森林植物检疫行政案件案卷制作存在的问题及对策

刘达富+王井田

摘要 根据当前森林植物检疫行政案件案卷制作的实际情况，指出了在立案、制作询问笔录、取得物证书证、取得鉴定结论、告知等环节案卷制作容易出现的问题，分析了产生这些问题的主要原因，提出了相应对策。

关键词 森林植物检疫；行政案件；案卷制作；问题；对策

中图分类号 S412 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）09-0155-02

Abstract According to the actual situation of file production of the current forest plant quarantine administrative case，this paper pointed out the main problems that arised in the case of filing，making the transcripts，obtaining the certificate，obtaining the conclusion of the appraisal and informing，and so on.It also analyzed the main causes of these problems and put forward the corresponding countermeasures.

Key words forest plant quarantine；administrative cases；file production；problem；countermeasure

20世纪80年代，国务院先后发布了《植物检疫条例》《森林病虫害防治条例》，此后，各地各有关部门也相继出台了相关法规政策。各级森林植物检疫机构据此开展了相应的检疫执法工作，较好地履行了检疫法律法规赋予的职责，为林业生态安全做出了贡献。但是，由于检疫法制建设滞后、检疫执法队伍不稳定、技术装备落后、执法人员编制未落实到位以及部分人员思想认识不到位等一系列因素，导致森林植物检疫执法工作与相关法规政策的要求还存在较大差距，查处案件数量不多，办案质量不高，在检疫行政执法案件案卷的制作中存在诸多问题，影响了检疫执法水平的全面提升[1-2]。

1 存在的问题

1.1 立案阶段易出现的问题

1.1.1 立案时间填写错误、不规范。有的案件因时间填写错误以至于出现了立案在前而发案在后的“超低级错误”。这一点特别是在跨年办理的案件中更容易发生，如将“2017年1月2日”误写为“2016年1月2日”，出现“先立案后发案”，执法人员“先知先觉”的错误。也有的案件时间填写不规范，如应写成“2016年8月18日”的卻写成了“16.8.18”或“8.18”“18/8”等。

1.1.2 立案后未作调查就作出处罚决定。有些案件事发突然，案情较简单，在例行检查时就已经抽取样品进行了检测；或者立案前也做了笔录、勘验了现场、查清了部分事实，因而有的承办人员在填写《立案登记表》后，就直接进入了决定处罚阶段，从而违反了“先立案、后调查、再决定”的程序规定。

1.1.3 简要案情填写不规范，缺乏客观性。有的案情与案由栏不一致，如有的在案由栏内填写有2个违法行为，而在简要案情栏内却只反映1个违法行为；有的案由填写的是甲行为，而简要案情栏内反映出的却是乙行为。有的案件事后补填迹象明显，如在简要案情栏内将案情描述得清清楚楚，木材数量精确到小数点后面几位，交易金额几元几角几分都很明确，案件未经调查却知道得如此详细，明显属于事后补填。

1.2 制作询问笔录时易出现的问题

1.2.1 未由当事人逐页签名，或者未由当事人亲笔签名的也未在笔录中表现出其合理性。如有的笔录上记载被询问人的文化程度是初中，而笔录却是办案人员读给他听的；有的笔录中记录被询问人的文化程度为文盲，而笔录却是其自己阅读的。

1.2.2 询问笔录做成完全的一问一答式，以至于有指供、诱供的嫌疑。例如，问：“为什么事情找你来，你知道不？”答：“我晓得的，是为我涉嫌违反规定存放、使用染疫松科植物及其制品违法行为的事情。”问：“你公司承建的XX村村委会办公楼建筑工地内堆放的松木板材是从哪里来的？”答：“是我从XX省XX县XX镇的一户人家处收购来的。”问：“是对方自己送上门来的？”答：“是的。”问：“那个XX县人你不认识的？”答：“是的，我不认识的。”这样记录不能表达清楚客观情况，而且往往有指供、诱供的嫌疑。

1.3 取得物证、书证时易出现的问题

一是复印件易于伪造，故其不能直接作为证据使用。但是在办案过程中，存在复印件未经提供者签注直接作为证据使用的现象。二是单位证明不是法定证据形式——既不是书证，也不是证人证言，因而不能直接作为证据使用。但在办案过程中，同样存在单位证明直接作为证据使用的现象[3]。

