生态经济视域下的政府生态化转型

刘尧飞 沈杰

摘 要 发展生态经济是缓解当前经济社会发展与资源约束矛盾的主要手段，是根治生态危机的“良方”，也是落实国家生态文明建设工程的重要途径。作为一种新型经济发展模式，生态经济的发展必然呼唤政府的生态化转型，即从传统的经济增长型政府转向生态型政府。建立和完善生态制度是发展生态经济、实现政府生态化转型的关键步骤，目前迫切需要从以下几方面着力解决：树立生态优先的理念；制定和完善生态化制度；强化生态管理的动态组织建设；充分运用制度的激励和制约机制；积极培育生态市场；建立道德驱动的自律机制。

关键词 生态经济；生态治理；生态型政府

[中图分类号]F062.2；D63 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0008-06

纵观人类社会的发展历史，先后经历了农业文明、工业文明和信息文明，当前社会处于工业文明和信息文明交融的时代。尤其是工业革命带来的工业文明，使得社会生产力空前发展，先进的科学技术层出不穷，并在工业生产、人类生活等领域得到广泛运用，社会进入了高度发达的工业自动化时代。然而，工业社会由于大规模挖掘和开采自然资源，能源效率使用较低，大量消耗资源，同时向大自然排放了大量的污染废弃物，生态环境遭到严重破坏，因此，工业文明也被称为“黑色文明”。工业社会大生产、高能耗、大排放的经济发展模式本质上是一种单一的线性经济发展模式，这种发展模式粗放消耗能源资源，通过资源的大量投入来支撑经济的快速增长，进而导致生态系统的物质资源循环和能量输入输出发生断裂，最终引发了能源资源危机和生态环境危机。面对生态危机，人类社会开始思考新的发展模式，探索新的社会文明形态，工业文明和信息文明正在迈向生态文明。生态文明在社会经济活动中集中表现为生态经济，发展生态经济是促进经济转型升级，实现资源、环境、经济、社会四者之间持续和谐发展的重要路径。

生态经济（Ecological Economy）是指在不超过生态系统承载力的前提下，综合运用生态学原理和经济学原理，同时结合系统工程的方法，通过改变社会的物质生产方式和产品的消费方式，发展生态环保、高效低耗的产业，生产绿色、健康的产品，建设合理的制度、和谐的文化，以及生态舒适、景观宜人的环境[1]。从物质和能量的角度来看，生态经济是一种典型的循环经济，它通过一定的物质和能量循环，实现废弃物的资源化，在节约能源的同时，把人类生产生活对环境的危害降到最低。与传统的线性经济模式相比，生态经济遵循“资源要素——产品——资源要素”的循环发展模式，其典型特征是低消耗、高利用、轻污染（或无污染）。

一、发展生态经济是当前的紧迫任务

我国目前的经济发展总体上仍然采取的是传统线性发展模式，资源消耗大，效率低，污染严重，环境和生态承载力受到严峻挑战。为此，国家提出了科学发展观指导思想，党的十八大也首次将生态文明纳入我国特色社会主义建设和国家发展的“五位一体”战略总布局之中，生态文明被提升到了前所未有的战略高度，从此与经济建设、政治建设、社会建设和文化建设并驾齐驱。党的十八大报告更是强调，生态文明要“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[2]。党的十八届三中、四中、五中全会都将生态文明摆到重要位置加以强调，特别是2015年10月召开的党的十八届五中全会，将生态文明建设纳入了国家“十三五”规划建议之中，充分体现了国家对生态文明的高度重视。此外，国家领导人也在不同场合倡导生态文明建设，对发展生态经济提出明确要求。习近平总书记强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”李克强总理在全国第七届环境保护会议上也明确指出，衡量一个地区经济发展方式是否转变的标准就是生态保护的力度和效果，以及经济发展背后的资源消耗和环境破坏是否降低。由此可见，发展生态经济已成为当前贯彻落实党的十八大精神，大力开展生态文明建设的迫切需要，必将推动我国经济发展方式的转型，有效协调经济、社会、生态之间的矛盾，实现经济社会和生态环境的全面协调可持续发展。

在生产资料获取和产品生产、流通、消费的全过程中，生态经济不仅强调资源的低开采、低消耗和高利用，而且尤为注重经济发展与生态环境之间的平衡、和谐。在具体实践过程中，发展生态经济以“3R”为准则，即“减少”（Reduce），从物质生产源头减少资源消耗；“再利用”（Reuse），对投入的资源尽可能地多次利用，提高利用效率；“再循环”（Recycle），通过加工和提炼，把废弃的物品重新变成生产要素[3]。由此可见，生态经济极大地促进了资源的合理充分利用，有效减少了废弃物的排放，它是一种新型的生产生活方式，对于推动经济发展转型升级，建设资源节约型、环境友好型的生态文明社会具有重要的现实意义。

