新形势下重构财政监督的几点思考

●马海涛/中央财经大学研究生院院长、教授、博士生导师

新形势下重构财政监督的几点思考

●马海涛/中央财经大学研究生院院长、教授、博士生导师

一、新形势下财政监督定位问题

随着社会经济不断发展，财政职能定位在不断改变，与之相适应，财政监督也需重新定位，更好地服务于经济发展大局。

（一）从国家治理层面定位财政监督

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，将财政定位提升到国家治理的层面。相应地，财政监督的定位也应随之变化，要将财政监督也置于国家治理的高度来进行全面衡量，综合考虑。

（二）从现代财政制度定位财政监督

建立现代财政制度是党中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想。现代财政制度要求建立法治、公开、透明的财政制度，更好地实现社会公众利益最大化。财政监督作为财政政策有效落实的重要保障，如何嵌入现代预算制度中，进一步打牢现代财政制度的基石是新形势下的重要命题。

（三）从本源问题定位财政监督

近年来，对于财政监督的本源问题各界争论不已。财政监督究竟是财政的基本职能之一，还是仅仅作为实现财政职能的一种手段？不同研究者对此各持己见。不同的定位对财政监督职能的发挥具有重大差别。特别是新《预算法》出台以后，各地纷纷修订地方财政监督法规条例，面临的首要问题就是财政监督的本质是什么。笔者认为，财政监督作为财政的一项基本职能必须予以明确，在这个定位的基础上再进一步细化完善其职能。

二、新形势下财政监督的新内涵

（一）财政监督方式、范围的新变化

1、实施全过程监督。在我国经济监督体系中，有财政监督、审计监督、纪检监察、人大监督等多重监督系统。财政监督必须是全过程监督，即对预算实施全过程进行监督。“预算编制有目标，预算执行有监控，预算评价有反馈，反馈结果有应用”，以此形成全过程监督。

2、实行全口径预算监督。现代财政制度的一个基本前提是全口径预算。过去，预算监督主要是指一般公共预算监督。《预算法》修订后，明确将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算，要求实施全口径预算。随着全面深化改革的不断推进，未来有可能将政府基金预算、国有资本经营预算都并入一般公共预算，并将债务预算纳入预算监督范畴。

3、从合规性向合规性与有效性并重。

以往财政监督大多关注财政资金的合规性监督，检查财政资金的使用、拨付是否合法合规。随着公共财政的深入推进，财政监督从合规性向有效性转变，在关注合规性的同时，更加注重财政资金使用效果的监督。

4、重点加强预算支出监管。新常态经济下，财政收支矛盾突出。中国经济在经历了连续多年的高速增长之后，财政收入再很难有大幅度增长，为此，加强财政支出监管具有重要意义。在开展财政支出监管过程中，不仅要关注财政支出使用绩效，还要结合经济结构调整，使财政支出符合经济结构调整方向。

（二）坚持依法监督的新要求

十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，使公众对依法治国、依法执政有了更加全面深入的理解。以新《预算法》的讲授为例，以前聆听《预算法》的对象多是财政人员，现在不仅有财政工作者，还有许多人大代表、政府官员、预算单位“一把手”等积极学习新《预算法》，说明公众对《预算法》有了新的认识。这对财税人员也提出了更高的要求，要求财税工作者要更加懂法守法，深入研究财政相关法律法规，进一步强化依法监督。

（三）财政监督要融入财税体制改革中

全面深化改革背景下，财政监督要紧紧围绕财税体制改革的大方向，关注财政改革的各个方面，将监督渗透进去，真正实现财政监督与时俱进。财政监督不是简单的事前、事中、事后监督，更不能为了监督而监督。要站在改革的高度，从经济结构调整、财税体制改革的视角出发，实现财税改革与财政监督更好的有机结合。

三、财政监督要着重解决机制协调问题

财政监督协调机制主要包括两方面内容：一是各部门之间的协调机制问题。目前财政各部门设置较为完善，而如何协调利用好各部门力量，充分发挥监督职能是需要深入思考的问题。二是财政监督层级之间协调问题。中央到地方分为中央、省、市、县、乡镇五级，各层级之间如何构建有效的监督网络体系，需要全盘统筹部署，综合提升财政监督效能。笔者认为，不同层级之间最重要的是明确各自的监督责任，形成“分级管理、全责明确、规范透明、相互制衡、运转高效”的监督机制。

（根据“财政监督改革发展理论与实践”征文评审暨高峰论坛发言整理）