行政诉讼图景与法治政府理想：新《行政诉讼法》施行一周年观察

文/王仰文

行政诉讼图景与法治政府理想：新《行政诉讼法》施行一周年观察

文/王仰文

新《行政诉讼法》中诸多改革创新的制度标志着“民告官”步入了新的历史阶段，也充分体现了新一届领导集体依法治国、依法行政的决心和魄力。站在历史的新起点上观察，顺乎民意的行政诉讼制度改革和法治政府建设，尽管已在解决深层次体制机制的问题上取得了实质性进展。但展望未来，依然任重道远，需要全面发力、多点突破，以促进行政诉讼实践深入推进。

一部新的法律实际上就是一个时代的隐喻。作为十八届四中全会之后，国家立法机关修改的第一部法律，承载着法治中国美好梦想的新《行政诉讼法》在新常态的法治征程上砥砺前行，它的出台标志着“民告官”已经站在了历史新起点上，正式迈入2.0时代。新法从立案登记制到行政机关负责人应诉、从复议机关作共同被告到跨行政区划法院、从行政协议被纳入受案范围到行政规范性文件的附带性审查等等，诸多改革创新的制度背后实则蕴含了监督依法行政、强化人权保障、捍卫公平正义、推进法治政府的丰富诉求。本文的讨论将从行政诉讼主要制度创新的宏观效果出发，观察分析制度创新的地方尝试，并进而给出推进行政诉讼实践的建设性方案。

行政诉讼主要制度创新的宏观效果

立善法，谋善治。新《行政诉讼法》立足社会实际，迎合中国政治特点、致力于解决行政诉讼的“三难”问题，力求切实有效地约束行政机关行使权力，真正做到“将权力关进制度的笼子里”，从受案范围扩大、完善审判监督、延长诉讼期限、增加调解制度等多个方面进行了一系列的改革突破，充分体现了新一届领导集体依法治国、依法行政的决心和魄力。新法实施一年来，制度创新的实施效果可以从多个方面进行观察解读，囿于讨论篇幅的限制和观察视角的选择，本文将重点从以下几个方面来分析。

首先，行政诉讼受案范围扩大后行政案件数量激增。长期以来，“行政审判有案不收”是群众反映强烈的问题之一。新《行政诉讼法》实施以来，受立案登记制改革、受案范围扩大、提级管辖改革以及信访形势变化的影响，大量行政案件涌入法院，多地法院甚至包括各中级人民法院均有不同程度的“爆棚”现象，行政案件立案难问题得到基本解决。统计数据显示，2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件220259件，同比上升59.23%，2016年行政案件收案量将在2015年的基础上继续成倍增长。而且，在将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为纳入了受案范围之后，行政案件的收案类型也得以进一步拓宽，除了公安、工商、劳动和社会保障、土地权属等与民生紧密相关的领域之外，规范性文件一并审查案件、土地补偿协议、招商引资协议、养老保险金支付、退休金补发等类型案件也不断涌现，被诉行政行为的类型多元化趋势明显。

其次，行政机关负责人出庭应诉次数明显增加。“民告官”案件之所以特别，在于被告身份的特殊性。行政机关作为被告走上法庭，诉讼程序的正常运转，司法裁量的专业与独立，折射出整个国家的法治建设状况，这也是很长一段时间以来，社会各界对“行政负责人能否出庭应诉”反响强烈的原因所在。为此，新《行政诉讼法》明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新《行政诉讼法》实施一年以来，许多政府部门逐渐转变观念，不再把“民告官”视为对立面而避之不及，越来越多的行政机关负责人出庭应诉的新闻不断见诸报端。而且，出庭应诉的行政机关负责人的级别越来越高。如在安徽省合肥市，行政首长出庭应诉率达到了90.1%。可以预见，行政机关负责人出庭应诉不仅能够实现“告官能见官”，平复相对人的对立情绪，有力地推动行政纠纷及时化解，增强人民群众对法治政府的认同，也可以通过诉讼更为直接地了解政府执法中存在的问题和不足，反思提高行政机关执法水平的有效路径，最终推动法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的时代进程。

再次，行政复议维持双被告推动内部层级监督的强化。长期以来，由于复议机关通常是作出原行政行为机关的上级机关，出于避免成为被告等原因，经复议仍然维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好地发挥作用，行政复议案件维持率高、纠错率低，出现了广为社会所诟病的“官官相护”现象和行政复议公信力严重下降的困境。为此，新《行政诉讼法》明确规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。一年来，各级政府及其职能部门、各级人民法院认真贯彻落实《行政诉讼法》，尽管多地也出现了行政复议维持双被告的新类型案件，但是从有关数据看，复议机关的维持率在持续下降，而行政审判的维持率却在不断提升，这一可喜变化的背后，实则是倒逼机制的作用使然。行政复议双被告制度创新倒逼政府在行政执法过程中强化程序意识，规范自由裁量权行使，重大行政执法决定要经过合法性审查，防止因执法不当引起行政争议。