从发展历程来看，我国生态经济发展经历了宣传倡导、政策制定和地方试点3个阶段。20世纪80年代初，生态经济学开始作为一门独立的学科在我国崭露头角，以许涤新等为代表一批学者开始在学术界、社会上呼吁重视和加强生态经济研究和生态经济发展，此后至今，生态经济的理念逐步深入人心。1995年8月，原国家环保总局《关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知》（环然[1995]444号），开始了全国性的生态示范区申报和建设工作。2006年，实施国家级生态县创建工作，从经济发展、生态保护、社会进步3大方面22个子指标加以考核。2011年与2013年，国家发改委又先后开展了全国第三批和第四批生态经济试点工作，生态经济的发展范围逐步扩大，影响更加广泛，社会取得的生态效益也越来越明显。

二、生态经济要求政府生态化转型

社会上绝大部分公共资源和公共权力均由政府掌控，为实现预定计划和社会发展目标，政府可以综合使用经济、法律、行政、道德等各种手段来配置社会资源，以引导经济和社会朝着政府预期的方向发展。因此，在市场经济模式下发展生态经济，除了要依靠市场这双“无形的手”自发性调控资源以外，政府完全可以发挥政策、法律、制度和道德的作用，引导市场主体向生态化转型，促进企业实现绿色化生产和社会消费方式的生态化转变。

马克思主义认为，社会形态是由所处的社会生产力发展水平决定的，即在一定的社会生产力水平前提下，必然产生与之相适应的社会形态[4]。正如人类社会发展史上出现的农业文明社会、工业文明社会和信息文明社会，在这些不同的社会形态背后，是与其相适应的社会生产力水平起着决定性影响。传统工业经济模式经过长期发展和演进，在不同国家和地区有不同的组织形式，但它们的一个共性是极大地促进了社会生产力水平的提高，推动了人类社会的进步，满足了人们的物质文化需求。然而，传统工业经济模式是一种粗放型发展模式，它不断地攫取自然界的物质能源，却向自然界排放大量废气污染物，久而久之，造成了如今的资源紧缺和生态危机。因此，促进发展模式转型，探寻不同于传统工业经济模式的新型经济发展模式，已成为当今人类社会的共同追求。

（一）传统经济模式与经济增长型政府

根据辩证唯物主义原理，社会生产力和生产关系之间具有密切的相互关系，具体而言就是生产力决定生产关系，而生产关系又反过来促进或阻碍生产力的发展。历史经验和科学理论表明，在社会发展的初级阶段，一般都比较注重经济增长的数量和规模，在技术不发达的条件下，必须依靠大量投入资源来维持经济高增长，这种发展模式是粗放型的，称之为传统经济模式。对于传统经济模式要客观评价，全面认识，它是经济发展和社会发展阶段和规律所决定的，是社会生产力水平所决定的。为了便于比较，我们将传统经济模式下的政府称之为经济增长型政府。经济增长型政府为实现发展目标，利用掌握的公共权力和公共资源，通过采取法律、政策的手段来刺激经济增长，以确保经济增长必须保持在一定的速度之上。比如，过去相当长一段时间内，我国各地政府在政绩考核时将GDP的增速和数量与职位晋升挂钩，促使各地政府疯狂引进外资，大规模掠夺资源投资建设，造成了生态破坏和环境污染，久而久之，受到环境资源的约束，这种发展模式反过来又制约了经济社会的可持续发展。而通过发展生态经济，就是要反思传统经济模式，对其进行变革和纠偏，它要求转变生产关系，上层建筑要最大程度上顺应生态生产力的发展要求。换而言之，生态经济作为一种生态生产力，它在发展过程中必然会逐步推动政府的生态化转型。与之不同的是，生产关系作为一种上层建筑，在发展过程中有其独立性和惯性，难以实现迅速转型，往往需要一个渐变的过程。因此，政府的生态化转型不能过于激进，只能渐进式地逐步削弱传统经济增长型政府的影响。

