完善生态文明制度体系建设路径研究

黄可佳

(福州大学 马克思主义学院， 福建 福州 350108)



完善生态文明制度体系建设路径研究

黄可佳

(福州大学 马克思主义学院， 福建 福州 350108)

摘要：完善系统的生态文明制度体系，离不开具体实施路径的建设。具体实施路径的提出对生态文明制度体系的建设方向、实施举措以及风险规避都有着巨大的现实意义。通过系统梳理我国自改革开放以来、围绕着生态文明制度体系建设所取得的各个阶段性成就，针对我国当前在完善生态文明制度体系过程中遇到的来自“源头”、“过程”、“结果”的一系列问题，结合制度建设所包含的刚柔特性，从而提出建立在社会主义制度基础之上，紧密联系源头建设、过程建设和结果建设的生态文明制度体系的路径设想。

关键词：生态文明；生态文明制度体系；实施路径

建立完善的生态文明制度体系是当前中国生态文明建设的当务之急。如何建构，各有策论。而从其根本来说，应从源头、过程与结果三个方面同步展开。究其原因，笔者认为，无论采用何种路径对生态文明制度体系进行完善，都无法脱离源头建设、过程建设与结果建设三个方面，且通过对路径选择分阶段的划分，可以更有针对性与渐进性的开展工作，同时也能更好的提升对该问题的认识。

一、我国生态文明制度体系的完善过程

党的十八届三中全会首次提出“生态文明制度体系”的概念，强调建设生态文明必须依靠系统完整的生态文明制度体系、制度建设作为建设生态文明的基本思路与根本保证。在此之前，由于我国工业化进程的推进，生态问题也日益凸显，使我国政府在实际工作中逐步认识到生态问题的重要性、紧迫性，也尝试从立法或组建相关行政机构等方面建立与完善我国生态文明制度体系。在此过程中，不乏许多有着建设性影响的宝贵成果。我国生态文明制度建设从萌芽、发展至不断完善大致可分为以下4个历程：

(一)1978年至1992年的生态文明制度建设

1978年党的十一届三中全会的顺利召开标志着我国开始进入改革开放的历史新阶段，社会主义市场经济的浪潮迅速席卷全国，在依靠高投入高消耗的资源战略，我国经济建设获得较快发展。与此同时，国内经济建设与生态环境的矛盾开始凸显，西方发达资本主义国家频现严重的生态危机，国内外的生态环境问题随即引起了我国政府的重视。在生态文明制度体系建设的萌芽阶段，1978年的《宪法》第11条首先从法律层面规定了“国家保护环境和自然资源，防治环境污染和其他公害”，这是我国首次将环境保护列入国家的根本大法。紧接着，1979年我国颁布了《环境保护法(试行)》，标志着我国生态环境保护的工程开始启动并走上法制化道路。1989年《环境保护法》的颁布，更标志着该阶段生态环境法制建设顶峰的到来，有关于生态环境的法律体系初步展现出轮廓。另一方面，为了巩固生态环境保护最初的法律成果，我国政府开始健全各级生态环境保护机构。1979年组建林业部，1984年成立了国务院环境保护委员会，1988年将国家环保局变为国务院直属机构。这些部门的设立加强了生态文明制度建设的组织基础[1]。

(二)1992年至2003年的生态文明制度建设

经过改革开放十多年的发展，我国经济水平有了质的飞跃。然而，在生态环境这方面，虽然之前有相关法律与组织的共同保障，但是由于粗放型经济发展模式和巨大的人口基数等客观原因，我国的生态环境形势仍不容乐观，解决我国生态环境问题需对症下药。1992年党在环境与发展的十大对策中指出：“转变发展战略，走持续发展道路是加速我国经济发展、解决生态环境问题的正确选择”。随后，在1994年我国政府发表《中国21世纪议程——中国人口、环境与发展白皮书》中首次提出可持续发展战略。可持续发展战略的提出，从国家战略总体布局的出发，对日后完善我国的生态文明制度体系有着极大的宏观指引作用。同样，在组织建设方面，1998年我国政府进行机构改革，将原国家环保局升格为正部级的国家环保总局；并鼓励建立类似于生物物种资源保护部际联席会等的生态环境保护横向组织机构，使国内的生态环境保护组织建设更为立体，使生态文明制度体系的组成部分更为多元。同年，中国政府颁布实施了《建设项目环境保护管理条例》，建立了“三同时”制度，对进一步完善生态文明制度体系起到了重要作用。