最后，全过程检察监督制度得到规范与强化。行政诉讼监督是检察机关法律监督工作的重要组成部分。新《行政诉讼法》在行政诉讼检察监督方面吸收了民事诉讼法的修改成果，在监督范围、方式、程序、手段等方面作了进一步完善，对于有效监督人民法院在行政诉讼活动中依法审判和执行，有效促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威都有重大意义。与此同时，全国检察机关针对行政诉讼“民告官”的特点，也在行政诉讼监督范围、方式等方面进行了积极探索，通过抗诉、再审检察建议、检察建议等方式，试图构建从对生效裁判的一元化监督模式向全过程监督模式的格局转变。这一规范检察机关办案活动，实现监督格局转变的设计方案——《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》最终在2016年3月22日由最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议审议通过，并于2016年4月15日公告施行。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》在强化监督工作原则，明确申请检察监督的门槛和受理模式，扩大依职权监督范围，强化监督工作力度，细化再审事由，强化监督工作规范，强化自身监督机制，确保检察建议质量等多个方面进行了行政诉讼监督优化，畅通了监督受理渠道，有力地推动了多元化监督格局的初步形成。

行政诉讼主要制度创新的地方探索

新《行政诉讼法》的有效实施，不仅是司法领域的大事件，也是中国“四个全面”进程中的大事件。法律文本中众多制度创新的改革尝试，能否被不折不扣地贯彻和实施，彻底杜绝“民告官”案件中权力的魅影，考验着大国地方的治理智慧。一年来，为了贯彻落实新《行政诉讼法》的规定，充分保护行政案件当事人的诉权，积极营造良好的司法氛围，有效地促使行政机关依法行政、执法为民，各地也纷纷做出了积极努力和制度创新，并积累了许多有益经验。

首先，部分地方致力于构建司法与行政的良性互动机制。如上所述，在新《行政诉讼法》施行之后，行政案件的立案难问题已经得到基本解决，各地法院也受理了大量首次纳入行政审理范围的案件。在案件类型多样、审理难度加大、工作压力增大的新常态下，各级政府与人民法院也逐步加强沟通与协调，积极致力于行政与司法的良性互动。尤其是在2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于加强和改进行政应诉工作的意见》之后，国务院各部门纷纷制定下发贯彻行政机关负责人出庭应诉制度的规定和措施；各地行政机关也积极采取多种措施，努力探索推进行政机关负责人出庭应诉的途径。部分地方还通过法治政府基地建设、制作发布行政审判年度白皮书和专项白皮书、参与公共决策的咨询论证等不同方式，探索行政与司法良性沟通与有效互动的制度机制，积极延伸行政审判的社会功能，为区域经济社会发展和政治稳定建言献策，协同推进地方治理体系和治理能力现代化建设。

其次，部分地方探索平衡诉讼能力差异的审理机制创新。从理论上说，行政诉讼具有救济功能、监督功能和解决行政争议、构建和谐社会的功能。然而，由于行政诉讼当事人之间诉讼能力的差异，实际上往往导致行政诉讼的功能难以很好发挥，尤其是行政诉讼原告的权利难以得到及时、充分的行使和保护。新《行政诉讼法》施行之后，形势喜人，形势也逼人。部分地方法院充分意识到，贯彻实施《行政诉讼法》是构建更低行政成本和更高政府信用的过程，只有站在促进依法行政和推进依法治国进程的高度，及时回应当事人的司法需求，更好地引导原告正确表达诉求、恰当进行举证，减少、平衡诉讼双方诉讼能力上的差距问题，才可有效防范和化解行政争议，维护社会和谐稳定。为此，上海、甘肃等地率先出台了《行政诉讼释明规则》，将释明分为立案、审判及判后释明三个阶段，对起诉条件释明、登记立案释明、证据规则释明、审判程序释明及判后释明进行了条文概括，并通过释明内容的清单化和列举式方式，为释明权的规范运行划定合理的边界，突出体现了司法为民、司法便民的根本宗旨。

最后，部分地方稳步推进行政案件集中管辖改革试点工作。长期以来，由于行政区划与诉讼辖区的高度重合，各地司法裁判中普遍存在不同程度的地方保护主义，造成了富有中国特色的司法“主客场”扭曲现象，这一特色司法在行政诉讼领域更为典型和突出地体现为“县法院审不了县政府”。为破除这一弊端，党的十八大和十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划人民法院。新《行政诉讼法》也明确规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。2014年年底，根据中央部署，最高法在广东深圳和辽宁沈阳设立了第一和第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。此后，为提高行政案件的办理效果，用制度手段阻隔行政干预司法，解决行政审判工作面临的体制性和机制性障碍，北京、上海、浙江、河南等地也都先后按照最高人民法院的工作部署，开展了提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式的管辖制度改革。如上海第三中级人民法院和北京第四中级人民法院先后成立，并成为首批跨行政区划整建制改革试点法院，审理包括重大行政案件在内的特殊类型案件。目前，广州市全面实施了跨两级行政区划、跨两个司法审级的集中管辖。浙江已经实施台州地区的异地交叉管辖和丽水地区的相对集中管辖，杭州也将部分行政案件交由铁路法院集中管辖。普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局在部分地方已经初步形成。

