论常道直以“问题解决”为取向的教育管理学思想

胡 金 平

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

● 史海钩沉：中国教育家研究

论常道直以“问题解决”为取向的教育管理学思想

胡 金 平

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

作为一门学科的教育行政学/管理学诞生于西方，但移植到中国后如何解决中国问题，一直是常道直等民国时期教育行政学/管理学家们孜孜以求的问题。常道直在熟稔西方教育管理理论与实践的同时，更关注中国自身教育管理学科的构建与现实教育管理问题的解决，他所有研究的主旨均体现出“问题解决”的取向。他提出教育行政学中国化改造，主张建立高效合理的教育行政组织和制度，以及强调教育行政专业化、学术化建设，都是他针对中国教育行政管理中存在的官僚化、人治化、低效性现实问题提出的解决方案。

常道直；问题解决取向；中国化；合理化；学术化

常道直（1897—1975），字导之，江苏南京人，民国时期著名的教育学专家，研究领域主要涉及教育管理学、比较教育学、教育史等。20世纪30年代出版的《教育行政大纲》（《增订教育行政大纲》）一书，是他在教育管理学领域的代表作，该书曾被当时国内许多大学的教育系及师范学校作为教科书、教学参考书，也由此奠定了他在民国教育行政管理学领域的著名学者地位。

一、以“研究”为特质的教育管理学的探究之路

常道直早年曾接受传统私塾教育，后进入南京同仁小学、江苏省立一中等新式学堂受教。1920年毕业于金陵大学，继而进入北京高等师范学校教育研究科学习，并开始了他的学术研究生涯。在此期间，常道直先后发表有《广义的教育》（1920年）、《学校中几个实际问题》（1922年）等研究论文，其中《学校中几个实际问题》一文可能是他较早一篇探讨教育管理问题的学术成果。1922年，常道直由研究科毕业。不久，他应聘担任上海商务印书馆创办的《教育杂志》编辑一职。《教育杂志》是民国时期创办时间较早（1909年）、影响较大的著名刊物之一，著名学者陆费逵、朱元善、李石岑、唐钺、周予同、何炳松等曾先后担任杂志主编。常道直进入《教育杂志》之时，恰逢杂志处于转变其保守主义色彩的重要阶段，主编亦由李石岑过渡为周予同。前者在管理上倡导学术独立；后者作为经学史和教育史专家，主政《教育杂志》之初便提出“以提高教育学术之程度，扩大教育学术之范围”为办刊宗旨，一方面注重介绍国外现代教育思想或思潮，另一方面注重针砭教育时弊，提倡教育改革。杂志编辑取向的转变，影响着常道直的教育研究旨趣，同时也从某种意义上讲，奠定了他以问题为指向的教育管理研究的基础。在此期间，常道直先生在《教育杂志》《民铎杂志》等期刊上发表了多篇译介欧美教育思潮、教育实践、教育学术新进展等方面的文章和研究当前中国教育理论与实践问题的成果，如1922年发表了《最近美国试验教育之状况》《学校调查之方法与标准》《达尔文主义与社会学》《社会的教育概论》《图书馆与教育》《性教育概论》等。1923年，南京江苏平民教育促进会成立，次年4月左右，常道直辞去了《教育杂志》编辑一职，担任平教会的干事，期间有《南京平民教育运动的现在与未来》研究报告发表。

1924年夏，常道直获得了江苏省官费赴美学习的机会，次年1月13日由上海启程，前往美国哥伦比亚大学师范学院专门研习教育行政、教育哲学、教育社会学等科。自杜威来华讲学后，哥伦比亚大学师范学院便成为中国学习教育学的留学生们向往的“圣地”，常道直的选择也不例外。事实上，在1919年至1921年杜威来华讲学时，曾在北京高等师范学校教育研究科讲授过教育哲学，而当时作为学生的常道直做笔记，并据笔记编译成《平民主义与教育》一书，于1921年和1922年由商务印书馆印行出版，书前甚至有杜威亲笔撰写的序言。另从常道直1925年1月临行前给亲朋好友所发启事中有“未抵美前，如有赐教，可由杜威先生转”一语，可见二人此时依然保持着良好的私谊，相信二人在哥伦比亚大学应有多种交集机会。

