穿行于法治理想与现实之间的新《行政诉讼法》

文/程琥

专题综述

穿行于法治理想与现实之间的新《行政诉讼法》

文/程琥

新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施以来，围绕着新《行政诉讼法》的实施，一些新举措、新做法、新表象纷纷呈现出来。一部彰显民主与法治进程的新《行政诉讼法》，在法治理想与法治现实之间徘徊前行，既取得了积极成效，同时也为继续深化留有空间。加强新《行政诉讼法》实施一年来的总结回顾，积极应对新《行政诉讼法》实施面临的新情况与新问题，对于继续推动行政诉讼制度创新发展具有重要意义。

沿着中国特色社会主义法治道路不断前行的新《行政诉讼法》

行政诉讼是沿着中国特色社会主义法治道路不断前行、伴随法治政府建设不断发展的一项诉讼制度。党的十八大根据到2020年全面建成小康社会的新形势和新要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，并提出了到2020年基本建成法治政府的目标。党的十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。党的十八届四中全会对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署，并提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修改后的行政诉讼法将于2015年1月1日起实施,这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。新《行政诉讼法》贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实全面推进依法治国的各项要求，新《行政诉讼法》结合中国实际，适应推进法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势新要求，作出了许多重大制度创新，此次修改必将对全面依法治国、加快建设法治政府、有效解决行政争议、更加充分保障公民行使行政诉讼权利等起到积极的作用。

1.维护社会公平正义，保障公民合法权益。新《行政诉讼法》是一部维护社会公平正义，保障公民、法人和其他组织合法权益的重要法律。新《行政诉讼法》通过扩大行政诉讼受案范围、扩展行政诉讼原告保护范围、延长起诉期限、增加先予执行制度、修改二审行政案件审查方式、明确生效裁判应当再审的几种情形等诸多条款修改补充，更加注重发挥新《行政诉讼法》在维护社会公平正义、保障公民合法权益方面的重要职能作用。特别是新《行政诉讼法》在排除地方保护和行政干预方面大胆创新，确立了行政案件跨行政区域集中管辖制度，由中级以上人民法院管辖国务院部门或县以上人民政府被诉案件，排除对司法的行政干预，有助于人民法院依法独立公正行使行政审判权，促进司法公正。新《行政诉讼法》实施以来，社会公众对通过行政诉讼渠道维护社会公平正义、维护自身合法权益的愿望越来越强烈。

2.加大司法监督力度，加快建设法治政府。在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体，政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家的法治状况和法治发达程度无疑与行政权的有效监督和制约密切关联，推进国家治理现代化必须把行政权关进制度的笼子里。行政诉讼调整的是行政机关与公民、法人、其他组织之间的行政法律关系，行使监督行政权的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。行政诉讼通过对政府行政行为合法性的审查，监督、规范行政机关的行政行为，对于推进依法行政具有重要作用。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。新《行政诉讼法》围绕加大对行政机关的监督，首次确立了当事人的诉权保护原则并禁止行政机关干预阻碍法院立案，建立了行政机关负责人出庭应诉制度，扩充了可作为行政诉讼被告的机关范围，加大了对行政机关不履行法院裁判的威慑力度。据统计，新《行政诉讼法》实施一年来，北京法院在审结的一审行政诉讼案件中，行政机关总体败诉率10.7%，行政机关实体判决败诉率达29%。

3.促进社会和谐稳定，有效化解矛盾纠纷。在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中，公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷，特别是在我国当前建立和完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中，由于利益关系的变化和复杂以及因行政行为违法或不规范引发行政争议和诉讼的情况在所难免，妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。行政诉讼的特有功能就在于通过依法受理和审判行政诉讼案件，引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求；通过依法支持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，协调公共权力与公民权利的关系，促进社会公平和正义，从根本上减少社会不安定因素。但是，长期以来，由于受到诸多因素的影响，行政诉讼化解矛盾纠纷的功能并没有得到有效发挥，出现程序空转，行政诉讼案件上诉率、申诉率高，“信访不信法”的现象突出。据统计，新《行政诉讼法》实施以前，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件。为了有效解决行政争议，新《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”首次增加为行政诉讼立法目的，建立了行政诉讼的立案登记制度，加大行政复议在解决行政争议中的职能作用，建立了行政诉讼适度调解规则，设立了行政一并解决民事争议程序，增加了一审简易程序等规定。新《行政诉讼法》实施一年来，行政复议有效解决行政争议的主渠道作用日益凸显，办案质量和纠纷化解力度不断提高。据统计，2015年全国行政复议案件申请数量16.7万余件，比2014年增长9.84%；受理数量14.8万余件，比2014年增长12.55%。其中，通过撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案的比例为13.32%，通过调解、和解等方式终止结案的比例为20.86%。随着立案登记制的施行，行政诉讼案件数量大幅增长，在解决行政诉讼案件“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题上取得了阶段性成效。据统计，自2015年5月1日新法实施后到今年4月20日，北京法院共受理各类行政案件16281件，同比上升99%。北京四中院行政案件立案率从2014年全市法院的32%提高到88%；2015年共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件，是2014年全市法院受理该类案件总量的7倍。