1.4 取得鉴定结论时容易出现的问题

一是有的鉴定结论不符合法定的形式要件。有些执法人员对鉴定结论没有进行必要的审查，盲目轻信，一旦出现问题就推给鉴定单位和鉴定人，或凭办案经验随意取舍鉴定结论。二是鉴定结论告知不规范。有的鉴定结论未告知当事人，特别是受害人；或者虽有告知，但无受告知人明确的确认意见。

1.5 告知与听证告知阶段易出现的问题

一是被告知人意见签署不规范。有些行政处罚事先告知书未体现出违法行为人的陈述、申辩情况；有些听证权利告知书中未体现出违法行为人是否要求进行听证的情况，或者虽有体现但不明确。二是拒绝签字时的处理不规范。有的违法行为人拒绝签字的，仅由执法人员签字了事，未反映出是否确已告知[4]。

2 原因分析

2.1 思想认识不足

长期以来，虽然森林植物疫情的发生、传播危及生态方面的公共安全，但是因其不会对人身安全构成直接威胁，所以导致有的检疫执法人员对森林植物检疫违法行为的社会危害性认识不足，在具体办案过程中，案卷制作马虎，从而忽视了一些细节，导致案卷制作出现问题。

2.2 案件事发突然

对于森林植物及其产品是否染疫，肉眼很难辩别。在日常调运检疫检查中，要判定某批次森林植物或者森林植物产品是否染疫，只有通过取样、检测等技术措施才能确定。一旦通过取样、检测等技术措施确定染疫，则会立刻意识到该调运行为可能涉嫌违法，转而进入处罚程序。由于案发突然，未能正确处理例行检查与行政处罚的关系。因此，有的办案人员稍不注意就会在立案之后，凭已有的取样、检测等证据材料，直接作出处罚决定，这从案卷材料中就能反映出程序上的違法。

2.3 实战训练不多

由于森林植物检疫法制建设不完善、检疫执法队伍不稳定、检疫技术装备落后，加上日常森防工作重防治轻监管、重宣传轻处罚，以致对森林植物检疫违法行为立案查处不多，有的基层单位甚至从未办过森林植物检疫案件。据全国林业行政案件统计分析通报，2016年全国共发现林业行政案件196 579起。其中，违反森林植物检疫规定案件4 014 起，仅占2.04%。因此，办案人员普遍存在缺少实战训练、法律知识应用不多、业务水平较低等问题。

3 对策

3.1 提高思想认识，明确工作职责

森林植物检疫机构应该高度重视行政执法工作，建立行政执法责任制。对于案卷制作工作应该坚持一把手负总责、分管领导亲自抓的原则，进一步明确行政执法工作责任，把案卷制作作为重要的基础性工作来抓，强化责任抓落实，出现不规范行为的，将严格追究当事人和相关负责人的责任，督促执法人员端正工作态度，提高对案卷制作工作重要性的认识，提高工作的积极性和主动性，确保每一份执法文书制作标准化、规范化。

3.2 提高法律知识素养，加强执法能力培训

从行政处罚案卷制作中出现的种种问题可以看出，造成行政处罚案卷制作不规范、不科学，最主要的原因还是执法人员实践机会偏少、法律知识素养不够。不论是案卷内容不规范，还是制作程序不完善，深究下去都是执法人员的法律知识不够造成的。如果对行政执法人员的执法能力加强培训，就会有效避免和减少行政处罚案卷制作上的不足。从现有处罚案卷分析样本看来，特别需要加强证据法、行政处罚法、林业行政处罚程序规定等相关法规知识的培训。通过培训和尽可能多的实战训练，不断提高执法人员的自身素养，使案卷制作逐步达到科学、规范的要求，进而有效提高行政执法水平。

