行政诉讼门槛的“变”与“便”

文/毕洪海

行政诉讼门槛的“变”与“便”

文/毕洪海

将立案审查制修改为立案登记制，是新《行政诉讼法》修改的一大亮点。相比立案审查制，立案登记制降低了行政诉讼的门槛，有效地畅通了行政诉讼渠道，对保障当事人诉权具有非常重要的意义。但诸多恶意诉讼、滥诉、无理缠诉、缠访等现象也随之而来，浪费了大量的司法和行政资源。本文试图通过规范解读立案登记制，来探讨行政诉讼门槛的“变”与“便”。

为了降低行政诉讼的门槛，解决行政诉讼“立案难”的问题，2014年修订的《行政诉讼法》第51条规定了立案登记制。新《行政诉讼法》实施至今已经一年有余，根据最高人民法院2016年3月的工作报告，2015年各级法院受理一审行政案件24.1万件，同比增加了59%。立案登记制带来了行政诉讼案件的大量增加，有助于畅通行政诉讼渠道，保障当事人诉权。与此同时，各地法院在总结报告中也提到实行立案登记制后，法院面临着大量恶意诉讼、滥诉的问题，无理缠诉、缠访等现象增加，这使得原本资源就紧张的行政审判更是左右支绌，诉讼程序空转，浪费司法和行政资源。然而就当前而言，关于立案登记制度，无论在解释还是适用方面都存在一定的误区，其中具有代表性的是两种不同的观点或者做法：一种观点或做法是，立案登记制是指法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对；另外一种意见或做法是，立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查，事实上现在某些法院也在采取诸如实体审查的做法。这两种做法之间存在的张力，会影响到行政诉讼立案登记制度的具体成效。

立案的审查：从立案审查制度到立案登记制度

对比修法前后的规定，关于行政诉讼起诉的条件并无根本性的变化，起诉条件是《行政诉讼法》门槛的集中体现，具体体现在《行政诉讼法》第49条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（1）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”与此同时，第51条又规定实行立案登记制度，对于符合起诉条件的，应当登记立案。仅从第51条的规定来看，仍然意味着在决定是否登记立案时应该审查起诉是否符合规定的条件。

就决定是否立案的审查强度而言，可以分为三种程度：1.形式审查。形式审查指的是只要具备行政诉讼法第49条规定的形式要素，即具有原告、被告、诉讼请求和事实依据、受案范围和管辖等要素，即可被认为构成了一个“案件”或“争议”，法院就应该登记立案。这里的形式审查是最低限度的审查，主要是各种要素与材料的齐备性。2.初步审查。初步审查是中等程度的审查，指的是在起诉的形式要素齐备的基础上，就是否存在明显错误或不符合实质要件的情况进行审查，例如明显不具有原告资格、超出行政诉讼受案范围和受诉法院管辖、被告不适格等。这种审查似乎难以被归入到程序性审查，而只能是从要件要素的“显明性”角度加以判断。3.严格审查。严格审查是就行政诉讼起诉条件的各个要素进行实体审查，也是最严格的审查方式。按照前述十八届四中全会的精神，似乎立案登记制度的发展趋势，应该是从严格审查到形式审查，降低行政诉讼门槛，从而起到打开法院大门的作用。

然而2014年《行政诉讼法》显然并没有降低通常所谓起诉的条件，第49条规定的四项要件一如其旧。笔者认为此处的关键问题在于审查的程序，从形式审查到初步审查到严格审查，程序的正式化程度以及法律的规范密度是一个递进的过程。换言之，越是涉及到实体问题的判断，就越需要更加严格的程序保护。

第49条规定的四项要素，名义上规定的是起诉的条件，但在实际中被解释为法院立案的条件，更准确地说是法院展开实体审理的条件。如果在修法前，这种说法是准确的。然而，在采取立案登记制的情况下，立案的判断阶段实际上前移了。如果说我们将观察的视角从原告转到法院，就可以看出第49条前三项的规定，实际上表明的是原告所提出的是一个真正的“案件”或“纠纷”所应该具备的条件；第四项受案范围和管辖则是权能要素，即法院有权进行审查且具有管辖权。因此，第49条的规定并非立案的条件，而是一个有意义的诉讼而且由法院启动审理程序的要件。

