronald，Bauer Thomas K.，Kluve Jochen，Schaffner Sandra，Schmidt Christoph M. Mindestl hne in Deutschland Besch ftigungswirkungen und fiskalische Effekte[Z]. RWI：Materialien Heft 43，2008.

[2] Bundesagentur für Arbeit.Arbeitsmarkt 2000：Amtliche Nachri-chten der Bundesanstalt für Arbeit[Z].2001.

[3] Ebbinghaus Bernhard，Eichhorst Werner. Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany，1991-2005[Z]. IZA DP No.2505，2006.

[4] Eichhorst Werner.Der Arbeitsmarkt in Deutschland： Zwischen Strukturreformen und sozialpolitischem Reflex[Z]. IZA DP No.3194，2007.

[5] Jacobi Lene，Kluve Jochen.Before and After the Hartz Reforms： The Performance of Active Labour Market Policy in Germany[Z]. IZA DP No.2100，2006.

[6] 斎藤純子.ドイツの格差問題と最低賃金制度の再構築[M].『外国の立法』第236号，国立国会図書館，2008.

[7] 土田武史.ドイツにおける社会保障改革の動向[J].クォータリー生活福祉研究，通巻54号 Vol.14 No.2，明治安田生活福祉研究所，2005.

[8] 労働政策研究·研修機構.ドイツにおける労働市場改革―その評価と展望―[R].労働政策研究報告書，No.69，2006a.

[9] 労働政策研究·研修機構.最低賃金制度の導入をめぐる議論[Z].海外労働情報（2006年6月），2006b.

[10] 労働政策研究·研修機構.ドイツ、フランスの労働雇用政策と社会保障[R].労働政策研究報告書，No.84，2007.