走出行政诉讼“执行难”的困境

化耀民

【摘要】目前，执行难已经成为我国行政诉讼案件中的三大症结之一，尤其是对作为胜诉方的行政相对人合法利益的实现带来了阻碍。基于法律正义与当事人利益的考量，在新《行政诉讼法》施行之际，通过对其成因进行分析并提出可行性建议，旨在完善相关的行政诉讼法律制度，提升人民法院在强制执行过程中的主动性，走出行政诉讼“执行难”的困境。

【关键词】行政案件 执行难 强制措施

一、行政诉讼案件强制执行难的司法现状及原因分析

（一）司法权与行政权的矛盾

行政诉讼中强制执行难的问题，其首要原因还在于法院的司法权与行政机关行政权之间的博弈。从下列表现可以看出，在我国的国家权力结构中，行政权无疑强势于司法权。我国古代的诉讼传统即为不区分行政权与司法权，而是将两者合二为一，上到州牧、郡守，下致有秩、啬夫，他们既是当地的行政主管官员，又是司法审判人员。这种传统的积习对现代的塑造力要远大于现代对传统的改变力，至今仍具有重要的影响。例如，我国法官的等级化情况极为明显，形成了由普通法官到庭长、再到副院长和院长的裁判等级体制与科级、处级、局级、部级等法官位阶体制，从而使得法院的组织形式与组织结构与行政机关无异，法院的管理也基本上以行政的方式进行。

司法地方化又被称为司法地方保护化，其本质是地方非法截留司法权，使得案件在审理与判决的过程中偏袒于本地一方。我国《行政诉讼法》规定了行政案件一般应向做出具体行政行为的行政机关与法律、法规授权组织所在地的人民法院提起诉讼，即由当地的人民法院审理对当地行政机关提起的诉讼。因此，司法地方化在行政诉讼案件领域就变得尤为明显，尤其在以行政机关为被告的强制执行中，金钱、财物的履行尚可通过划拨、冻结等方式执行，而对于被告不履行所适用的强制措施，法院很难采用，或者只是被动式的采用，这无疑给原告的利益带来了损害。而司法地方化的成因，与法院的组织系统有着密切的联系。

（二）执行措施欠缺强制能力

（1）行政强制措施种类少，难以满足司法实践的需要。我国《行政诉讼法》第九十六条对行政强制执行手段做出了如下规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”最高人民法院的司法解释进一步补充规定，对拒绝履行人民法院已经生效的判决、裁定的行政机关的主要负责人或者直接责任人可以予以罚款处罚。以上措施看似丰满，但在具体操作过程中仍然不足：对于金钱义务的给付，法院尚可通过划拨的方式予以执行，但是对具体行为，尤其是对不可代履行之行为的执行，法院只能通过罚款这一直接方法进行敦促，除此之外的司法建议以及追究当事人的刑事责任，往往处于被动或难以真正实施，其实际效益并不可观。

（2）行政强制措施力度弱，难以对抗强势的行政主体。上述强制执行措施亦存在立法上的滞后性，已无法适应现实的需要。例如在对拒不履行生效判决、裁定的行政机关处罚方面，每日五十至一百元的罚款显然已经不能适应现在的社会发展水平，该措施的强制能力亦大幅度下降，难以有效敦促行政机关及时履行相应义务。此外，提出相应的司法建议以及追究当事人刑事责任等措施，虽然会对相应的行政机关产生一定的威慑作用，但其主动权并不在法院：对于前者，法院只是提出相对正式的建议，其本身并不具有强制性；而对于后者，法院即使追究相应的刑事责任，也不能通过行政诉讼程序予以解决，仍要通过公诉机关重新提起刑事诉讼程序，并不能达到直接强制执行的目的。由此可见，根据我国现行法律的相关规定，人民法院在面对行政机关拒不执行时存在手段少、力度弱的现状，亟需更为多元化的具体措施来应对执行难的被动局面。

（三）法治意识不甚健全

从本质上看，行政诉讼强制执行权是行政相对人胜诉后实体权利的回归，是权利的又一次保障。行政相对人因为行政主体做出的具体行政行为或者行政不作为受到了相应的不法侵害，通过诉讼的方式请求法院做出利己的裁判，是法律对其合法权益进行肯定与认可。相关行政机关出于传统以行政机关为核心的思想的影响，未能及时履行法律责任，则给法律的公平公正以及人民法院司法裁判的公定力、既定力、强制力带来了不利的影响，间接导致了“执行难”的现象。

二、解决行政诉讼案件强制“执行难”的可行性建议

（一）健全内部监督机制，强化司法建议的实际作用

新《行政诉讼法》并未就司法建议的相关内容进行调整，这表明立法机关仍非常重视司法建议在敦促行政机关履行相应法律义务中的积极作用。为了进一步强化司法建议的实际效力，必须健全行政机关内部的监督机制，通过上级行政机关或监察、人事机关的施压来促使生效判决的履行。

对此，一方面要将内部监督纳入法治的轨道，这不仅要求监督权的分配、运行得到法律的调整，更需要对监督的依据、标准、后果做出法律上明确的规定，以保证监督者不滥用权力，被监督者能自觉履行其义务。另一方面，还要完善多元化的内部监督机制，除了完善行政机关之间的双向监督外，还要进一步构建行政机关工作人员之间的双向监督，即建立行政机关一般工作人员对领导干部的监督机制，以拓宽监督的范围，增强内部监督的效力。

（二）加快政府职能转型，强化相关人员的法治意识

目前，我国政府已逐步由管制型政府向服务型政府转变，将职能明确为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，但是，仍有部分行政机关及其工作人员“官本位”、“裙带关系”等既存意识形态与社会的发展存在着错位和偏差，一定程度上对生效判决的强制执行带来了阻碍。行政机关作风的改变主要依赖于其工作人员思想观念的转变，应要求其树立宪法与法律至上的法治观念；尊重法院判决，遵从法律程序，提高依法行政的水平；强化服务理念，明确责任意识，自觉承担相应的法律义务。

参考文献：

[1]廖奕.司法行政：中国司法行政化及其检讨[J].甘肃理论学刊，2000，（1）.