从另一角度来看，经济增长型政府反过来也会对生态经济发展模式产生阻碍作用。一方面，生态经济发展模式要求政府树立和谐的发展理念，以社会发展、人的发展与生态发展协调统一为目标。而经济增长型政府以追求经济增长数量为目标，以GDP作为衡量社会进步的最重要指标，这样就不可避免地导致在发展过程中政府对企业的破坏生态行为管理松弛，对高耗能、高污染、低效益的管制和惩处力度不强。另一方面，经济增长型政府由于过于追求经济发展的速度和规模，政府的公共服务功能必然会大大减弱和淡化。而政府作为公共利益的代表，其所作所为应是提供公共产品，维护公共利益的，生态环境作为一种纯公共产品，本质上也是一项社会公益事业，如果政府部门不能利用手中的公共权力维护好生态环境，其结果必然造成“公地悲剧”的发生。然而实际上，经济增长型政府具有特定的自利性，为了提高GDP数量，尽快产生表面上可视度高的政绩，就必然一味地追求生产力的提高，这就决定了它在生态环境保护、节约能源资源等方面难以实质性介入，更无力推动经济发展模式的生态化转型。

（二）生态经济与生态型政府

生态经济是一种极具发展潜力的和谐经济，是协调人类与自然界矛盾的有效途径，它充分发挥生态生产力的作用，目的是实现经济效益、生态效益和社会效益的三方共赢，因此，发展生态经济，需要公共制度和政策加以约束和引导。同时，生态经济所产生的生态效益和提供的部分产品在一定程度上具有准公共产品甚至纯公共产品的性质，而政府部门又是公共政策的供给者和公共权力的掌控者以及执行者，由此可见，只有实现政府转向生态治理，才能为发展生态经济提供良好的外部环境，即由传统的经济增长型政府转向生态型政府。

所谓生态型政府，就是在社会生产、生活、消费等各领域，把实现人与自然的自然性和谐作为最大目标追求的政府。具体而言，生态型政府就是在管理和服务过程中，既要遵循经济社会发展规律，又要遵循自然生态规律，能够协调政府、社会、国家、地区相互之间的生态及非生态关系，从而促进社会和自然生态系统的和谐、平衡。生态型政府倡导生态文明理念，以全面协调可持续发展为价值追求，以多元化互动合作制度作为治理机制，以生态治理作为政策主张。[5]生态型政府在管理目标上追求生态的良性发展，也有的学者称之为绿色政府或环境友好型政府。在当前经济社会正在全面深化改革的过程中，建设生态型政府，大力发展生态经济，是我国全面实现转型升级的重要途径。生态经济与生态型政府之间具有互相促进的作用，具体体现在以下两个方面。

1.生态经济的发展推动了生态型政府的建立

生态经济迫切要求建立生态型政府，这是生态经济发展的内在召唤和自发行为。传统经济模式下的经济增速和增长量是政府追求的最主要目标，在大投入、大消耗的模式下，整个社会发展迅速，日新月异。但是，这种模式的不可持续性最终将会使政府失去对发展的控制，发展也将演变成阻滞。而生态经济能对飞速发展进行控制，因此，生态经济在发展过程中必然会推动政府的生态化转型。政府也必须把保持生态系统平衡和降低生态压力作为经济社会发展的限制指标来严格监管。

2.生态型政府有利于促进生态经济发展

与经济增长型政府的调控行为和导向不同，生态型政府通过行使公共权力、制定并实施公共政策、颁布法律法规等手段，建立以生态效益为导向的多元化市场机制和社会机制，以调节和规范企业的生产行为，引导生态经济发展[6]。由于生态型政府注重生态平衡和环境保护，因而会严格执行各项生态环保政策，严格监管企业的生产和经营行为。那些高能耗、高污染、低效益的企业自然就成为了生态型政府重点“关照”的对象，特别是对那些技术落后、低端重复、污染较重的企业，生态型政府会予以淘汰。同时，政府也会对生态经济发展项目进行严格审査，防止部分企业投机取巧，利用政策优惠而钻空子。除此以外，建设生态型政府也会推动粗放经济发展模式向生态集约型转变，通过研发绿色技术，推动产业升级，提高资源利用效率，尽可能减少废弃物的排放，以生态平衡和环境容量为标准来制约和规范生产活动，从而维护生态稳定，保持生态和谐。

三、基于生态经济发展的政府生态化转型策略

生态经济的发展呼唤政府的生态化转型，而生态化转型的关键在于树立生态优先的理念，建立相应的生态制度和公众道德自律机制，形成完善的政府生态治理体系。作为公共管理机构，政府的重要职能之一便是提供生态经济的相关政策和制度安排，因此，生态经济的健康发展很大程度上取决于政府生态制度的供给状况、协调能力和执行情况。