(三)2003年至2012年的生态文明制度建设

党的十五大、十六大始终十分重视“可持续发展”在生态环境中的运用，经过前一阶段的不懈努力，我国的污染治理和生态建设取得了不凡的成绩。然而这一阶段的生态环境建设问题主要集中于后果治理，这使得局部的生态环境问题得以改善，但整体的生态环境问题依然严重。针对生态环境所出现的整体性问题，2003年党的十六届三中全会提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，顺应了当下我国生态环境问题所处的新形势，并再一次从宏观政策出发为生态文明制度建设奠定方向基础。2007年10月，党的十七大正式提出并强调要建设生态文明，并提出“五位一体”的概念将生态作为与政治、经济、文化、社会同等重要的内容放于国家总体布局之中。这充分体现了我们党敏锐的执政智慧以及对生态文明建设方向的准确把握，为日后生态文明制度体系的完善指出了源头和方向。

(四)2012年至今的生态文明制度建设

2012年11月8日中共十八大在北京顺利召开，之后发布的“十八大”政治报告将建设生态文明列为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，要求将生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面与全过程。同时报告更是明确指出，保护环境必须依靠制度，一方面要求建立和完善以自在自然为依托的有关国土、耕地、水资源和环境的保护制度；另一方面则要求，应建立和完善以人的社会生产活动为基础的，反映市场供求和资源稀缺度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度[2]。接着，在2013年11月9日召开的十八届三中全会上，大会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》首先从国家制度建设的层面上强调了制度对我国社会各方面建设所起的基础性作用，要求坚持使用制度来管权、管事、管人。其次，从生态文明建设的角度，指出生态文明的实现必须依靠系统完整的生态文明制度体系，并与时俱进的进一步明确了建设生态文明制度体系的要求，具体包括：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制这四个方面[3]。随后，为了增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，在2015年9月22日颁布了《生态文明体制改革总体方案》。该方案表明我国生态文明制度建设已经进入攻坚克难的关键期，我国的生态文明建设亟需进行体制改革。

从召开的历届重要会议中不难发现，我们党对于生态文明制度体系的认识已经逐步走向成熟，提出的相关方针政策根据我国实际情况的转变也有了与时俱进的发展。生态文明制度建设体系被提升到了一个全新的高度，这让深切关心中华民族和人类文明之命运的人们感到欢欣鼓舞。

二、我国生态文明制度体系完善过程中所存在的问题

尽管我国政府逐渐认识到生态文明制度体系建设的重要性，对该问题也已经给予了充分的重视，并采用多种方式遏制生态破坏现象的产生，然而，近年来我国的生态破坏现象仍时有发生，而且在深度、广度上更有了可怖的增长，原有小范围的生态破坏逐渐转变为如今大面积的生态灾难，由此可见我国生态文明制度体系建设仍存在诸多问题。笔者认为，究其根本其主要原因在于：我国尚未彻底完成的工业化进程。我国经济发展的主要推动力来自于工业发展，而我国工业的发展一方面受建国初薄弱的经济基础所影响，起点低、起步晚；另一方面则由于我国拥有充足的劳动力资源，各类企业自主进行科技研发的主动性不强，在寻求产业升级的时候进度缓慢。以上两个方面导致了我国工业发展一直走着低层次、低科技含量的粗放型道路，经济结构不合理，不可避免的对资源浪费多、对环境破坏大，甚至产生了区域性生态系统退化等恶劣后果。

由此可以看出生态环境与经济发展紧密联系，我们不仅要看到是我国落后的工业产业布局导致了如今频现的生态问题，不仅是人们意识上对生态问题的忽视，更是生态制度建设不完善、不健全的后果。倘若我国生态文明制度体系建设已进行完成，则完全可以反过来推进我国工业化进程的进行。针对隐藏在一系列经济表象背后的生态文明制度建设问题，党的十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国、深化生态体制改革，并第一次明确提出应从“源头严防、过程严管、后果严惩”三个方面，对生态文明制度体系进行改革与完善。将三个“严”的内容拓展开来，具体指的是生态问题产生之前的预防制度、生态问题产生之时的管理制度及生态问题产生之后的奖惩制度。

(一)从“源头严防”谈生态文明制度体系源头建设存在的问题

在我国当前的生态背景之下，各种生态问题往往层出不穷，令人防不胜防。倘若我国还是走先污染后治理的老路，解决生态问题也将继续保持十分被动的局面。生态文明制度体系的源头建设，就是在源头上防止损害生态环境的行为,也就是防止生态问题产生的预防制度。目前，我国在源头制度建设方面已经制定了一部分法律法规，例如《全国主体功能区规划》、《中华人民共和国环境保护法》等，这些制度的实施对推进我国生态文明建设起到许多积极作用。