在美求学期间，除去正常的课程学习之外，常道直依然保持着对教育现实问题探究的兴趣，曾积极参加学校组织的对大中小各类学校的考察活动，并先后将《旅美参观学校纪略》（1925年）、《美国教育之管窥》（1926年）、《美国纽甲色省汉特顿县乡村学校与乡村生活》①纽甲色省汉特顿：今译为新泽西州亨特登。（1926年）等对美国学校教育现状的考察报告或研究论文发回国内与他人分享。从这些报告或研究论文看，常道直对美国学校教育管理问题的考察尤为用心，如在《旅美参观学校纪略》中，对所参观学校的校舍、设备、教学管理、学生缴纳费用、课程设置、管理方法等具体状况等均有详细的记录，且从研究者角度对其管理举措的优劣予以评判，例如在考察新泽西州的劳林斯维尼学校后，便认为：“学校设在乡间，不惟于学生健康方面至为适宜，即于道德及智识涵养方面亦有裨益。……此校于管理方面，倾向严格。凡学生自修、运动等等，无不受教师极周密之督率。由前面摘录章程数条，更可证明其严格管理之一斑。对于年龄较长且能自治之学生，与以较多之自由，自为管理良诀。”［1］又如《美国教育之管窥》一文，对美国学校教育经费的来源、教育税的征收，尤其是私人团体捐赠教育的情况、捐赠的目的动机和原委等进行了较为详细的考证。

1926年秋，常道直从哥伦比亚大学师范学院毕业，获得硕士学位，转而赴英国伦敦大学哲学系和德国柏林大学哲学系学习研究两年。他在欧洲学习期间，依然注重对当地学校教育实情的考察，先后撰写了《英国之补习教育及其职业教育》（1927年）、《伦敦市之小学校中学校及职业学校》（1927年）、《英国乡村生活及乡村小学之概况》（1927年）等研究成果。

1928年夏，常道直由欧洲回国，即受聘于国立中央大学担任教授，兼任教育系主任，主讲教育行政、比较教育课程，并在课程讲义的基础上，编著出版了教材《教育行政大纲》（1930年）和《比较教育》（1930年）。其中《教育行政大纲》（1934年经修订后更名为《增订教育行政大纲》）一书是常道直在教育管理学领域的代表作，该书完成于1929年，1930年8月由中华书局出版发行。此书是我国学者在教育行政学领域撰写较早的一部教材，之前仅见蒋维乔、郭秉文所著《学校管理法》（1910年）以及程湘帆的《中国教育行政》（1927年）行于世。《教育行政大纲》出版后，获得社会好评，被国内许多大学的教育系和一些师范学校作为教材或教学参考书。该书在编撰方面并不追求大而全，而是充分凸显其实用性和研究性，如作者在“弁言”中便明确表示：“编者之用意仅在陈述教育行政上所有重要事实，贯以可能活用之原则，借以指示研究此类问题所可遵循之途径。”此外，可能与讲授课程的关系，在这个时期，常道直还将“比较教育”研究的兴趣投于对西方教育制度的研究方面，发表了《法国中等教育之近况》（1930年）、《法国初等教育概观》（1930年）、《德国中等教育概况》（1930年）等论文，并出版著作《法德英美四国教育概观》（1930年）。

1930年7月，著名学者杨亮功接任安徽省立大学校长一职，并遵照教育部令，改学校名为“省立安徽大学”，不久邀请常道直担任教务长和哲学教育学系（由教育系改名而来）主任，并兼任教授。次年6月，杨亮功辞去校长职，常道直也因此离开省立安徽大学，接受时任北平师范大学校长的著名教育家李蒸之邀，担任北平师范大学教务长兼教授。在此期间，常道直在教育研究方面，除继续关注民众教育和西方教育制度研究外，可能是出于任职学校性质缘故，此时他特别重视对于我国师范教育制度开展的研究，先后发表了《师范大学之双重任务》（1932年）、《中国师范教育改造之起点》（1934年）、《师范教育之趋势》（1935年）等研究论文，并出版著作《师范教育论》（1933年）。在这个阶段，常道直还与著名学者陈鹤琴、杨亮功、郑西谷等一起联络京沪学者发起筹组中国教育学会工作，并在1933年1月的教育学会成立大会上经选举担任理事会驻会常务理事。