3.3 从细节入手，认真规范制作

在制作案卷时，严格按照案卷制作规范要求做到一案一卷，从细节上保证案卷格式的规范和内容的完整、正确，针对前述问题，建议采取如下具体处理措施。

3.3.1 对于立案时间应当填写年、月、日，特定的时间点应当详细填写年、月、日、时、分，并且应当使用阿拉伯数字。①对于立案后未作调查就作出处罚决定的情况，建议在立案以后至少应有1次对违法嫌疑人的询问笔录和对1个证人的询问笔录，并可把立案时间处理成与现场勘验（检查）笔录时间为同日，从而解决此问题。②对于简要案情填写不规范的问题，应当根据案件来源材料或者经过调查取证、审查认定的情况，用准确、简练的语言文字，将案件发生的时间、地点、当事人和案件事实经过、后果等情况概括清楚，并与案由保持一致。在检查中发现的案件，应写明检查的具体时间、地点和检查结果，应注明受案人对违法事实、情节的判断，写明违法嫌疑人可能违反的法律、法规、规章的名称及具体条款。

3.3.2 对于不能阅读又不会签字的当事人，最后的阅读与签字过程可以处理成如下形式。

问：“以上记录你看一下，有不对或需要补充的地方你提出来？”答：“我认识不了几个字的（或者你们写的字太潦草或我眼睛老花了没带眼镜看不清楚等），你们读给我听一下好了。”

问：“以上笔录读给你听过，是否与你所说的相符？”答：“笔录已经读给我听过，与我说的相符。”

问：“那么你签字？”答：“我连自己名字也不会写（或者我眼睛老花了，没带眼镜不方便写的），你们帮我代签一下，我捺手指印好哩（或者我画圆圈再捺手指印好哩）。”

为了避免指供、诱供的嫌疑，作为承办人员可以一句句问，但不要这样一句句分开记，而应连贯地记录。当然，对于连贯记录后，如还有需要着重问明的问题，也可接下去再予单独询问。如有多次作案的，可按上述方法，先连贯记、再着重问，接下去又连贯记，着重问，如此循环。但要注意不能有指供、诱供。

3.3.3 对于书证，一般要求是原件，如果原件不便保存或不便取得的，可用复印件。但要注意：一是要辨别复印件的真伪。因为复印件极易伪造，未经签注直接入卷的复印件，如同废纸。要体现其真实性，就是要求由原件保管人在复印件上写明“本件共XX页，经核对与原件相符，原件存放于我处。”并签名、捺印、签署日期；如为多页的还要盖上骑缝章。如为摘抄的，要由原件保管人在摘抄件上注明“本件摘抄于本人保存的XX账本，经核对摘抄的数字无误，原件保存在我处。”并签名、捺印、签署日期。二是要办好相关手续，既要体现出其真实性，又要体现出取得该证据来源的合法性。体现其来源的合法性，就是要由执法人员在复印件首页右上角上签注“本件共XX页，于XX年X月X日收到。承办人：XXX、YYY”字样。

遇到单位证明问题，可有2种处理办法：一是向该单位知情人员做笔录，将该证明上的内容转化为适合的证据形式上的内容。二是除单位盖章外，由该证明的拟定人在证明上签名、捺印，将其转化成具有一定效力的证据。

3.3.4 对于鉴定结论，执法人员应加强审查。具体而言，在审查时，除审查鉴定结论的形式要件外，还应重点审查鉴定结论推理的逻辑性、分析的合理性、因果关系是否清楚、运用标准是否准确得当、是否符合法定规范等。

在进行鉴定结论告知后，需让受告知人在相关文书上签署：“本通知书我已收到，我对鉴定结论无异议”或者“我不要求进行补充鉴定和重新鉴定”、姓名及接受告知的具体时间。

3.3.5 在告知与听证告知时，要由当事人签署明确的确认意见。如：我没有什么需要陈述、申辩；我不需要听证等。对于当事人拒绝在告知书上签字的，要通过送达的方式体现出已经告知的事实，而不能仅以执法人员签字注明了事；最起码也要有见证人签字证明。另外，告知后不得再行取证；如再取证，则要重新告知。对于具体处罚内容更改的，也要重新进行告知。

4 参考文献

[1] 王聪，郑明慧，王振华，等.植物检疫性有害生物名单发展综述与制订方法探讨[J].植物检疫，2014（3）：1-7.

[2] 李慧杰，王珂，赵斌，等.浅谈基层林业植物检疫的具体行政行为[J].中国森林病虫，2012（6）：42-45.

[3] 陈开伟，商志伟.森林植物检疫与林业可持续发展关系研究[J].绿色科技，2012（10）：92-94.

[4] 刘军，许岳冲，周宗标.森林植物检疫体系建设探讨[J].浙江林业科技，2002（3）：29-32.