进步需要继续推进

文/王才亮

进步需要继续推进

文/王才亮

一年多来，新《行政诉讼法》修改后的各项新制度得以初步落实，取得了良好的社会效果。但进步需要继续推进，仍然有一些问题例如行政机关负责人出庭制度、跨行政区划法院的改革部署、当事人资格审查等尚需进一步完善，以更好地保护行政相对人的合法权益，推动新行政诉讼法的实施与完善。

光阴似箭，经过25年实践和五年紧锣密鼓的研究而修改的《行政诉讼法》已经实施一年了。去年此时，人们尚在领会党的十八届四中全会的重要决策，研究其中涉及行政诉讼法修改后的一些重大改变如何实施。一年多来，行政诉讼中这些新规定得到了初步落实，让我们在切实感受到法治进步的同时，也深深体会到上述进步有赖于体制内外所有法律人的努力。当下，行政诉讼犹如逆水行舟，不进则退。

开始摆正行政诉讼的地位

行政诉讼制度作为我国三大诉讼制度之一，不仅出台时间较晚，而且由于国情原因自出台起便在立法上存在先天不足的问题，以致在执行时后天失调，无法发挥其在依法治国中应有的作用。2014年，立法上先天不足的问题得到改变。行政诉讼法第一条修改为：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。与原法条对比，便可发现存在一改、一增、一减。一改即将原来的正确、及时审理行政案件改为了公正、及时审理行政案件。一增即增加了“解决行政争议”六个字。一减即减去了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护和”三个字。

上述一改、一增、一减清晰地表明了立法目的的调整思路，以及最高权力机关此修改活动的目的。长期以来，许多地方的行政审判活动流于形式的原因之一便是为了维护政府威信，不让政府败诉的同时不认真解决行政争议，致使行政诉讼制度失去存在意义。行政诉讼要维护行政机关依法行使职权，便模糊了司法监督的职能，同时也是目前民众信访不信法的主要原因。一年多来的行政诉讼实践证明，《行政诉讼法》第一条的修改意义不仅仅是使行政诉讼回归监督政府依法行政的本位，而且诉讼活动的目标明确为“解决行政争议”，将促进社会各界坚定对我国法治进程的希望。例如，2010年沈阳市和平区政府未经法定程序非法拆除数十户居民住宅引起了群体性诉讼。和平区政府在省、市两级法院败诉后仍不服，又向最高法院申请再审，围绕着究竟是按拆迁公告时的价格还是按补偿时的价格、是否要支付被拆迁人房租等问题继续展开争论。2015年11月13日，最高人民法院作出（2015）行监字第637号行政裁定书，驳回区政府的再审诉求，使这起长达5年的拆迁纠纷案件尘埃落定，该案所涉及的被拆迁人的合法权益得到了保护，也促进了沈阳市类似拆迁行政纠纷的解决。

“立案难”初步解決

长期以来，我们都说“有权利必有救济”，而立案难的问题普遍存在，尤其是房屋土地征收纠纷很难通过法院解决。公民的正当诉求被拒之门外，从而导致流血惨案和群体性事件频繁发生。行政诉讼法实施的25年来，我国一审行政案件长期徘徊在10万件左右，远远低于发达国家水平，也远低于民众因此进京上访的数量。作为执业律师，笔者对行政诉讼“立案难”深有体会，此前亦多次上书并撰文公开呼吁“让拆迁纠纷进法院解决”，故对行政诉讼法以立案登记制取代审查制的规定予以充分关注和肯定。毫无疑问，政府作为社会管理者与社会成员都愿意选择行政诉讼来解决行政争议将是社会的重大进步。

十八大以后，笔者特别关注全会提出的“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”的规定并观察党中央厉行法治和依靠法治解决各种社会矛盾的坚定决心是否落实到位，没有令人们失望的是党中央这一重大改革举措首先在社会矛盾累积较为突出的行政诉讼领域得到了体现。为实施立案登记制，新行政诉讼法和相关司法解释及时跟进并作了详细规定。2015年4月15日，经中央批准，最高人民法院下发了推行立案登记制改革的司法文件和立案登记的司法解释，与修改后的行政诉讼法和司法解释同步实施。

去年五一节后，最高人民法院通过网络视频现场指挥并监督各地严格贯彻落实立案登记制，效果显著。据统计，2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件达到220259件，同比上升59.23%；仅2015年5月就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%，行政诉讼“立案难”的问题初步得到解决。公民因此对法院的信任度增强，到人民法院提起的行政诉讼将继续增加，法院受理行政案件将继续增长。

虽然拆迁行政案件“立案难”基本解决，但各地发展依然不平衡，在某些地方仍然存在刁难起诉人等问题。例如上海某中院收到市民杨某诉徐汇区政府违法拆迁的起诉材料后，在完全应该受理的情况下公然违反行政诉讼法的规定，以一纸“通知”告知杨某不予受理。此后虽然在社会关注下立案，但仍然是换了张裁定书驳回起诉。

一年以来，在少数地区和特定案件上，的确存在当事人不当起诉的问题，但不能过度反应以致影响公民的诉权。因为从全局来看，影响行政审判工作的主要矛盾仍然是行政干预司法导致司法不公。当下行政诉讼的主要矛盾是恶意诉讼还是司法不公？是努力克服困难，及时、公正地解决行政争议，还是企图变相地搞立案审查制度，将民众拒之法院门外？答案在修改行政诉讼法时就是清楚的，我们必须坚持行政诉讼法的进步，反对开历史倒车。对随意限制当事人诉权的“土政策”坚决予以清理；对违法增设受理条件的“潜规则”坚决予以铲除；明确禁止以往个别地方采取的“三不”（不收起诉状、不收材料、不出裁定）措施，为人民交出一份满意的答卷。