1935年，常道直因父亲去世回到南京，继而接受中央大学聘请，担任师范学院教授兼系主任。这个时期他在教育管理学领域较为关注教育视导制度的研究，发表了许多针对我国教育视导制度问题而提出的解决方案，如《现行督导制之检讨》（1935年）、《我对于教育视导之意见》（1936年）等研究论文。

1937年抗战军兴，常道直随中央大学西迁入川。1942年至1943年，国民政府为标举尊师重教和稳定优秀教育人才的目的，对全国大学中各学科领域的顶尖教授实施了教育部直接聘任教授，即所谓部聘教授制度，以提高这些人才的各方面待遇。全部总共两批共45位被聘，而常道直则是列居教育学领域仅有的两位部聘教授之一（另一位是孟宪承先生），这其实也是对他在教育研究领域重要贡献的肯定。1944年，受教育部之邀担任教育部中等教育司司长，曾四处筹资创办国立中学。不久，又改任教育部研究委员会主任委员，此时他依然坚守在中央大学的教席。1945年抗战胜利后，随中央大学回到南京，继续在中央大学任教，期间，曾先后在兰州国立西北师范学院、台湾省立师范学院任兼职特约教授。1948年以联合国教科文组织中国委员身份出席了世界教育大会，并代表中国发言。1949年受成都国立四川大学校长黄季陆邀请，担任国立四川大学教授。在抗战胜利之后这段时期，常道直的研究兴趣主要在比较教育学方面，发表有《教育与国际了解》（1947年）、《各国初等教育之特点》（1947年）、《基本教育与世界和平》（1947年）、《国际教师宪章私议》（1948年）。

1951年，常道直回到南京，同年10月，接受新成立的华东师范大学校长孟宪承的邀请，任华东师范大学教育系教授、教育史教研室主任，1958年担任新成立的教育科学研究所副所长。此后，常道直先生的研究领域逐渐集中于外国教育史和比较教育学研究领域。

二、探究行之有效的教育行政发展路径：教育行政的中国化改造

西方理论传入中国后的本土化，一度是20世纪二三十年代我国各学科发展中的一个热点话题，如吴文藻先生提出的“社会学中国化”、庄泽宣先生提出的“新教育中国化”等口号。游学欧美多国的常道直，在对中国教育行政问题的研讨中，自然也不能回避这个问题。不过，在常道直看来，本于中国国情，同时吸收西方教育制度与教育理论的长处，除所谓持守“全盘西化”的论者以外，这在理论上并无任何论争，关键是如何理解与落实“中国化”。他以学制的改造为例，“我国学制，必须尽量吸收各国之长，亦无可辩难，否则全部新学制，便根本无安放处”［2］。但同时又不能将“中国化”口号民粹主义化，即以此作为抵制先进制度与理论的挡箭牌，迁就既存的事实而不做任何改革。他特别指出：“现实存在的，不尽为合理的，是故某项设施，虽已为国内多数地方所采行，非必极为合理的。”例如一些学者以西洋学制为西方近代工商社会之产物为由，简单认为它并不适合以农业社会为主体的我国国情，在常道直看来，这种似是而非的观点，虽然对于一味抄袭国外制度者有一定的警醒作用，但其立论并不可靠，因为“考各国学制之躯干，多确立于其国尚未进于工业化以前，仅各级实业教育机关，乃随后应工商业发展的需要而陆续添加”，简言之，“合理的学制应该是本国固有的优点与列国已著成效的轨范两者之熔合”。［2］这也成为他所理解的“中国化”内涵或取向。