4.维护国家法制统一，审查规范“红头文件”。“红头文件”是社会公众对政府发布的带有红色套印标题和政府公章的规范性文件的俗称，往往代表政府权威、公信和形象。规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》确立的一项新制度和规定，体现了法治精神和法治进步。实践中，“红头文件”的制定较为随意，制定程序也不够严格，导致“红头文件”过多和过滥。“红头文件”一旦实施就容易成为一些行政机关违法行政的挡箭牌和借口，也容易成为行政机关谋取地方利益和部门利益的“自留地”。并且，“红头文件”的数量远远超过行政法规和规章，且其实际适用效力显得比法律、行政法规、规章的效力还要高，有的政府部门和执法人员甚至只认“红头文件”而不认法。在实践中，有的行政机关在制定“红头文件”时习惯于搞变通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆迁、公共设施建设、市场经济建设等领域，甚至以“红头文件”形式公然把法律规定搁置一边，使“红头文件”与法律规定明显冲突。有的地方政府利用起草、制定“红头文件”的机会，将某些带有地方保护主义成分的内容规定到“红头文件”中，使之合法化，这种做法与社会主义市场经济是相抵触的，行政机关对市场的不适当干预不利于全国统一大市场的形成。上述情况下，“红头文件”一经实施极易引发矛盾纠纷，甚至出现大面积违法。法院对“红头文件”附带审查，事实上就是对“红头文件”与上位法是否合法进行审查，一经审查发现违法“红头文件”便建议制定机关进行处理，从而维护国家法制统一，保障社会主义市场经济健康发展。

法治现实下新《行政诉讼法》实施面临的困难和挑战

古希腊思想家亚里士多德曾对法治的定义作过精彩论述，即“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”在这里，“良法”和“普遍服从”构成了亚里士多德法治观的基本内核，这也是现在经常所说的良法善治。新《行政诉讼法》结合我国法治发展阶段作出了一些具有法治理想的开创性规定，同时又不得不照顾法治现实作出一些妥协和折中。正如全国人大常委会法工委行政法室童卫东先生所言：“立法是思想和观念的交锋与妥协，是权力和权利的博弈与平衡，没有最好的法律，只有更好的法律，没有理想的法律，只有符合实际的法律。”因此，任何堪称完美的立法都不可能是最理想的法律，都是结合法治发展阶段和法治现实作出符合实际的规定。法律应当是“行动中的法”，而不是“书本上的法”。因此，应当更加关注新《行政诉讼法》实施，从新《行政诉讼法》实施一年来的情况看，新《行政诉讼法》的实施面临一些困难和挑战。

1.当事人权利意识强与诉讼能力弱的矛盾问题。随着经济社会快速发展，民主与法治进程不断推进，公民的权利意识越来越强。行政诉讼法经过20多年的实施，当事人从原来不敢告、不愿告、不能告的状况逐步转变为敢于起诉、愿意起诉的情形，特别是随着立案登记制的实施，一些当事人通过行政诉讼渠道维护自身权益的意识越来越强。但是，总体而言，当事人的诉讼能力还比较薄弱，不能正确利用行政诉讼维护自身合法权益，有的当事人存在滥用诉权甚至恶意起诉的情形。

2.社会公众司法需求不断增长与行政诉讼功能有限的矛盾问题。随着立案登记制实施，行政诉讼立案门槛降低，行政诉讼受理范围扩大，解决了立案难问题，有效保障了行政诉讼当事人的诉权。案件数量持续增长，新类型案件不断出现，审判领域继续拓宽，审理难度不断加大，而审判任务艰巨与审判人员力量相对不足的矛盾也日渐突出。行政诉讼是解决行政纠纷的重要途径，但不是唯一途径；是保护相对人合法权益的重要方式，但从一定意义上讲，并不是最有效、最到位的方式。行政审判队伍比较薄弱，行政审判骨干人员流动性大，案多人少的矛盾不断凸显，面对案件大量激增，审判压力巨大。

