关于财政监督的定位及未来发展的几个问题

●吴俊培/武汉大学财政金融研究中心主任、教授、博士生导师

关于财政监督的定位及未来发展的几个问题

●吴俊培/武汉大学财政金融研究中心主任、教授、博士生导师

一、财政监督定性的理论分析

财政信息不仅反映政府经济和市场经济的相互关系，也在一定程度上反映社会和自然之间的关系、政治和经济之间的关系，是一种关键的信息。从职能的角度讲，财政监督对社会有着全方位监控的作用，对社会治理有强大的作用，体现与整个社会进步相一致、预示制度演化方向等问题。因此，应从这样一个更高层次的涵义来定位财政监督。若仅局限于财政是公共收支，有相关的章法可依据来进行监督，这只是监督财政，低于财政监督职能定位。财政监督与审计监督也是有区别的，审计监督是外部对财政的监督，但如果仅从这个角度定位财政监督，那财政监督就是内部监督了。显然，财政监督不仅仅是政府财政职能机构内部的这样一种制度性的监督，尽管这种监督也非常重要。

财政监督在整个经济中处于核心地位，能够起到全面反映经济发展的作用。要高屋建瓴地把握财政监督内涵，则要整体把握社会经济结构安排及社会发展趋势。现阶段我国的社会经济体制定性为社会主义市场经济体制，市场在资源配置当中起决定性作用。社会制度的定性如何在财政上反映，这其中有很多理论问题需要研究。目前我国对于这些理论问题的研究还处在零散、不集中的阶段，理论界主要关注这样几个问题：

第一，由于财政体制安排上存在的问题，导致地区之间发展不平衡。这种不平衡，从财政制度安排的角度看，是只重视地区间的竞争出效率，不重视甚至忽视地区间的协作出效率。由于制度安排不合理，导致地方之间过度的财政竞争，结果反而不能使资源配置优化。一般公共预算的核心制度是分税制财政体制。这一制度安排是由税制、分税和转移支付制度组成的。其中，税制是基础，需要进一步改革。这些问题本身就是对财政监督提出的一些理论要求。

第二，从职能的角度来考虑，财政监督体制中产生的这些问题应如何分析？纠正的路径在哪？以前监督财政被按照制度章法来执行，对于促进财政制度的完善和对社会发展走向的功能方面所发挥的作用较弱。也即是说，应该发挥财政监督社会发展方向的功能。

第三，政府预算之间边界不清晰使财政监督职能不能充分发挥。新《预算法》指出，政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算组成。但四种预算之间的边界不清，存在软预算约束问题。软预算约束是无法充分发挥财政监督功能的。因此，加强四种预算之间关系的研究是又一新的理论任务。预算不硬化，监督就无法到位。

二、财政监督未来发展的要求

第一，视野要开阔。要树立财政监督不仅是财政系统的监督部门，而且是整个社会发展的监督部门的理念。因为财政是经济基础之一，制度安排处于核心，在经济制度的安排和政治制度的关系中是基础，在人与自然的关系中起到决定性作用，所以财政监督可以起到全方位监控的作用。

第二，理论要综合。工业革命以来，我国所谓的科学化实际上是学科化，谈到“做什么科学研究”，就是“生物研究”、“化学研究”、“财政研究”，实际上这是学科化。但现代财政需要新的学科综合，需要综合的理论，没有新的学科综合的观点，仅仅以财政论财政来进行监督，视野拓宽不了，财政监督则无法实现社会的全方位监控的定位。

第三，创新技术手段。若要把财政监督作为一种职能，则要在监督技术以及监督方法上有所创新。习近平主席最新提出“五大发展理念”，这五大理念都应该在财政收支数据中反映出来。因此，体制不仅要解决目前的问题，也要有利于长期稳定的变化趋势，这应该是财政监督的重点。要依照“五大理念”来监督，仅仅以财政收支数据来反映财政的面貌已经不全了，如经济发展与环境污染的关系、就业的公平问题、城镇化过程中的问题等，都无法反映出来。因此，需要用大数据的方法进行数据采集。依照“五大理念”，建立新的数据库信息库并加以分析，这是传统的财政监督中十分缺乏的，与监督财政严格区分开来，需要有新的技术手段。

第四，财政监督的职能评价需要进一步

探讨。现阶段，财政监督的职能评价存在一定难度。类似于宏观税制的合理安排，没有一个全面合理的、静态的评价标准。因此，未来的财政监督朝着比现阶段更高一层次涵义的定位方向发展，即更多地从职能的角度发挥财政监督更强大的作用，对其效能的评价，是一个需要深入思考的问题。

（根据“财政监督改革发展理论与实践”征文评审暨高峰论坛发言整理）