实现新教育的“中国化”，首先需要对于中国国情的“研究性”了解，因为“中国化”的目的并不是对现有教育行政惯性的追认，而主要是对于现实中中国教育行政中存在问题的症结所在的把握。故早在他的教育行政学代表作《增订教育行政大纲》（1935年）一书中，便注意对教育行政现实问题的揭示。如关于中国当时教育行政系统的得失论述中，一方面认为教育行政独立的行政体系有其积极的方面，另一方面又指出它可能带来某些流弊，诸如：“一、教育行政独成一系统，有趋于片面发展之虞，不能适应各方面之要需。二、教育行政机关独立，每致与其他同等行政机关，互相龃龉，而引起诸般纠纷。”［3］40又如1935年发表的《现行督学制之检讨》一文中，通过与国外行政机关相比较，认为我国教育行政机关组织中，在内部办公的行政人员过多，提出内部办公人员大部分时间应分担视导事项；相比较“欧陆各国教育视察事宜皆集中于上级教育行政机关（例如德、法之初级视学员均由教育部任用），而我国之视导组织则嫌散漫，其中尤以县市督学成为教育局之一局员，似有失设置县督学之本意”［4］。在1939年发表的《地方教育行政问题与地方教育改进》一文中，认为我国教育行政机构设置属于一种倒金字塔形，而当时地方教育行政中又存在着诸多问题，例如：县教育行政地位每况愈下，致使专业人才缺乏；下级机关有令不行，而上级机关习惯于依赖可靠性很低的数字填表一类的管理；县级以下教育行政机构设置不全，导致其对于地方教育发展难以发挥任何功能；教育经费使用缺乏周密的监察办法，每每出现教育经费使用不当、不明甚或被挪用的事实；上级下达给校长需要“急办覆文”的公文过于繁多，使校长们整日陷入填写呈文、报表等事务性工作中，而校长特别应该主抓的教学和辅导的本务反而被忽视；等等。［5］由此可见，常道直对于当时我国教育行政中存在的问题的观察不可谓不真、不细。其实综观他关于教育行政管理方面的研究范式与研究成果，大多是立足于我国教育行政的现实问题而进行的思考与研究。

新教育“中国化”的第二方面，是需要以科学的“研究性”态度看待西方发达国家的经验和理论。新教育源于西方发达国家，镜鉴西方教育管理制度乃是建立我国教育管理制度的必然之举。常道直与当时许多学者在对待西方先进制度所抱持的态度非常不同的一点，在于他对于向西方学习的方式上，并不是倾向于拿某一国的经验作为改造中国教育行政制度的标准或范式，而是通过对于许多国家的制度比较研究得出共同的趋势或规律，并以此为改造中国教育制度的借鉴。如关于视导制度，常道直列出了意大利、英国、法国、德国、美国等国的视导系统和人员分工，并由此得出各国“成例”：不同等级的视学员分工不同；视学员皆为专任；各级视学员均为国家的代表等。反观我国各级教育行政机关，以大部分时间消耗于日常行政事务，诸如制定规程和标准、发布命令、任免人员、支付薪酬等等，反而无暇实际视导。为此，他明确提出了一条至今仍不失其价值的口号：“教育行政机关乃为实际教育事业而存在，非谓实际教育事业为教育行政机关而举办。”［6］109按照这种取向，现有的教育视导制度不仅违背了行政的目的，而且也不合经济的原则。

新教育“中国化”的第三个方面，则是指按照中国国情选择西方先进经验。如关于我国督学制度的建设问题，常道直明确认为：“我国地域辽阔，视导组织，似不易效法英、德、法诸国之以全国为一整体，而以省区为单位，比较合宜。依吾人理想，现有之省督学，应以专视导中等学校为主；现有之县督学（名称仍旧）应直接受省教育行政机关之节制，专视导初等学校。至于其他事项，可由供职内部之秘书、科长、科员等人员担任。”［4］

三、建设合理高效的教育行政制度：教育行政管理合理化的设计

民国时期，我国教育行政管理中普遍存在着组织制度不健全，管理工作官僚化、人治化、人冗低效等问题，为此，常道直提出了加强教育行政管理合理化建设的建议。所谓教育行政合理化，是指在教育行政管理过程中遵循教育行政管理的规律，掌握和运用科学的管理方法，按客观规律办事。按照常道直先生的说法，教育设施合理化的标识，不外乎消极方面不悖于情理，积极方面合乎经济原则。［7］

所谓情理，即人间的公是公非，不悖于情理，便是指教育行政制度的设计和规定一方面要依据中国国情，另一方面要参酌他国制度，顺应世界教育行政管理发展的潮流。常道直是民国时期教育行政学领域颇有建树的学者，同时还是我国比较教育学方面的重要开拓者之一，其对国外教育制度的熟稔，使得他对于各类教育行政制度及体系的优劣有着自己较为清醒的判断。故对于我国教育行政管理合理化的设计，不囿于“政治正确”而“遽下断语”、人云亦云，而是以一种客观中立的态度仔细分析各种行政制度本身的利弊，以供人们科学地借鉴。这种对于教育行政制度设计的理性化思考，突出表现在他以比较研究方法编撰的《增订教育行政大纲》一书和诸如探求中学制度改革和教育行政改革为主题的论文当中。