3.行政诉讼解决行政争议主渠道与行政诉讼程序空转的矛盾问题。由于当前矛盾纠纷多元化解机制尚未真正建立起来和充分发挥作用，行政诉讼原本应当作为权利救济的最后一道保护屏障，却往往成为权利救济的第一道渠道或者首选渠道。由于当前司法公信力不高，司法权威性不够，一些行政争议经过行政诉讼程序并没有得到有效解决，因而出现了程序空转。新法实施后，一些涉及历史遗留问题和敏感性案件、群体性诉讼相继进入了诉讼程序，行政案件上诉、申诉率高、息诉率低的突出问题依旧存在。

4.行政诉讼法统一实施与法治发展不平衡的矛盾问题。当前城乡之间、区域之间、部门之间的法治发展不平衡现象仍然比较突出，基层在推进法治建设上存在突出“短板”。一些行政机关的领导干部和执法人员对依法行政的重要性认识不足，法治观念淡薄，对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足，对行政诉讼制度态度消极，甚至采取抵触态度。一些行政机关领导干部和执法人员仍然受到执法习惯和执法惯性的较大影响，对法律缺乏信仰，没有完全树立起尊法、学法、守法、用法的自觉性和主动性，在工作中仍然习惯于说起来重要、做起来不要，甚至以言代法，以权压法。法治思维欠缺，必然导致在具体执法中表现出极大的不确定性和摇摆性，违法行政行为便不可避免地发生。

5.司法审查标准不断提升与传统执法惯性持续影响的矛盾问题。新《行政诉讼法》对司法审查标准提出新的更高要求，不仅要进行合法性审查，还在某种程度上进行合理性、适当性审查，而传统执法惯性在新《行政诉讼法》实施后还会在一段时期内出现，新旧执法体制交替给行政执法带来挑战。目前我国正处于建设社会主义市场经济时期，从人治走向法治，旧的执法体制、惯性思维尚未完全打破，新的体制、法治思维还未完全形成，对依法办事、依法行政的顺利开展造成阻力。一些领导干部对依法决策的重视程度不够，有的甚至认为依法决策束手束脚、做不成事。有的领导干部决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题比较严重。行政执法理念、方式与社会现实要求不相适应，行政监管方式不适应“互联网+”新要求。

6.基本建成法治政府目标要求与法治专业人才不足的矛盾问题。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政机关干部尤其是领导干部对自觉运用法治思维和法治方式办事的能力有待进一步提高。执法队伍正规化、专业化、职业化建设仍有较大差距，一些拥有行政执法权的行政机关缺乏专门的执法机构和执法人员，特别是缺乏专门负责法律事务的机构和人员。政府法制部门地位并没有受到应有重视，懂法律的专业人员缺乏，法制机构队伍力量和能力还比较薄弱，法制工作很难有效开展，法制专业人才不足直接影响到行政执法和行政应诉的水平和能力。

充分发挥新《行政诉讼法》在推进国家治理现代化、法治中国建设中的重要作用

新《行政诉讼法》实施以来，其功能作用得到充分发挥，在诸多方面取得了明显成效。同时，也要关注新《行政诉讼法》实施面临的新情况新问题，加强调查研究，为新《行政诉讼法》的实施创造良好条件。

1.继续严格落实立案登记制，充分保障当事人诉权。新《行政诉讼法》对立案登记制作出了明确规定，新《行政诉讼法》实施以来，在某些地方长期存在的立案土政策和人为障碍被清除，当事人诉权得到充分保障，有案不立、有诉不理的立案难问题得到有效解决。随着行政案件大幅上升，应当注意严防某些地方又变相提高立案门槛，防止立案难反弹。要主动适应人民群众对行政审判工作的新需求、新期待，充分保护当事人的诉权，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求。在确保当事人诉权的同时，要规范当事人依法行使诉讼权利，有效防止滥诉、恶意诉讼等情形出现。

