浅议创新社会治理中的公民参与

唐　葵

(中共清远市委党校　行政与公共管理教研部，广东　清远　511520)



浅议创新社会治理中的公民参与

唐葵

(中共清远市委党校行政与公共管理教研部，广东清远511520)

摘要：公民政治参与是实现社会主义民主政治的基石、是创新社会治理的重要力量。政府要适应社会治理的发展趋势，推进简政放权，从市场、社会能够自我治理的领域中逐步退出，并着重从如下四个方面着手推进公民参与，即：重视培育公民精神、拓宽公民参与社会治理的渠道，重视非政府组织、利益集团在社会治理中的积极作用，确保弱势群体在社会治理中的不缺位及以制度的创新保障公民在社会治理中的有效参与。这是激发社会治理的活力之源，最终实现善治治理目标的重要路径。

关键词：社会治理；公民参与；创新

我国是社会主义国家，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，离不开公民政治参与的不断扩大、提升。公民政治参与是推进和实现社会主义民主政治的基石，是创新社会治理的重要力量。政府要在法治政府、服务型政府转型中加大对公民、社会组织、利益团体的组织和引导，积极拓展多元主体在创新社会治理中的参与渠道和途径，通过制度建设，鼓励和支持社会各方、尤其是公民通过有组织的政治参与，激发社会治理的活力之源，最终达到善治的治理目标。

一、重视培育公民精神，拓宽公民参与社会治理的渠道

在创新社会治理过程中，政府要及时转变理念、重视公民的参与性。市场经济的逐步确立，增强了公民的平等意识，这为公民逐步走向参政议政奠定了良好的思想基础；20世纪治理理论的兴起，为公民对于国家政治事务的参与提供了理论支撑。治理理论适应现代市场经济发展和政府改革的方向，更加强调公共事务中的国家与社会、政府与公民的合作、协调和伙伴关系，倡导多元主体的共同参与和责任；而现实中法治政府、服务型政府转型和政府简政放权的行政体制改革又为社会治理创新中的公民参与提供了现实土壤。这就要求政府不断重塑理念，在有限政府、服务政府、法治政府、责任政府的视域下重新界定政府职能，正视公民和社会组织在社会治理中的主体地位，还权于公民、还权于社会。政府要在简政放权这一基础之上，通过教育、舆论加强公民精神的培养，提高公民对民主政治、社会治理的关心度与参与度，创设公民参政、议政、参与社会治理的良好社会氛围，使公民参政议政、参与社会治理具有更加充分的内源动力；同时，通过制度的创新和技术手段的支撑，建立和畅通公民参政议政、参与社会治理的可靠途径。政府还要加强对公民有序参与、有组织参与的引导，降低社会组织的准入门槛，提高公民参与的组织化程度，引导公民从分散的个人参与向集体的有组织参与转型，从不自觉参与、有限参与向自觉和完全参与发展。

当前来说，政府在社会治理领域重点要从以下环节引导公民的有效政治参与。第一是公共政策的制定和执行领域。现代社会的决策环境瞬息多变，决策的多元目标增加了公共政策制定的复杂性。政府作为公共政策的制定者不是万能的，它需要改变过去“包打天下”的思路，既要认真听取专家、学者的专业意见，也要倾听利益相关群体的利益诉求。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体，同时民主与法治的精神赋予了公民在政策合法化中的主体地位，从政策科学的角度讲，公民的主体地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程，政府要在公共政策的制定与执行等各个环节中通过制度的设计和完善，达到与公民进行充分的沟通、协商与合作的目的。第二是培育公民参与社会公共事务的公共精神。所谓公共精神，简单地说，“可以理解为社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观认可并体现于客观行动上的遵守、执行。”[1]公众对公共事务的关心、介入和了解程度，是一个社会的公共精神的体现。公共事务应当成为人人关心的自己的事务。公共精神的培育依赖于人们对社会共同事务的参与所获得的知识和能力的发展，而政府在这方面责无旁贷。政府要在社会公共事务的协商管理上给予公民充分的参与空间。尤其在社会矛盾的协调中，公民的积极参与是社会治理创新中政府所需要正视的问题。30多年的改革开放带来了社会阶层分化以及与之相伴随的社会利益诉求的多元化，加上转型期各种矛盾的集中凸显，要协调各方利益形成合力，就必须培养公民的理性参与精神。当前我国社会矛盾的主体面仍然是人民内部矛盾，在处理社会矛盾的过程中，政府一方面要着力解决好群众最关心、最直接的现实民生问题，赢得民心，这是实现善治的基础；另一方面，政府要加强与社会的对接，积极搭建平台，听取民意，建立和完善社情民意的诉求机制和协商机制，着重源头治理，这是实现善治的关键。