例如关于教育行政系统独立问题，一度是我国教育界的普遍诉求，常道直先生并非简单从政治层面予以肯定或否定，而是客观地从学理方面论述其得失。就世界范围而言，当时法国、日本、意大利都在一般行政系统外有独立的教育行政系统的设立，但多数国家都是教育行政作为一般行政系统的一部分而存在。蔡元培主导的大学院制和大学区制改革，显然是仿法制的一次不太成功的实验。对于这次昙花一现的教育行政改革，常道直并非简单地以成败论英雄，而是予以较为冷静的思考。在他看来，实行教育行政独立的优点是因为“教育行政与他项行政性质不同”［3］40。其次，他种行政的效果可以立竿见影，而教育的功效则需待数十年后方能显现，若将教育行政纳入普通行政系统，则在考察行政功效时势必被忽略。然就教育行政系统独立的流弊而论，首先是自成系统的教育行政难以适应其他社会系统的需要，其次存在与其他同等行政机关发生不协调的可能性。

又如学制问题，一般学者和教育学教科书均认为学校系统的单轨制更能体现教育的民主性，而双轨或多轨制则反映出教育的不平等性。但是常道直则认为：“大凡一国之采取多轨制或单轨制，各依其社会的背景而异。”［3］124在中国，单轨制是深入人心的当然学制，其实是因为清末最初制定的学制移植于日本形式上的单轨学制。同时，第一次世界大战前后美国教育思潮在中国大行其道，美国“六三三”为代表的单轨制又传入中国，故自近代以来中国实行的学制均为单轨制，“美国式之单轨学制被认为惟一合于德谟克拉西的”［8］。但事实上，中国学者对于单轨制的利弊并没有深入地思考，而对于日美学制亦是一知半解，日本学制并非纯粹的单轨制，美国在公立单轨系统之外，也尚有独立的私立学校系统。问题不仅在于国人对世界学制发展大势缺乏真正了解，更在于我国所认识的单轨制其实只是单轨的“形”，而从来就未留意单轨的“神”。故常道直明确表明自己在单轨制方面的立场：“平昔所不敢赞同者，即此种徒有呆板的单轨形式，而根本缺乏单轨精神之学制，而主张于多轨的形态中保持单轨的精神。”［8］在他看来，现代世界各国中，采行绝对单轨制或多轨制者少有，“所采用者，多为于多轨制中仍保持单轨制之精神”［3］124-125，如此，可以有益于一切儿童享受到在体格上和智力上所能享受获益的教育，并减少在学业和经济方面的耗费。

特别值得一提的是，常道直对于我国所行单轨制的批评，并非仅仅只是学理的推论，更重要的是基于我国学制实践过程中所发生问题的反思结果。自1922年仿美实行6岁入学的六三三制，到国民政府时期虽有部分改变，但学制大致由初小、高小、初中、高中、大学组成学制正统，其他各类学校为旁支。由于国民政府为实行4年制义务教育而建立的国民学校与小学教育年限并不一致，故这种呆板的单轨制使得相当一部分经济或智力等方面较有困难的学生，在义务教育结束后难有继续升学的能力和兴趣，而10岁毕业生又不可能外出谋生。在他看来，“一种合理的学制，应保证每个国民均得充分享受与其志愿和能力相适合之教育”［2］。事实上，20世纪30年代为实施4年制义务教育，鉴于经费和师资等问题，规定各地可设置不同于普通全日制国民学校的简易小学等，这实际已经破坏了单轨制。

