财政监督改革与发展的新命题

●高培勇/中国社科院学部委员、中国社科院财经战略研究院院长、研究员、博士生导师

财政监督改革与发展的新命题

●高培勇/中国社科院学部委员、中国社科院财经战略研究院院长、研究员、博士生导师

党的十八大以来，我国财政监督形势发生了重大变化：财政被定位国家治理的基础和重要支柱，党和国家监督体系新格局逐渐形成，供给侧结构性改革成为国家发展战略，新《预算法》落地实施，等等。所有这些，给财政监督的理论和实践工作带来了巨大的挑战。不妨从如下四个方面进行分析，并提出一些命题思考。

一、财政“基础和支柱说”下财政监督所处的层次

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。随着财政本身的定位站上了一个新的历史和理论高度，财政监督的功能和作用也会随之发生变化。如果说国家治理位于第一层次，经济体制位于第二层次，那以往作为经济体制组成部分之一的财政体制则位于第三层次。过去，在财政被视作经济体制一个组成部分的情况下，财政监督的功能和作用定位也基本停留于财政本身。而现在，随着财政体制跨越经济体制、直接和国家治理发生了关系，成为国家治理体系的一个组成部分，那么，财政监督的功能和作用，自然要上升到国家治理层面重新定位。

为什么说财政是国家治理的基础和支柱？这是因为，在整个国家治理体系中，起主要作用的是两个线索：一个是事，即政府做的事情，也就是政府的职能；另一个是钱，就是资金，或说是履行政府职能所需花费的钱。所谓国家治理的最重要事情，就是把职能理清，该干什么事，然后付诸于资金的运作。这两大线索使财政成为一项最具基础性的制度安排。在所有国家治理事务所涉及的利益关系中，如政府和市场的关系、国家和社会的关系、中央和地方的关系等，财政收支显然是主要线索，构成了这些利益关系的基本方面。因此，我们说财政是国家治理的基础和重要支柱。

回到财政监督，过去从财政的角度来实施监督，着眼于财政视野，至多在经济活动范围之内。但当财政监督成为国家治理的一个要素，哪怕是附属于财政要素下的二级要素时，它如何与国家治理各个方面的因素发生关系？这显然是需要重新定义的。而财政监督所处的层次发生变化后，其职能如何转变，则需要深入探究。

二、党和国家监督体系格局变动中财政监督的定位和法治建设

去年以来，党和国家监督体系格局发生了重要变化。比如审计监督，去年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件中提出，要保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。审计监督原来属于政府监督体系，现在不仅成为国家监督体系中的组成部分，还被引入到党的事业中，其作用空间随之提升。审计署党组将审计直接定位于国家治理的基石和重要保障。

财政监督与审计监督本是并驾齐驱的，一方面是审计部门的监督，一方面是财政部门的监督。因而我们要思考，财政监督是不是也能延伸到党和国家的监督体系中？财政监督与整个党和国家监督体系是一种什么关系？具体来看，财政监督和日常的财务监督、会计监督是一种什么关系？甚至和纪检是何种关系？实践中，财政监督和审计监督本就相辅相成，一个以财政收支为主要线索实施监督，一个以国家审计部门为主体实施监督，这种工作格局是否会发生变化？

财政监督不仅要重视党和国家监督体系格局变动中自身的定位，还要关注自身的法治建设。仍以审计监督为例，审计机关依据《审计法》开展审计监督，强调依法独立行使审计监督权。相比之下，财政监督当前虽有大量的实施条例，可以依规行权，但由于缺少法律依据，其监督效力及其独立性仍有局限，因而财政监督的法治建设需引起重视和进一步探讨。

三、基于供给侧结构性改革政策的财政监督新格局

我们所说的供给侧结构性改革，并不是供给经济学在中国的翻版，与供给经济学的主张不同，现在给出的一个权威解释是用改革的办法推进结构性调整。那么，在这个过程中财政监督要发挥什么作用？这是一个重要的议题，首先需要从理论上明确界定，否则在实践上难有大的突破，甚至当实践延伸到一定层面后，具体做法和理论解释不能互相匹配。

当前，在供给侧结构性改革政策背景下，我国的财政监督与以往的格局相比已有了很大变化，有三个方面值得关注：一是财政政策。大家公认为财政政策是一种天然的结构性政策，意味着在这一轮的结构性调整中财政政策要打头阵。而财政政策的载体，就是收入、支出、管理、平衡和监督。学者们一直在思考如何表达供给侧结构性改革和以往的需求管理之间的关系，有这么一个说法：需求管理如同打麻药，供给侧结构性改革如同做手术，要开刀。供给侧结构性改革需先打麻药，或者同时打麻药和做手术，也就是说，不能排斥需求管理。推及财政政策，意味着财政政策一方面要在需求方面发力，同时也要在供给方面发力，而且它的视野要从突出总量延伸到结构中去。作为财政政策的载体之一，财政监督具有重要作用。财政投资资金的拨付进行到什么地方，财政监督就要跟进到什么地方。二是减税。以往认为财政支出是财政资金需要跟踪，而减税和财政监督的关系不大，因而不一定跟踪。在这一轮供给侧结构性改革中，能不能跳出传统视野，将财政监督延伸到减税系列中去？三是加速折旧。加速折旧作为结构性减税的重要内容，对国家的财政收支和经济体制的转型升级均有显著作用，与财政监督也有直接的关系。因此，要加强对这几方面的理论和实务研究，层层递进，不断向前推进发展。

四、新《预算法》实施后财政监督的内容扩围

新《预算法》将预算的范围从一般公共预算延伸到“四本预算”，即预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。这使财政监督研究的内容更加丰富。

既有的预算管理所说的预算概念都是基于一般公共预算，因而财政监督也在相当程度上局限于一般公共预算这一本预算上。今后，政府预算包括“四本预算”，财政监督的规模和范围面临很大的不同，而同时对四本预算实施监督将是一个非常大的挑战。同时，随着全口径预算管理的实施，财政监督对象将更加复杂，而新《预算法》对绩效预算监督的要求，意味着财政绩效监督也逐渐成为财政监督工作关注的重点内容。

以上是当前我国财政监督工作面临的四大特殊背景，新形势的发展变化对财政监督提出了新的要求，财政监督今后如何发展，如何形成一个逻辑上自洽的发展结构，都是财政监督接下来需要研究和改革的重要命题。

（根据“财政监督改革发展理论与实践”征文评审暨高峰论坛发言整理）