2.全面准确实施新《行政诉讼法》，切实履行行政机关司法审查职责。新《行政诉讼法》对司法审查标准作出新调整，并提出更高要求，要加大监督和纠正违法行政行为力度。坚持对行政行为的合法性审查，不断提高行政案件的合法性审查强度，加大对行政行为合理性、适当性审查力度，提升行政审判质效，提高行政裁判服判息诉率。对于被诉行政行为违法、无效和不履行法定职责的，要严格依法裁判，坚决纠正违法行政行为。

3.加强对新情况新问题的调查研究，及时发布司法解释和指导性案例。为正确适用新《行政诉讼法》，最高法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。该司法解释针对的是迫切需要解决的重大问题，包括十大方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。在新《行政诉讼法》实施一周年之际，有必要结合一年来的审判实践，加大调查研究力度，及时发现问题、总结经验，制定比较系统的适用新《行政诉讼法》司法解释，替代已经发布的两部适用行政诉讼法司法解释，充分发挥新《行政诉讼法》的作用。进一步总结新类型案例等审判经验，通过发布指导性案例，充分发挥行政审判案例对规范法律适用和统一裁判标准的作用。

4.充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，在法治轨道上推进行政争议多元化解决。新《行政诉讼法》关于行政复议双被告的规定已经发挥作用，行政复议机关有效解决行政争议、主动纠正违法或不当行政行为的积极性和自觉性不断增强。要建立行政争议多元解决机制，努力实现行政审判与行政复议、信访等多种解决渠道的良好衔接，充分发挥行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多元解决机制作用，对于通过其他途径可以有效保护当事人合法权益的，要正确引导当事人通过其他途径寻求救济，使当事人权益及时获得救济，促进行政争议实质性解决。

5.进一步推动行政诉讼体制改革，深化跨行政区划法院和行政案件跨区域集中管辖改革。通过改革行政审判体制逐步排除行政干预，维护司法公正。当前，行政诉讼体制改革的关键是继续推动行政案件跨区域集中管辖和跨行政区划法院集中管辖行政案件。从立法层面解决跨区划法院审理行政案件的法律依据问题，新《行政诉讼法》对行政案件跨行政区划集中管辖的规定较为笼统，应尽快出台相应的具体细则来确认和规范跨区划法院集中管辖行政案件以及跨区划法院的设置等问题。

6.延伸行政审判职能，助推法治政府建设。采取有效措施将行政诉讼监督转换为依法行政的压力和动力，倒逼行政机关严格落实依法行政。通过司法与行政良性互动，灵活运用参阅案例、法治政府基地建设、审判白皮书、决策论证、与行政机关的沟通研讨、司法建议等多种方式，积极延伸审判职能，协同推进法治政府建设。进一步加强和规范行政机关负责人出庭应诉工作。加强对行政审判工作的正面宣传和正确引导，增进整个社会对新《行政诉讼法》的了解、理解和支持。

7.健全律师执业保障制度，充分发挥律师在解决行政争议中的作用。新《行政诉讼法》实施以来，越来越多的当事人选择聘请律师为其提供法律服务。律师在有效解决行政争议，促进行政争议实质性解决中的作用日益凸显。北京四中院自挂牌履职以来，出台专门规定充分保障律师执业权利，设立律师立案专门窗口，设立律师工作室和更衣室，积极探索引入律师等第三方合力化解矛盾纠纷，在全市首先建立驻院法律援助工作站，为当事人即时提供法律服务和法律援助。通过发挥律师的法律服务作用，弥补当事人对新《行政诉讼法》不熟悉、诉讼能力薄弱问题。鉴于行政诉讼专业性极强的现实要求，在条件成熟时，可以探索建立律师强制代理行政诉讼案件制度。

8.适应新《行政诉讼法》实施要求，加快建设正规化、专业化、职业化的行政法官队伍。新《行政诉讼法》实施后，行政诉讼案件数量日益增加、审理难度日趋增强，加之社会对行政审判工作的日渐关注，对行政法官司法能力建设提出了新的要求。同时，网络信息时代也对行政审判工作提出了越来越严苛的要求，迫切需要加快建设一批正规化、专业化、职业化的行政法官队伍。要围绕新《行政诉讼法》的实施要求，切实加强行政审判司法能力建设，不断提升行政法官事实认定能力、法律适用能力、庭审驾驭能力、文书写作能力和信息化技术运用能力。

（作者程琥系北京市第四中级人民法院副院长，法学博士，社会学博士后，研究员）