行政机关负责人出庭制度有待推进

行政诉讼法明确了被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。法律将行政机关负责人出庭应诉明确为法律义务，其目的就在于强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性化解。为增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量和效率、妥善解决行政争议、提高执法水平提供了法律保障。大多数法院和地方政府按照中央部署坚定地推动这一制度向前发展，例如2014年11月，河北省政府和省高院就联合发文推动落实，要求被诉行政机关负责人出庭应诉。但是从一年的实践来看，各地对于“行政机关首长出庭制度”落实不一，存在使这一制度在某些地方流于形式的可能性。

在司法实践中，行政机关负责人出于种种考虑一般不愿与百姓对簿公堂，因此导致行政机关负责人出庭应诉率不高、仅委托律师出庭应诉以及“出庭不出声”等仍然是普遍现象。笔者所在的律师事务所所代理的拆迁行政案件中，被诉行政机关负责人出庭的比例不到10%，这显然不符合依法治国的要求。这种官员不敢上法庭、不敢见被拆迁人的现象也是一些矛盾长期难以化解的重要原因之一。

被诉行政机关负责人制度虽已落地，但实施不理想的重要原因之一在于什么样的情况属于“不能出庭”没有明确而存在任意性。本来正职生病住院或开会、出差，还有常务副职和其他副职可以出庭。当然，也会偶然出现正副职都忙的“不能”情况，例如开政府常务会，但原告多数好讲话，因此推迟开庭一般没有问题。实际上，官员们的所谓“不能”是一种心病，是缺少为官一天，负责任一天的心病；是自视权高位重，不屑于与草民为伍的心病；是缺少法律意识，瞧不起法院的习惯性心病。被诉行政机关负责人制度如不依法推进，将流于形式。

跨行政区划法院的改革部署还要推进

多年来，我国行政诉讼存在审判不公的首要原因就是被告主体的特殊性和法院管理体制的制约而导致的行政审判工作受到隐性影响和不当干预。我们面对着司法管辖区与行政区划高度重合、司法实践中的“主客场”问题一直未能得到有效解决这一客观现实。为贯彻落实党的十八大和十八届四中全会提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索设立跨行政区划人民法院的部署，最高人民法院从设立第一巡回法庭和第二巡回法庭到设立跨行政区划法院，在一定程度上体现了中央坚决用制度手段阻隔行政干预的决心，在实践中的确产生了积极效果。

跨行政区划法院的改革，核心是在第一审案件的管辖问题上突破，使之有利于司法公正。一年多来的实践证明，不跨省级行政大区设立行政审判机关（即行政法院）仍然无法排除行政干预而公正司法。在这一设想还难以实现的情况下，为尽可能保证司法公正，对行政诉讼法所作出的一些新规定还需要继续推进。例如第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，起诉复议机关的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”。这里的“也可以由复议机关所在地人民法院管辖”之规定成为许多律师考虑为委托人避开地方政府干扰司法的重要手段，但一些地方法院以该法条的第一句话否定第二句话，而将第二句话所说到的管辖限制为仅起诉复议机关的案件。

又如该法条第二款规定：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”这样的安排意图本来是为了减少行政干预，但实践中有的省市却为了某种原因指定偏远的基层法院跨行政区划管辖第一审行政案件，给当事人带来不便。

当事人资格审查要有度

《行政诉讼法》实施后，立案登记制的确初步解决了困扰多年的“立案难”问题。然而，仍有一些当事人反映，他们的案件立案后被法院以被告非行政机关或原告与所诉行政行为没有利害关系为由而裁定驳回起诉。其中有的裁定符合法律规定，有的则与法相悖。最典型的是广州原检察官杨斌诉律师协会履行职责案件，一审法院裁定“起诉不属于法院行政诉讼受案范围”，驳回了杨斌的起诉。裁定认为，律协对实习人员实施的并非行政诉讼法第三条第二款规定的“法律、法规、规章授权组织依照行政管理职责作出的行政行为”，不属于行政诉讼受案范围。该案上诉后，广州铁路运输中级法院则认为广州市律师协会是适格被告，属于行政诉讼受案范围，裁定撤销一审行政裁定，由广州铁路运输第一法院继续审理。虽然该案在发回重审后，杨斌领到了广州律协所发实习律师证而撤诉，但该案一、二审的结果揭示了实务界对于行政诉讼法相关规定的分歧。

又如一年来，不少起诉人（原告）向法院递交诉状后或不予立案或驳回起诉，其中以征地拆迁纠纷居多，理由均是与所诉行政行为没有“利害关系”。某些城市的政府以建设医院、保障性住房等公共利益的事由启动征收甚至强拆，然而盖起的却是豪宅。有的被征收人感到受骗而起诉，法院则认定起诉人（原告）与政府改变土地用途的行为不具有“法律上的利害关系”而不立案或驳回起诉。

特别需要重视的一种倾向是，有的地方法院仍以维护政府形象为己任，甚至以“政府零败诉率”为荣，在审判活动中百般刁难原告而呵护被告。如此做法与行政诉讼法的宗旨背道而驰。我们需要明白，如果各级法院不能改变眼前唯长官意志而不唯法律的局面，政府机关败诉率继续保持低水平，就不能承担起监督行政机关依法行政的职责，行政诉讼法将毫无意义。行政诉讼制度的死亡便是依法治国口号的破产，后果十分严重。

（作者系北京市才良律师事务所主任、全国律协行政法委员会副主任）