合理化教育行政标识之二是符合经济原则。所谓经济原则，并非是指教育行政人员越少越好，而是指效率最大化。除去人浮于事、玩忽职守等普通行政中存在的共性问题外，教育行政的效率首先涉及的是教育行政人员数量合理配置问题。常道直认为，当时中国教育行政中普通存在着严重的政令不畅现象，“中央或各省颁行的法令，通过层层行政机关，最后能否到达每个小学否？即使不致如‘石沉大海’而到达了，究竟能否产生预期的效果？仍然是问题”［9］。导致这种现象出现的原因固然很多，但教育行政组织本身设计不合理以及人员配置不科学则是不可忽视的因素。常道直指出，任何一个教育行政组织应由审议、执行、视导三部门组成，缺一不可。但对照当时教育行政机构的设置，虽然三个部门一个不少，但除执行部门配置较为充实外，其他两个部门在人员配置和重视程度上均难以完成其职责。以审议机关为例，其职能为审核规章、预算、重要方案，并对某些制度规章等提出兴废建议，以及裁决争议等［10］，但始终未能很好发挥其功能。我国虽然早在清光绪三十二年（1906年）便拟议设置高等教育会议所，可并未能真正落实。民国之后，虽先后有中央临时教育会议、教育行政会议、学制会议、全国教育会议等，但均属临时召集而非常设机构。大学院时期创设有“大学委员会”，其意图虽欲仿法国“最高教育会议”而发挥常设审核机构职能，但由于其组成人选以国立大学正副校长为主体，基础教育没有代表入选，这样一个类似于高校行政会议的机构要担负其审核全国教育与学术发展事宜的职能，显然是勉为其难。参照英、法、意、日等发达国家的具体做法，常道直提出了加强我国教育审核机关建设的初步建议：提高教育审核机关在教育行政机构中的地位；审核机构的构成人员应具有广泛的代表性，“应能普遍代表服务教育界全体人员及与教育事业最有密切关系者”［10］；审核机关应有确定的会期；休会期间，应设有常务委员会；除当然委员外，所有委员均应有法定任期。

四、改革行政管理人治化现状：教育行政专业化的见解

自民国以来，教育行政管理受政治、经济、军事局势影响极大，无论是机构设置、政策制定还是人员配备，常常变动不居，且普遍缺失民主和法治精神。1927年，蔡元培鉴于教育行政管理中存在的官僚化气息，提出以教育学术化、专业化代替教育官僚化主张，尝试推行大学院制和大学区制，最终因各种因素导致改革昙花一现；而中国各级教育行政管理中普遍存在的官僚化、人治化现象一直未丝毫改变。一如当时一些学者所揭露的：“各级教育行政当局，他们握有教育的实权，一切教育的计划、设施，都被他个人的头脑所决定，因此，一切教育事业的盛衰，也是为他个人的行动所左右”［11］，“凡人事之更替，政策之改易，以及经常临时各费之发放，均以人的关系为主……各省之教育行政权，多在主管当局之手，无论专家意见，或民众舆论，主管当局并无必须接受之义务”［12］。为改变这种现状，常道直与同时代的一些学者一样，提出了教育行政专业化的主张。

梳理教育行政专业化口号的历史，其实是与当时“教育专业化”和“教师专业化”的倡导分不开的。20世纪三四十年代，“专业化”一度是教育界探究的热点问题之一。不过，对于“专业化”的内涵以及实现教育专业化的必要性和条件等依然是众说纷纭。常道直认为，专业是专指那些“需要高深专门学识的业务，并且需要从业者以其毕生时力去从事的。在每一专业群中，对于所属的份子，应该具备普通教育和专业训练以及有关业务活动的轨范等等，大都各有其共同信守之成文的或不成文的规条”［13］。概括起来说，在常道直看来，“专业”的含义包括了高深专门的学识、专门的训练和相应的行业规范等基本要素。

与医师、律师等行业专业化不同，“教育行政专业化”在当时并非是一个不证自明的普遍共识。无论是普通民众、政府官员还是非教育领域的学者，对教育行政专业化并不以为然，因而要推行教育行政专业化首先要解决的是认识问题。教育行政为何必须专业化？常道直并不否认一些学者提到专业化具有提高教育行政效率的价值，但他更从学理方面予以了较为深刻的阐述。

首先，教育行政专业化是由教育自身特殊性所决定的。在教育事业发展政策上，常道直与许多教育行政学家一样力主国家主义取向，强调发展教育事业乃为国家职责之所在，故教育行政应为国家重要行政之一。同时，他特别指出教育行政与普通行政之不同：普通行政如军政、交通、卫生等均为履行国家任务的某一特殊方面，而教育行政履行的是国家最根本任务，应有完全不同的独立行政组织，“其行政组织之原则及其机构，亦具有若干特性”［9］，例如教育行政组织架构是一个层级分明的中央集权制的系统，其对于教育效率的考察是一个长期的过程；教育行政以计划、组织、监督、改进教育事业为职责，责任重大，非常人所能比拟；其审议、视导学校教育发展政策、工作状况需要相当的专业，非一般行政官僚可以染指。故教育行政专家化、专业化是其必然。