（一）树立生态优先的理念

理念决定行动，建设生态型政府首先要树立生态优先的理念。随着社会经济的发展，社会矛盾逐步凸显，人们的利益诉求呈现多元化，政府的价值目标追求也愈发分散。政府作为掌握公共权力的公共服务机构，它的服务对象不是一成不变的物，而是一个充满各种联系、互动和冲突的复杂有机体[7]。政府是由众多的不同机构组成的，所属的各个机构分别有着各自的职责，在不同领域发挥着不同的作用，政府的整体价值目标就是通过各部门具体行为体现出来的，这些行为发生的领域包括经济、政治、文化和生态等多个方面，因此，政府价值目标具有多重性特点。但是，政府的多重价值目标往往在具体实施和实现的过程中彼此发生矛盾甚至冲突，以至有些目标根本无法实现，最终不得不放弃。就政府的经济、政治和生态目标三者而言，如果经济增长方式过于落后，或者政治制度设计的不合理、执行的不到位，那么生态目标不仅无法实现，而且还会对生态造成严重破坏，反过来又会引发人类自身赖以生存的环境危机。因此，政府做出决策之前必须统筹考虑，力求社会各要素实现全面协调发展，这实际上就是广义生态优先理念的体现。当政府追求的多重价值目标之间出现矛盾或不协调时，尤其是在经济发展目标和生态目标之间发生冲突时，政府应该树立长远的眼光，以战略思维和生态优先理念处理这一冲突，充分认识到生态价值的战略性、根本性特征，把保护自然环境、维护生态平衡作为首要任务，这就是狭义上的生态优先理念。总之，确立了生态优先理念的政府才可能是真正的生态型政府，然而，在现实中，许多落后地区的政府难以做到生态优先，当人们的基本物质需求难以满足时，建设生态型政府便成了一句空洞的口号而已。当然，从理论上讲，这也符合心理学上的马斯洛需求层次理论，按照这一理论，只有人们的基本物质需求满足以后才会追求更高层次的需求——生态需求。但从可持续发展的角度和长远利益来看，这实际上是一种政府的短视行为。

（二）制定和完善生态化制度

政府是公共政策和制度的供给者，担负着制定生态经济相关政策的职责。总的来看，发展生态经济的制度需要从微观的企业层面、中观的区域层面和宏观的社会层面共同推进、全盘考虑[8]。在实际发展过程中，政府在政策制定和制度建设方面尚存诸多问题，主要体现在两个方面：一方面表现为某些政策缺乏可行性、系统性和连贯性，政策出台前未进行踏实的调研，纸上谈兵，由秘书闭门造车起草文件，领导拍脑袋决定，政策出台后，在实施过程中才发现政策脱离实际。在政策执行环节，虚位、越位和错位的现象屡见不鲜，执行力度不足，政策制定的初衷自然难以实现。另一方面表现为政策缺乏一致性、整体性和协调性，各种支持生态经济发展的政策之间存在矛盾和冲突，政府各部门各自为政，各自制定本部门的政策，未能有效沟通、彼此衔接，更谈不上从整体上制定全面的生态经济发展规划和具体细则。对此，政府需要尽快着手制定和完善生态制度，一是要充分借鉴发达国家生态制度、生态经济发展的先进经验，结合本国、本地实情，建立并完善促进生态制度建设和生态经济发展的一批法律和规章制度，形成较为系统、全面的生态法律和制度体系，为发展生态经济确立制度保障。二是要充分发挥政府自身优势，通过政府掌握的公权力，理顺管理体制，降低管理成本，协调各部门步调一致，使核心生态法律制度与其他生态法律制度之间相互配合、互为补充、彼此支撑，实现部门生态法律制度的连贯与融合。

（三）强化生态管理的动态组织建设

组织既是管理行为的对象，又是管理活动的载体，组织建设的水平决定着管理的效果。与一般的管理不同，生态管理面向的是一个由自然、社会、人等组成的动态系统，因此，生态管理对应的组织应为动态化组织。通过加强政府生态管理的动态组织建设，能够有效提升生态型政府的政策回应力。从组织理论的角度来分析，动态组织善于与外界环境交流互动，信息的流动性较强，获取的信息也比较充分，对外部环境的反应灵敏度较高，它能根据环境的变化及时灵活地调整组织内部结构，具有很强的环境适应性。因此，与静态组织相比，动态组织的反应更敏捷，回应力更强，更能满足生态型政府的社会回应诉求。生态管理的动态组织建设要从组织文化、组织结构和组织权力三个方面加强[9]。被视为组织软实力的组织文化是组织内部环境的重要组成部分，也是组织精神的精髓所在，建立动态组织必然要建立与之相应的动态组织文化，用文化的力量熏陶、凝聚整个组织。具体而言，就是要建立开放性、开拓性、变革性的动态组织文化体系。开放性就是要求组织与外界保持联通，开拓性和变革性就是要求组织敢于破除陋习旧规，具有创新精神和革新能力。组织结构是实现组织战略目标的分工协作体系，理论和实践都表明，动态组织的组织结构更倾向于“行列组织”。这种组织结构有助于克服传统的“官僚制”组织的缺陷，它在垂直的单位组织与横向的单位组织之间建立起了紧密的联系，从而使组织能够对生态环境的变化产生快速灵活的反应，还能集中生态管理组织的权力。组织权力的动态化建设就是要改变传统组织的权力互动模式，建立政府与社会之间的“干预—反馈”机制，这是适应生态政府建设的新型组织权力互动模式（如图1所示），这也是提升生态型政府回应力的重要途径。