二、重视非政府组织及利益集团在创新社会治理中的参与、监督

1.发挥非政府组织在社会治理创新中的重要作用。20世纪的最后20年中，非政府组织(NGO)在全球范围内得以快速发展，并发挥着日益重要的作用。NGO以满足社会公众利益为使命，是政府治理公共事务的重要伙伴。发达的非政府组织，既是一个国家社会民主程度的反映，同时也是培育公民精神的舞台。作为公民社会的基础结构，NGO将发挥越来越重要的作用，正日益成为推动政府治理理念和治理模式转变，最终实现“善治”的基本力量。我国的非政府组织是伴随着中国改革开放的进程而逐渐发展起来的。改革开放之前，政府全面控制社会生活的各个领域，在制度安排上限制了非政府组织和利益群体的活动和生存空间。改革开放以后，随着中国经济的高速增长，市场化的迅速发展和国家权力从社会的部分领域中隐退，为NGO发展提供了活动的空间和机会。目前，在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业及人口控制等领域，我国的非政府组织都发挥着重要的作用。像中国青少年基金会实施的希望工程、中国扶贫基金会的各项扶贫活动、中华慈善总会的救助活动等，都是卓有成效的非政府组织活动。但中国NGO的发展历程不长，官方性高于民间性，由此产生了一系列问题，如其面临行政机构的严密控制、相关法律的不完善和难以实施以及由此而来的资源动员能力严重不足等。随着现代化的进一步发展和社会的进一步成熟，社会的自主管理能力将不断扩大，“小政府，大社会”的历史趋势要求我们努力推进政府与社会的合作机制，发挥非政府组织的作用，建立NGO的自律与他律相结合的管理机制，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系，以有效发挥NGO“对政府公共管理中的功能和效率缺损的监督和补充作用”，促进NGO在社会治理创新中的积极作用。[2]

2.重视利益集团在创新社会治理中的积极作用。利益集团又称压力集团，它是建立在共同利益的基础上、试图参与政治过程以实现其共同利益的团体。[3]利益集团在国外被认为是民主政体中的自然现象，虽然西方学者对其褒贬不一，但毋庸讳言，利益集团在影响政府公共政策的制定方面发挥着巨大的作用。他们通过各种合法渠道，积极表达自己的政治诉求和意愿，努力使其关注的社会问题成为政策问题并影响政府政策方案的抉择；对于已出台的政策，则通过自己或积极拥护、或消极反对以致阻扰的态度，使政府获得信息回馈，从而不断调整政策，最大程度地满足大多数人的意愿。利益集团在政治表达方面的有效性，表现为他们通过将一个个分散的利益诉求综合化、组织化、放大化，进而引发政府关注，最终影响政府公共政策，实现集团内的共同利益。利益集团这种对政府公共政策的有效影响，能够激发集团内部的政治参与热情，能提供公民参与政治的渠道，使得他们的权利成为有影响力的、受到承认和保护的东西。而且，客观而言，利益集团还监督着公共权威、以阻止其越权行为。尽管利益集团在政治过程中发挥着积极作用，但其消极作用也是不容忽视的，当某些强势集团过于关注自己的利益，漠视他人利益或整体利益时，社会资源的权威性分配就可能出现严重不公，从而损害到某些弱势团体的利益，并给社会的稳定带来隐患。

我国的利益集团出现时间较晚，计划经济时代，由于缺乏一个外在于国家权威的社会自治领域，也就没有利益集团的生长空间。利益集团的产生源自于市场经济和多元政治两大框架，30多年的改革开放使我国的社会基础发生了深刻的变化，随着市场经济体制的逐步完善及利益多元化格局的出现，利益集团逐渐发展。目前，我国的利益团体，无论是在数量上还是在质量上，都与西方国家有着明显的差距；同时，由于国情不同，我国的利益集团同西方国家所说的利益集团既有重合之处，也有巨大差别。重合之处主要是通常所说的“既得利益集团”，指的是在改革开放初期，因为各种因素、甚至是由于一些灰色地带首先尝到了发展甜头，并试图依靠其在某一领域的垄断优势维持其既得利益的团体，这种利益集团无疑是现行政策下我们所要积极引导改造的对象。还有一类利益集团是我们通常所说的工会、妇联等群众组织，这些利益团体长期以来在观念、组织、职能体制等方面与政府有着千丝万缕的联系，严重依赖于政府，成为政府的附庸，难以独立，难以有效适应市场经济条件下个体利益诉求的综合、表达。对这两类利益集团，政府应分别予以不同的对策，第一类既得利益集团，政府要努力建立和完善利益集团成长的法律制度环境，克服其消极性，引导其在权力制约、增强公民意识、满足社会多元化需求等方面的积极作用。对第二类利益团体主要是要去行政化，使它们各自回复自己群众团体的本来角色，加强其联系群众，反映群众诉求，组织群众有序参与社会治理的作用。