如果按照这种方式理解，那么从提交诉状开始到真正案件的审理程序之间的环节/程序如何安排，就是一个很重要的问题。最高人民法院在《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中提出要探索建立庭前准备程序。2015年4月20日发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定了立案后仍然可以裁定驳回起诉，就其程序问题的规定是：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。”这里的程序性规定可以作为立案和正式开庭之前的一个中间环节，应该侧重于审查第49条规定的诉讼要件是否具备，当然2015年司法解释还规定了其他可以驳回起诉的情形。如果说从立案登记降低诉讼门槛的角度而言，司法改革是试图通过这样的方式，将司法渠道打造为纠纷化解的主渠道。然而由此可能带来的滥诉等问题，应该通过中间的诉讼前审查环节来完成过滤。需要注意的是，这种过滤仍应注重“说理”，而非简单地裁驳。

接收诉状与立案：规范的解读

按照前述分析，2014年《行政诉讼法》立案登记制的结果是将修法前的立案审查过程拉长，从而使其更加细致和明确化。法院通过先将符合形式要件的诉状接收后，再通过一定的程序过滤，从而使得真正的案件进入实质审理阶段。如果按照这种模式理解，就应该重新调整《行政诉讼法》第51条所确立的立案登记制两个阶段的关系：接收诉状与立案。按照国外立案登记制模式的理解，接收诉状并且就其形式要素进行审查之后，就可以登记立案。然而是否进入实质审查阶段，则还要就诉讼的要件进行审查。而我国行政诉讼法第51条就两个阶段存在交叉关系，在某种意义上导致了适用上的不一致，甚至有学者担心立案审查制卷土重来。

根据《行政诉讼法》第51条以及最高法院的规定，立案是法院的一个窗口工作。决定是否立案实际上包括两个步骤：收取材料与立案。最高法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的更加明确：对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。所以此处实际上是将立案与接收起诉状作为两个步骤进行的。

就原告而言，则面临着四种简化的情形：1.收取材料；立案；2.收取材料，不立案；3.不收材料，不立案；4.不收材料，立案。就第一种情形而言，即通过当场审查，具备形式要素并且通过“明显性”的初步审查，因而出具立案通知书。就第二种情形而言，即在无法判断是否符合起诉条件的情况下，接收材料，并且根据进一步审查的结果决定是否立案。就立案窗口的当事人而言，则是可以有接收材料的凭证，但并无立案决定。第三种情形，即根据立案窗口的判断不符合起诉的条件，作出不予立案的决定，亦不收取材料。第四种情形比较特殊，即起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。在补正内容或相关材料后，方可给予立案。

如果说立案登记制度具有保障当事人诉权功能的话，鉴于提起行政诉讼的实质性条件修法前后并未发生根本性的变化，那么立案登记制度的意义或价值与其说是要便利当事人，不如说是在于规范法院立案的“窗口”。通过广泛接收起诉状的形式，让案件从窗口进入到法院；进入法院后，再审查是否符合第49条规定的实质性起诉条件。这样做的目的实际上旨在避免法院在窗口阶段即未经审慎考虑，或者是通过限制性的解释而武断地不予受理原告的起诉，或者是拒绝接收材料。无论在行政诉讼法还是最高法院的意见当中，都严厉禁止不接收材料、不予答复和不出具法律文书的行为，并且为当事人提供了一定的救济和申诉的途径。从该角度而言，行政诉讼法的立案登记制度更多地在于规范法院自身，而其实际的效果，也取决于从接收起诉状到进入实质性审查阶段之间的程序规范化和完备程度。

立案登记制与滥用诉权

滥用诉权无论在发达国家还是我国都是存在的，但并不能因此将滥用诉权的原因归结为立案登记制度。滥用诉权主要指的是因为缺乏诉的利益，因而诉讼对于原告的权利并无任何意义。如果确有恶意利用诉讼程序，扰乱其他人的利益或者导致司法资源的浪费，那么应该对这种行为和现象加以规制。

就制度而言，司法机关也是国家整体治理体系的一个组成部分。当事人滥用诉权的行为，很多时候需要通过政治的、行政的途径加以解决，然而当其他途径不通畅的时候，司法便成为一个博弈乃至倾诉的场所。立案登记制度只是整个诉讼的前哨战，是整个诉讼过程的第一步，诉权滥用的问题，是通过其后的审查阶段来事先规制的。因此，立案登记制度既不是诉权滥用造成的原因，解决诉权滥用也不应该回归过去的立案审查模式。

（作者单位：北京航空航天大学）