我国城乡义务教育服务均等化的发展现状及实现途径*

于爱国，孙德超



我国城乡义务教育服务均等化的发展现状及实现途径*

于爱国，孙德超

摘要：近年来，我国推进城乡义务教育服务均等化已有突破性进展，但仍有不完善之处。当前，城乡义务教育服务的差距主要集中在三个方面，一是教育经费投入，二是固定资产和仪器设备，三是师资质量。改善这一现状的途径主要有：统筹城乡均衡发展，改革城乡分割的户籍制度，投入以中央为主、分项分级共担，完善义务教育财政转移支付制度，杜绝城市偏向、促进城乡义务教育资源共享。

关键词：城乡；义务教育；服务；均等化；转移支付

*项目名称：本文系中国博士后科学基金面上资助项目（一等）“基于社会政策的基本公共服务均等化评价指标体系研究”（2015M570192）；国家民委民族问题研究一般项目“民族地区基本公共服务不均等的现状考察及均等化途径研究”（2015-GM-021）；“荣达教育资助基金”民族教育研究课题暨教育部民族教育发展中心课题“少数民族自治区基础教育服务不均等的现状考察及均等化途径研究”（RDJC13026）阶段

于爱国/吉林大学研究生院副处长（吉林长春130012）；孙德超/吉林大学行政学院教授，博士生导师（吉林长春130012）。

一、问题的提出

改革开放以来，国家各项事业迅速发展，人民生活水平得到了极大地提升。但与此同时，城乡分化的日益严重拉大了义务教育服务质量的差距。城乡义务教育服务均等化是指一个国家中，无论居住在城市还是农村的适龄儿童和少年都能公平地享受政府提供的大致均等的义务教育服务。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，推进义务教育均衡发展，并提出了明确的努力方向：“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜，率先在县（区）域内实现城乡均衡发展”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，统筹城乡义务教育资源均衡配置，逐步缩小城乡义务教育发展差距。

城乡义务教育服务之间的差距不仅引起了政府的高度重视，更引发了学术界的深切关注和热烈探讨，学者们主要从财政体制、城乡二元结构、师资配置等方面为我国城乡义务教育服务均等化献计献策。本文的创新之处主要体现在两个方面：第一，从经费（教育经费）、硬件（物质条件）、软件（师资力量）三个方面分别对城乡义务教育服务的差距进行量化，从横向层面上把握事实。第二，以城乡义务教育差距指数（农村/城市）为衡量指标，指出差距指数越小，说明城乡差距越大，差距指数越大，说明城乡差距越小，从纵向层面把握现状及发展趋势。

二、城乡义务教育服务不均等的现状

（一）城乡义务教育经费的差距

教育经费是教育事业发展的经济来源和物质支撑。自城乡二元分割以来，政府财政对城乡义务教育服务的投入差别始终存在，农村的义务教育经费明显不足。考察城乡义务教育经费方面的差距，可以将生均教育经费作为具体的衡量指标。近年来，随着国家逐步重视农村义务教育事业发展，城乡义务教育生均教育经费差距指数大体呈持续上升趋势。在2006年，小学城乡义务教育生均教育经费差距指数就高于0.8了，2007年升至0.87，2008——2010年升至0.89。2009年，初中城乡义务教育生均教育经费差距指数高于0.8，2010年升至0.84。即使是指数最高的2010年，城乡小学义务教育生均教育经费仍有11%的差距，城乡初中义务教育生均教育经费的差距则高达16%。

（二）城乡义务教育办学物质条件的差距

办学的物质条件是衡量义务教育质量的重要指标，主要包括价值指标和实物指标，其中，价值指标包括生均固定资产值、仪器设备值；实物指标包括生均校舍面积、体育场面积、图书资料、计算机台数。除生均校舍面积和体育场面积外，农村小学的办学物质条件与城市小学之间存在一定的差距。2004—2010年，城乡生均图书资料差距指数在0.79-0.91，固定资产值差距指数在0.60-0.66，仪器设备值和计算机台数差距指数均小于0.5。这表明，在仪器设备和计算机方面，城乡小学差距较大。

农村初中与小学有相似之处，生均校舍面积和体育场面积都比城市大。农村初中生均固定资产值与城市相差较大，差距指数大概在0.8的水平。城乡初中生均仪器设备值的差距指数尽管大体呈持续上升趋势，但只在0.69到0.82之间。与农村小学不同的是，城乡初中生均图书资料的差距指数始终大于1，且呈持续增长趋势。农村生均计算机台数不断增加，且自2007年以来超过城市。这表明，农村初中图书资料和计算机资源状况已有所改善。

（三）城乡义务教育师资水平的差距

高质量的师资队伍是确保义务教育事业可持续发展的关键要素。城乡义务教育学校专任教师学历占比差距指数是指小学专科毕业以上专任教师占专任教师总额比例的城乡差距，初中本科毕业以上专任教师占专任教师总额比例的城乡差距。近年来，小学和初中义务教育学校专任教师学历占比差距指数均逐年提升。其中，小学由2007年的0.73持续升至2010年的0.81，初中由2007年的0.66持续升至2010年的0.79。即使是比例最高的2010年，城乡小学和初中仍有20%左右的发展差距。这严重影响到农村小学和初中教学质量和人才培养质量的提高。