三、确保弱势群体在社会治理中的不缺位

市场经济的确立，使得社会主义制度下的利益多元化成为了客观趋势，从而直接导致了新的利益结构、利益组织和利益群体的出现。社会的利益结构分化，在产生新的有产阶层的同时，也使昔日的部分有产者沦落为社会的弱势群体，他们作为国家改革政策的利益受损者，理应得到政府的关注。政府应有意识地发展社会各阶层的行动能力，特别是使弱势阶层能够发出呼声，并产生影响，促进其社会和经济地位的上升。一般而言，“强势集团的利益优先级总能成为公共的优先级”，对于那些拥有庞大社会资源和影响力的利益集团而言，他们是“政治上的积极行动者”，他们更接近公共权力，[4]弱势群体则不然，作为社会转型发展中的边缘群体，由于能力相对弱小，集体行动的障碍大，他们的利益呼声和参与需求往往不被重视。为此，政府应积极创造条件，为弱势群体创造一个有力的社会活动空间，通过采取某些政策的倾斜，作出一些政策、措施的安排，以增加弱势群体在社会治理中的参与机会。政府首先应该大力简约政策参与的成本，在政策程序设计上，应有意约束强势集团，同时为弱势群体的政策参与创造条件。其次，政府要重视弱势群体在社会治理中的有效参与，为节约弱势群体的参与成本，可在制度安排上设立民意监测体系，通过制度性的途径建立普遍的社情民意反映制度，拓宽弱势团体的利益诉求表达渠道，倾听民声、了解民意、贴近民心。

四、以机制的创新保障公民社会治理中的有效参与

以市场经济为基础的社会是利益高度多元化的社会，政府决策事关老百姓的切身利益和政府形象的树立，也关系到社会治理的有效性，因此，政府重大决策必须建立社会公示制度、行政听证制度，以满足公民参政的主动性、积极性，畅通公民政治参与的路径。政府重大决策公示制度，就是将政府决策过程及理由等公开，使一些民众关心、又需要民众理解、支持和配合的重大决策，处于公众的监督之下。听证是政府决策前的必要行为。一方面，它保障了政策制定过程中的透明度，使公民对政策内容有足够的了解，限制了政府行为的随意性；另一方面，它也使公民能直接参与政策制定，为政府的公共决策提供了广泛的智力支持。

此外，随着网络技术的发展，“构建一个具有回应性、透明性、虚拟化的在线政府”[5]200成为当前政府改革的重要趋势。电子政务的发展使得公民与政府之间在信息占有、支配和使用方面的差异日趋缩小，可以很好地克服传统政府模式下政府与社会信息不对称所带来的公民参与难题，它创新了政府运作的模式，使政府的组织结构和工作流程更加清晰流畅，方便了群众办事。同时，信息的公开透明也为群众监督政府提供了可靠的途径，有利于促进各级政府及其职能部门切实转变工作作风，立足百姓需求，增强政府公共服务、社会治理的有效性，从而打造为民、务实、廉洁、高效的政府。另一方面，它良好的互动性和回应性也激发了公民参与的热情。网上评议、投诉，咨询、建议，使公民参与“获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，她甚至提高了人们参与政治的兴趣”[6]。同时，电子政务的发展对于落实公民的知情权、参与权、表达权和监督权等都产生了积极、深远的影响，能吸引越来越多的公民参与到社会治理创新的实践之中。

参考文献：

[1]潘恩强.论公共精神：中华传统文化未能培养独立人格[N].光明日报，2003-11-05.

[2]万闻华.NGO社会支持的公共政策分析[J].中国行政管理,2004,(3).

[3]詹国彬.利益群体在公共政策中的作用及其发展导向[J].社会,2003,(12).

[4]杨占营.公共政策制定中的隐蔽议程问题[J].南京人口管理干部学院报,2005,(1).

[5]刘熙瑞.中国公共管理[M].北京:中共中央党校出版社,2004.

[6]李勇刚.互联网与民主的前景[J].江海学刊,1999,(4).

责任编辑：王升平

收稿日期：2016—01—29

作者简介：唐葵(1973—)，女，江西安福人，中共清远市委党校行政与公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向为行政与公共管理。

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)03—0049—03

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.008