财政监督与国家治理相匹配的定位探讨

●刘尚希/中国财政科学研究院院长、研究员、博士生导师

财政监督与国家治理相匹配的定位探讨

●刘尚希/中国财政科学研究院院长、研究员、博士生导师

财政监督是一个老话题，也是一个新话题。改革开放初期，相关专著例如《社会主义财政学》等就开始提及财政的监督（管理）职能，因此，可以说财政监督是探讨了几十年的老话题。而这个老话题也常说常新，改革开放三十多年发展到今天大家仍在探讨财政监督，但何为财政监督并没有一个十分准确的定义。尽管在实践中监督检查作为财政部门的重要职责一直在做，但仍属于“摸着石头过河”，缺少相应的清晰的理论框架，财政监督在理论上的探索尚未真正破题。因此，有必要从学理、法理以及监督方式方法等多角度明晰财政监督的涵义与定位，尤以如何构建与国家治理相匹配的财政监督理论框架为考量重点，以避免实际工作中财政监督缺乏理论指导、法律授权以及存在效率损失而导致的定位不明、发展乏力等问题。

一、从国家治理角度理解财政监督

我们一般讲的财政监督，多数指检查工作，即对相关财政行为是否合乎法规进行检查，这种矫正性的合规性检查就是笼统意义上说的监督。但现在说的监督并不局限于此，而是强调以结果为导向的绩效监督，即检查合规是一方面，但并不意味着某项行为符合程序、条规就行，若其缺乏绩效仍有问题。因此，站在绩效的角度看监督就不仅监督具体行为，同时监督现有规章制度是否有利于绩效的提升，若不利于绩效提升，则制度规章就要整改。这样监督就提升了一个层次，监督对象实质上发生改变，实则是对规章本身的监督，即不再局限于合规性监督，而是通过绩效监督看规章制度是否合理。而从国家治理层面讲，监督就更上一个层次，不仅关注绩效，更要从是否维护了社会的公平正义角度来思考。因为国家治理的一个重要价值导向就是要维护社会公平正义，实现整个社会利益的平衡。城乡之间是否存在利益不公平、贫富差距是否在拉大，从国家治理层面来看就是问题。具体到财政来看，财政资金的分配是在促进公平还是在加剧不公平，这就是监督应予以考虑的问题。因此，站在国家治理角度，就赋予监督更高层面的涵义，即在国家治理角度，财政监督就应以促进公平正义为重要目标，而不再局限于具体的绩效评价。所以我认为，对财政监督的理解有必要从微观上升到宏观、有必要从局部上升到整体、有必要从单一上升到全面，只有这样财政监督才能与当前所定位的 “财政是国家治理的基础和重要支柱”相匹配，否则财政监督不免陷于狭隘。当然这并不意味着我们止于空谈，事情还是要一件一件具体来做，但必须强调的是，财政监督要真正落到实处，其定位、目标、视野等每一点都要与国家治理相匹配，如果没有这样一种新的理解和定位，缺乏这样一种更高的眼界和判断力的话，财政监督理论与实践就可能停留在过去的状态和水平，难以有新的开拓发展。

二、在依法治国背景下定位财政监督

新形势下还应从依法治国角度来理解财政监督的法律地位、考量监督权的来源问题；如从法理角度看就回到公共权力这一更为基本的理论层面；从法律角度探讨就要具体来看财政监督权来自于哪部法律授权。由于当前尚未出台《财政监督法》，现行《预算法》对财政部门监督职责也仅作原则性规定，财政监督的职责边界范围等尚未作进一步细化，财政监督权的法律来源问题并没有真正解决。在依法治国理念下“法无授权不可为”，如果在实践中一再强调财政监督很重要，而另一方面又缺乏明确的法律授权，那么财政监督在实际工作中就会陷入十分尴尬的境地，甚至可能会面临法律风险。目前来看，财政监督更多体现为公共部门的一种内控机制，在依法治国背景下如何进一步明确财政监督权的法律来源是迫切需要解决的问题。同时，财政监督立法要避免法律制度的文本主义导向，要注重法律制度实施的行为主义导向，实现从法制到法治的转变，如果没有这种转变，财政监督的实际权威性就会降低。此外，财政监督以往更多的是顺着资金链条监督，即强调流量监管或者说预算监管，而从政府综合财务报告或资产负债表出发针对资产存量监督相对缺乏，因此从法律实施角度来看存量与流量监管并重也应纳入今后的财政监督工作中来。

三、从前台到后台的监管模式转变

财政监督应根据当前的发展要求，从前台转向后台，才能真正提高效率。过去财政监督就是通过大检查、“人海战术”来实施监督，实际上目前来看这种监督模式发现的问题很有限、监督效率越来越低，要做到真正的有效监控越来越难。这就要求当前的财政监督转变监管方式，例如运用大数据的原理对财政行为实施监督，将原来大量的前台工作转向到后台对财政行为数据的分析，从而发现问题、解决问题。因此，

不论是顺着财政资金流量这一链条进行监管还是对资产存量的监管，通过运用大数据在后台进行分析，动态寻找风险点并锁定风险点进行控制，这样就实现了监督方式的一大转变，监督效率会大大提升；反之，如果还是运动式、普查式的监督监管模式，则效率会越来越低且成本越来越高，发现的问题可能仅是极少一部分，大多数问题则难以发现，监督成效会大打折扣。因此，真正要使财政监督和国家治理相匹配，

也应着力在监督方式方法上创新，通过运用大数据的理念来完善实施监督的基础设施，实现监督从前台向后台的转变。

（根据“财政监督改革发展理论与实践”征文评审暨高峰论坛发言整理）