部分地方的制度创新与试点经验，既是立足当前、着眼长远的战略考量，又是一个个特色鲜明、方向明确的标杆，见证了新《行政诉讼法》实施一年来行政诉讼制度改革踏实走出的每一步，凝聚起法治政府建设气势磅礴的力量。

行政诉讼实践深入推进的策略因应

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，古今中外概莫能外。《行政诉讼法》的修改实施既是全面深化改革的重要内容，也是全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和有力保障。站在历史的新起点上观察，顺乎民意、顺势而为的行政诉讼制度改革和法治政府建设，尽管已经完成了顶层设计，在解决深层次体制机制的问题上取得了实质性进展。但是，展望未来，依然任重道远，需要全面发力、多点突破、纵深推进、蹄疾步稳。

首先，各级政府和各级法院要深化对“民告官”法治新常态的认识。新《行政诉讼法》实施一年来，“民告官”案件数据变迁的背后，折射出耐人寻味的法治现状。这一数据在表明《行政诉讼法》实施一年来取得一定成效的同时，也无疑展示出各级政府和各级法院在行政、司法工作中依然存在一些需要解决的问题。比如“民告官”案件激增，既是对地方政府不作为、乱作为、不依法决策、“以权压法”、政府职能履行缺位、错位、越位、行政执法不规范、不文明、不公正的批评，也意味着公民权利意识的觉醒，政府提供的现有民意表达渠道远远不足以宣泄民众的基本诉求。从另一层面看，行政案件数量增加，也无疑检验着人民法院的裁判公信力和权威认同感。比如，在行政案件立案登记制改革之后，如何有效回应、依法惩戒以多种案由反复提起行政诉讼、滥用诉权、恶意诉讼等不正当使用诉权现象，就考验着人民法院的司法智慧。笔者认为，有关“滥诉”的认定和处理不是一个简单的问题，对于这一现象需要依法妥善对待，慎重处理。建议最高人民法院在总结经验的基础上尽快出台相关司法解释，确保当事人的正当诉权在得到尊重的同时，又不至于被滥用，严格防止滥诉和恶意诉讼。

其次，各地政府要健全行政机关负责人出庭应诉实质参与的制度。行政机关负责人出庭应诉既是中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的明确要求，也符合《行政诉讼法》“以出庭为原则、不出庭为例外”的指导思想。一年来，全国各地大都相继出台了《关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》的类似规定，积极探索行政机关负责人出庭应诉保障机制,并取得了较为明显的成效。但是，一些行政机关“选择性出庭”的现象较为严重，行政机关负责人只选择胜诉可能性较大的案件出庭，出庭时只是走过场，在法庭调查、辩论等环节存在“出庭不出声”的现象，实质参与程度不高。尤其是在中西部省份，与东部沿海省市的应诉率有着较为明显的差距。为此，要进一步健全行政机关依法出庭应诉制度，对出庭的案件范围、出庭负责人范围、出庭负责人应诉的责任义务范围等内容作出明确界定，确保出庭质量；完善不出庭或违法失职行为的责任追究机制；完善政府内部出庭应诉考核机制，将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政考核指标体系；加强知识培训，提升负责人出庭法律知识水平和应诉能力。同时，提高负责人出庭应诉案件的比例和质量，发挥负责人出庭应诉制度的功能作用，加强行政应诉队伍的专业化建设。

最后，各级政府要积极推进政府法律顾问制度的全面落实。如上所述，新《行政诉讼法》施行一年来，许多潜在的行政纠纷逐步以诉讼的形式“兜底”到法院来解决，全国各地行政诉讼案件都在大幅度增长。这一方面表明人民群众的法律意识在增长，另一方面也意味着政府在某些领域还存在许多与法治思维和法治方式新常态不相适应的地方。对此，按照十八届三中、四中全会的指导精神，中共中央、国务院《关于深化律师制度改革的意见》和《关于推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》具体要求，推进政府行政方式转型，建构完善的政府法律顾问制度已经迫在眉睫，这既是确保行政运作安全的有效措施，也是从源头上治愈行政诉讼案件日益多发的一剂良药。从行政审判实践看，专家和律师是政府法律顾问队伍不可或缺的力量，部分行政机关没有真正建立政府法律顾问制度，直接影响到其依法行政的水平和应诉能力。相反，政府法律顾问制度的全面落实，更有利于促进行政行为的合法性、合理性，提前研判和防范行政行为的伴生性风险、政府投资过程中的法律风险以及法律后果，防止政府的权力“任性”，降低政府的行政风险，减少行政争议。

行政诉讼的图景鼓舞人心，法治政府的理想催人奋进。作为“依法治国的抓手和试金石”，新《行政诉讼法》已经走过了一年不平凡的历程，初步成绩的取得确实来之不易。站在新《行政诉讼法》施行一年的新起点上，放眼未来的五年，以行政诉讼为突破口的全面依法治国正在步入快车道，正在进入新常态。法治政府建设在行政诉讼的倒逼机制之下，必将被赋予强劲的向上动力和丰富的时代内涵，推动着依法治国的伟大事业一路高歌，滚滚向前！

（作者系聊城大学法学院副教授，硕士研究生导师）