（四）充分运用制度的激励和制约机制

首先，借助政府出台的一系列鼓励发展生态经济的优惠政策，引导社会面向生态领域创业，促使企业转向发展生态经济。例如，政府对生态经济领域的创业行为提供全方位的人、财、物、技术支持，设立生态经济发展基金和生态科技创新基金，一方面可以帮助企业降低发展生态经济的成本，另一方面还可以缓解企业融资难问题。政府部门还可以搭建生态经济发展相关的信息交流平台、技术创新平台和产品销售平台，在企业聚集的工业园区建立和完善生态环保方面的公共设施，如废弃物回收利用等。其次，提高政府部门的办事效率，对于生态经济领域的项目审核、批准等事项，政府要简化行政环节和手续，缩短项目审批流程，减免手续税费，实行一站式服务。此外，注重制度激励的同时也要增强制度的约束，政府不仅要为企业设置生态环保标准和规范，促使企业通过技术创新降低污染物的排放，而且要严格管理，对于违法违规企业，要坚决依法依规处罚，提高企业的生态违法和违规成本，增强法律法规的威慑力，让法律法规为生态经济的发展保驾护航。

（五）积极培育生态市场

发展生态经济离不开生态市场，生态市场既是生态经济赖以生存和发展的土壤，也是生态型政府开展生态建设的重要舞台。因此，生态型政府的建设呼唤着生态市场的培育，因为“通过生态产品的市场供给，呼应生态型政府的构建和职能的转变；通过生态市场方法的政府运用，提高生态型政府构建的职能效率；通过生态保护目标的市场追求，推动生态型政府构建的发展进程”。[10]培育生态市场可从两个方面入手：一是建立完善的生态市场政策。 政策是市场良性运转的规则，任何市场从建立到成熟的发展过程，其背后都是市场政策逐步完善的过程。生态市场政策的制定主体是政府，尽管社会组织或者市场组织也可制定有关生态市场规则，但必须在政府政策的指导下才能完成并顺利实施，因为政府掌握公权力及公共资源。生态政策制定的关键在于明确市场主体产权、规定排污权、制定市场主体的生态效益评价体系等方面。当然，生态政策制定后，还必须严格执行和利用。二是积极培育生态企业。生态企业是生态市场上的最重要主体，生态市场就是由无数个生态企业构成的交易关系。因此，要建立生态市场，其实就是要建立生态企业。生态企业的培育既可以从新创企业中引导，也可以改造现有的企业，促使其生态化转型，无论哪一种途径，其背后的支撑力量都是技术，因此，科技创新尤为重要，这也与当前我国倡导并实施的创新驱动战略相一致。

（六）建立道德驱动的自律机制

建立道德驱动的自律机制是建设生态型政府的较高要求，这一机制综合运用文化和道德的力量，促使公众主动自觉参与生态制度建设，遵守生态制度规范，形成优良而浓郁的社会生态文化。这一机制具体包括对弘扬生态文化、发展生态经济的宣传普及，对节约意识、生态消费的积极倡导等。就目前我国公众的思想和道德现状来看，很难自觉达到这一点，因此，必须要制定相应的制度，以推动生态经济发展，促进生态文化传播。

四、结 语

党的十八大将生态文明纳入了建设中国特色社会主义的“五位一体”总体布局之中，党的十八届五中全会制定的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。显而易见，生态建设已经成为了我国今后相当长一段时间内社会建设、经济建设的主旋律之一。作为生态文明的重要体现，生态经济召唤政府的生态化转型，政府生态化转型的关键在于生态治理体系的建设。十八大以来，从中央到地方，各级政府部门在生态经济发展、生态制度建设方面进行了不同程度的改革和建设，取得了一定的成绩，然而，这些成绩与生态经济的总体要求还有较大差距，与国家生态文明建设还相差甚远。但是，随着国家的重视程度不断加强，随着人们的生态呼声越来越高，我们坚信我国生态型政府的建设将会以加速度的模式越来越快，一个生态文明大国正在崛起。

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