其次，教育行政专业化亦是由教育行政工作自身的特性所决定的。当时在许多人眼里，教育行政没有专业性可言，故部分行政机构常常成为一些失意政客或官僚暂时栖身处。但在常道直看来，在教育行政实践中，并非所有的行政工作都是任何人可以承担的。就具体教育行政而言，虽然并非所有教育行政均需要专门化、专业化的训练，但某些行政业务专业化训练是不可缺少的。他说：“笔者向来认为应将例常性质之教育行政与需要专门学识与技术之教育工作，两者加以划分。……属于后者之工作，如教师之训练，检定，及进修，各科教学之辅导，及其他需要专门技术之工作，与校舍建筑之规划，学校卫生之设施，等等”，均应由上级教育行政机关派遣专门人员负责处理。［14］而又以学校内部管理而论，凡一切职任，需要专门的技能，“学校中如管理，训练，卫生等，现已成为专门的技能，非曾经专门的训练，不能胜任愉快”［15］。

此外，教育行政专业化还与教育行政民主化有着密切的关系。常道直明确认为：“教育行政民主化，必须济以专业化。”［16］“教育行政民主化”至少包括两层含义：一是教育行政人员的选任首先应具民主性，应由代表人民的机关选任；二是教育行政过程应体现民主色彩。然而，教育行政民主化只是形式，它并不能解决教育行政过程中自身的专业化问题，因此，常道直认为，在实施教育行政民主化过程中，还应以专业化配之，即一方面由民主方式选任的人员还应具备专业的素养，另一方面“教育政策、规章、薪级、课程等等，由代表教育界之机关参加制定，这是行政专业化的起码条件”［16］。

如何实施教育行政专业化？首先，制度上对教育行政人员的选拔应有明确的资格规定和任期限制。在英美等发达国家，对于教育行政人员的资格多有明确规定。就我国情况而言，自国民政府成立之后，对于教育行政人员的选拔亦有着明文规定，如1933年考试院颁布的《修正高等考试教育行政人员考试条例》和《修正普通考试教育行政人员考试条例》中，明确了教育行政人员参与两类选拔考试的资格条件和考试科目。如选拔荐任职教育行政人员的高等考试规定应考者的学历一般不低于专科毕业，而选拔委任职教育行政人员的普通考试在学历/资历要求方面，则仅需要高中或师范学校毕业或同等学历（经检定考试及格者）或担任过高小教员等。对于普通教育行政人员考试，常道直先生认为资格规定及考试标准要求太低，显然不利于教育行政专业化，导致教育行政人员难保教育专业精神，难以胜任教育行政工作，且为侥幸者开了方便之门。而在任期方面，我国与欧美发达国家相比差距较大，如发达国家的教育行政人员获得与一般国家文官同样的保障，绝无无端被免职的担忧。相反，“我国中央及各省教育法令，对于各级教育机关人员之任期概未规定，又无一般之职务保障法令，以致鲜有久于其职者”［3］47。同时，任免的随意性较大，例如校长任职的长短完全取决于行政当局者和学生的好恶，而教员的进退、升降亦全凭校长及其少数亲信的私见。任期没有规定或规定过短，以及职务难有保障，其弊端是显而易见的，如导致教育行政人员专业精神少有发展的可能，并不关心当前教育现状的研究，对于改革事宜更是难有筹划之心，且过于频繁的人员变动，还会引起教育行政效率的低下等。鉴于此，常道直力主教育行政人员应有确定的任期或保障，这也是教育行政专业化的前提之一。

其次，树立从业者的专业意识和自律精神。常道直认为，当时教育界的现实实在令人失望，专业意识和自主精神甚至不如百工之业的工人。虽然我们可以通过制定、颁布法令的形式予以加强，但在“缺乏专业意识或自觉的精神群中，纵有极详备之法令规章，也不过在业已膨胀的法令全书中再增添几张印有黑字的白纸罢了”［13］。在他看来，改变这种现状需要多方面努力，其中一条是需要发挥教育学术团体行业学会的力量，通过制定教育专业道德规约，规范业内人士的行为。