三、推进城乡义务教育服务均等化发展的对策

要改善城乡义务教育服务不均等的现状，需要结合导致现状的成因，致力于推动城乡经济均衡发展，改革不合理的制度设计以及调整不公平的政策导向。

（一）统筹城乡均衡发展

农村义务教育发展滞后的根本原因在于农村经济发展落后。长期以来，城乡经济二元结构造成我国城乡义务教育服务不均等的形势日趋严峻。政府应力争打破城乡经济二元结构的束缚，统筹城乡均衡发展，进一步推进农业机械化，提高生产力和农业收入。积极调整农业结构，加速发展第二、三产业，适当放宽对农村中小企业和农民自身贷款的限制，支持农村民营经济发展。认真贯彻“以城带乡，城市支持农村、反哺农村”的方针，注重企业布局与乡镇发展之间的相互促进与协调，力争形成产业化集群。

（二）改革城乡分割的户籍制度

国家需要制定一部权威的《户籍法》来确保公民的自由迁徙权。制定新法时，需要废除限制迁徙自由的有关法律条款。比如，《户口登记条例》规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。这项规定是对公民自由迁徙的强行干涉，应予以废止。同时，推动户籍制度与公共服务脱钩。我国户籍制度建立的原始功能是用来登记人口数量和证明居民身份，与个人利益无关。然而随着时间的推移，户籍制度成为导致并固化城乡二元结构的主要因素。户籍影响城乡资源配置，人为地造成了城乡居民享有公共服务的不均等。户籍制度改革应使户籍制度与公共服务脱钩，实现公民在户籍登记制度面前身份一律平等。此外，渐进推进城乡统一的户籍模式。我国区域经济发展水平差距较大，不太可能迅速彻底地取消“农业”与“非农业”户口的登记模式。户籍制度改革应循序渐进，在全国范围内选取试点进行改革，依次逐步推广到全国范围。

（三）投入以中央为主、分项分级共担

我国自2000年以来一直在进行教育财政体制改革，但效果并不理想，根本原因在于各级政府事权与财权严重不匹配。义务教育财政体制改革的重点是要科学规范中央与地方各级政府的财权和事权。义务教育投入应以中央为主，在此基础上由各级政府分项分级共担。

从经费支出的角度看，义务教育最基本的支出可以分成三大项：人员经费、公用经费和基建经费。其中，人员经费主要包括教职工的工资福利费、社会保障费等；公用经费主要包括公务费、设备购置费、修缮费、招待费等；基建经费主要是用于学校基本建设。应从这三大项入手分配各级政府的投入比例。第一，人员经费是义务教育经费中的第一大支出。人员经费的均等化是城乡义务教育服务均等化的重要前提，中央政府应承担人员经费支出，发挥中央政府的财力优势和宏观调控能力。第二，公用经费是仅次于人员经费的第二大支出项目。在国家承担全部人员经费后，公用经费应结合地区具体情况，确定各级政府分担比例。例如，发达省份的义务教育公用经费可由省级政府承担，贫困省份则由中央与省级政府划分比例共同承担。第三，关于基建经费，应充分调动地方政府的积极性，发挥其在信息方面的优势，由地方政府予以承担。当然，在地方政府层面也可分级共担。在经济发达地区，此项经费可完全由县级政府承担，落后地区应由省级政府和县乡级政府划分比例共担。

从事权的角度看，中央政府应强化其宏观调控作用，在增加义务教育投入的同时，充分优化资源配置，在资金和政策方面向农村倾斜。省级政府应发挥承上启下的重要作用，一方面，统筹落实义务教育经费，缩小城乡义务教育发展差距，另一方面，在省内统筹平衡，对义务教育的整体发展进行规划并监督落实。县级政府应充分发挥贴近基层实际的优势，尽可能掌握详细信息，将时间和精力放在处理教学、管理的具体事宜上。

（四）完善义务教育的财政转移支付制度

要逐步形成以一般教育转移支付为主、专项教育转移支付为辅的教育财政转移支付制度。中央财政应加大一般性转移支付的力度，并使其进一步向农村倾斜，使城乡儿童和少年共享优质的义务教育资源。同时，专项转移支付发挥的是拾遗补阙、减轻地方财政压力的辅助性作用，制度应规范，规模应适度。对于义务教育专项转移支付项目的确定，应在各个环节坚持科学、公正原则。在立项程序上，应坚持由各级政府根据自身义务教育发展中的问题和需求向中央和上级政府提出申请，报中央审批立项的原则。中央在审批立项过程中，应整体考察上报的项目、组织专家进行深入论证，公正、客观立项。只有增强立项的科学性，才能使有限的专项转移支付资金在推进城乡义务教育服务均等化过程中最大限度地发挥作用。此外，建立义务教育转移支付监督检查和责任追究机制，保证资金的支付和使用落在实处。加强政府审计监督、人大预算监督和社会监督，提高转移支付资金的使用效率。

（五）杜绝城市偏向，促进城乡义务教育资源共享

缩小城乡义务教育的发展差距，就要杜绝各种“城市偏向”政策。从根本上树立城乡平等意识，强化向农村特别是老、少、边、穷农村学校的政策倾斜。在制度设计、资金支持、学校建设及师资配备等方面保障农村孩子与城市孩子享有同等的义务教育服务。政府应建立城乡义务教育资源共享机制，统筹城乡义务教育资源，引导教育要素在城乡之间合理流动，搭建城乡合作平台。例如，针对农村师资力量薄弱的问题，政府可以每年从城市小学、初中吸引一定数量的教师到农村支教，同时，为农村教师进城接受专业培训提供平台。此外，可以在农村学校建立大中专院校的教学实践基地，每学年调配一定数量的在校大学生充实到农村学校，弥补农村义务教育师资的不足。进一步加强城乡义务教育师资力量之间的教研合作，促进网络教育资源共享，加大对口支援力度。

参考文献：

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责任编辑：郭一鹤

中图分类号：F812

文献标识码：A

文章编号：1671-6531（2016）02-0022-03