此外，推动教育行政学术化。民国以来，各级教育行政机关对学术研究并不重视，“虽有附设教育研究所之计划或规程，但多搁置而成具文”，故教育行政的工作多属被动，“多为统治的工作，而少领导、合作、会商、研究、调查、探讨的工作”。［11］而身处教育学术研究机构中的人一般又很少参加教育实践活动，他们所研究的学理也与现实背离。常道直认为，改进教育行政机构工作的重要举措之一，便是推动教育行政学术化。所谓“教育行政学术化”一是指教育行政部门应主动加强与学术机构的联系，争取外部学术力量对教育行政的支持，即审议、视导等教育行政机关与学术机关密切合作，以学术研究成果为工作依据；二是指教育学术机关应主动参与教育行政过程的指导，如教育学术研究人员应参与教育行政过程的设计，甚至实地参与诸如教育视导工作的指导等。常道直曾明确提出：“视导工作之繁重，困难，甚于行政例常事务，非由专家专任，不足与言事功。”［6］110

常道直的教育行政管理学方面的研究成果，反映了民国时期教育前辈们在对于中国教育行政管理领域问题的思考和研究的深度与广度。数十年前中国教育行政管理领域存在的问题在今天是否都已经解决了？以“问题解决”为取向的研究主旨是否成为人们的共识？如果没有完全解决上述问题，重读常道直等前人的经典和论述，意义便不言而喻。

［1］常道直.旅美参观学校纪略［J］.教育杂志，1925，17（10）.

［2］常道直.学制合理化之一般原则及现行学制修正方案［J］.建国月刊，1938，1（2）.

［3］常导之.增订教育行政大纲：上册［M］.福州：福建教育出版社，2011.

［4］常导之.现行督学制之检讨［J］.江苏教育，1935，4（5-6）.

［5］常道直.地方教育行政问题与视导制度改善［J］.中央周刊，1939，1（42-43）.

［6］常导之.增订教育行政大纲：下册［M］.福州：福建教育出版社，2011.

［7］常道直.学制合理化之一般原则及现行学制修正方案［J］.建国月刊，1938，1（2）.

［8］常导之.现制中学改造之必要及其途径［J］.教育通讯，1938，（29）.

［9］常道直.教育行政机构改善论［J］.中央周刊，1939，1（33）.

［10］常导之.审核机关在教育行政组织中之地位与功能［J］.教育丛刊（中央大学），1936，3（2）.

［11］匡焕葆.教育行政学术化之必要及其途径［J］.安徽政治，1941，4（4）.

［12］袁伯樵.如何改进省教育行政以配合民主化学术化之需要［J］.中华教育界，1947，续刊1（12）.

［13］常道直.如何促成教育之专业化［J］.教育杂志，1948，33（4）.

［14］常道直.新县制下之地方教育行政问题［J］.中央周刊，1939，2（27）.

［15］常道直.学校中几个实际的问题［J］.教育杂志，1921，14（2）.

［16］常道直.当前我国教育上两大课题［J］.教育杂志，1947，32（2）.

［责任编辑：罗雯瑶］

On the “problem solving” Oriented Educational Administration Idea of Chang Daozhi

HU Jin-ping
( School of Education Science, Nanjing Normal University, Nanjing, Jiangsu 210097, China )

Educational Administration, as a discipline, was originated in the western world. In the Republic of China, many experts in this field have been concerned about how it could be applied into the solving of Chinese problems after being transplanted to China, among whom was Mr. Chang Daozhi. Being familiar with its theories and practice in the western academic world, he paid more attention to the establishment of China’s own discipline on Educational Administration, and to the solving of related problems in reality. Therefore, an orientation of “problem solving” can be easily viewed from the themes of all his researches. To carry out sinicizing reforms in Educational Administration, to set up an efficiency and reasonable educational administrative organizations and systems, as well as to make Educational Administration professionalized and theorized, are all the solutions he has put forward to solve the practical problems such as bureaucracy, “rule by men” and inefficiency, in China’s educational administration.

Chang Daozhi; orientation of “problem solving”; sinicizing; rationalization; theorization

胡金平（1962— ），男，江西南昌人，博士，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师，主要从事民国教育史研究。

江苏省哲学社会科学基金重点项目“民国教育学术史研究”（项目编号：13JYA001）的阶段性研究成果。

G40-09

：A

：2095-7068(2016)04-0110-08

：2016-09-10