然而，在这些源头制度在规划与实践过程中仍存在许多不足。刊登于2012年11月29日《人民日报》第16版的“科学理解、扎实推进生态文明建设”一文中提到：“生态文明建设必须以科学规划作指导”[4]。生态文明制度体系建设是生态文明建设的子命题，其也为生态文明建设提供方向指引与框架结构，只有科学合理的规划才能对生态文明建设产生持续性、战略性的积极影响。我国生态文明制度体系在制度规划上往往出现偏重整体性的宏大叙事、缺乏细节精神，与我国的实际情况有着些许脱离。例如：在源头立法上，《环境法》作为我国生态文明制度体系建设的基础法律，依旧存在着与现实经济、社会发展现状不相适应的状况，在有些领域还存在着无法可依的法律空白情况，而在另一些领域则存在立法相对滞后或立法标准超前的现象。因此，以《环境法》为代表的源头制度规划和法律法规均有待进一步的完善。在源头制度的实践过程中的问题则主要集中在准入问题上。“准入(access)”一词，在经济学上主要指“市场准入”，即调控或规制市场主体和交易对象进入市场的有关法律规范的总称。我们现将这一概念运用于生态文明建设之中，则泛指政府在市场主体和交易对象进入市场之前对其设立的生态意义上的标准与规范。恰当的标准与规范可以充分约束市场主体和交易对象的生产行为。然而我国当前的准入标准的要求过低，准入规则不够细致严谨，以至于许多污染排放量保持在准入标准之下依旧对生态环境造成破坏，或是部分企业利用准入规则中的漏洞以公众的生态环境破坏为代价攫取一己私利。

(二)从“过程严管”谈生态文明制度体系过程建设存在的问题

不可否认的，人们在一般生产生活过程中都可能不自觉地产生环境污染物。不同于突发生态破坏事件产生的密集型生态伤害，这些污染物往往在人们放松警惕的时候默默蚕食着我们脆弱的生态环境。以近期最受普通民众关注的“雾霾”污染为例，各大中心城市的悉数沦陷让我们意识到进行严格、细致的生态文明制度体系的过程建设刻不容缓。以美国为代表的西方国家在上世纪70年代起就颁布了《清洁空气法》、《区域灰霾控制规定》等，对各州、郡的空气进行联合监测预警，建立起无缝连接的监管机制。

然而，反观我国现行的法律制度，无论是在过程制度设立，还是在现实运用中运行都难免遇到一些问题。例如：从属于生态文明制度体系的环境问责制虽适用于全国范围的法律规范，但在实际的运用过程中则受行政区域划分的限制，生态防治与保护以属地管理为主，地方政府的责任、义务被片面的放大，导致实践过程中污染治理的区域分割过于生硬，灵活性不足，加之污染物的扩散不受控制，从而时常造成污染与治理不同一的尴尬局面，从而导致权责不清、监管不力、治理效果差强人意。其充分体现出，生态文明制度体系过程建设中同时存在的过程制度不健全、过程管理不到位的两大问题。

(三)从“后果严惩”谈生态文明制度体系结果建设存在的问题

目前，虽然我国正不断加大对环境犯罪行为的打击和惩戒力度，对生态破坏案件查处率也逐年上升，但我国环境污染事件依旧频发、环境保护形势仍旧十分严峻。这些问题的之所以产生的首要原因就是环境污染收益大、犯罪成本低，这给许多投机分子、投机企业以可乘之机，同时造成一些污染企业屡教不改、顶风作案。其次，生态文明制度体系中的问责制度不完善，使部分政府官员或是为了一时政绩盲目决策而将生态环境置若不顾；或是在逾规掠夺一个地区生态红利之后拍屁股走人；亦或是身在环保部门却失职渎职不作为甚至充当污染企业“保护伞”。这些行为不仅是对生态环境的不负责，更是对尚不严厉的问责制度的公然挑衅。再次，相比西方国家对企业或个人实行的生态奖励制度，我国生态奖励制度的空缺较大。有惩无奖的做法十分不利于我国生态文明建设的进一步发展。

三、完善我国生态文明制度体系路径设想

(一)明确生态文明制度体系的内涵

在真正展开路径设想之前，我们首先应当明确生态文明制度体系的内涵定义。从字面上看，该命题由“生态文明”与“制度体系”共同组成；从意义上看，又并非是二者的简单累加，更是二者内涵的全面结合。生态文明是人类在数千年与自然的磨合中逐渐形成的一种人与自然和谐共生的生产方式，是继原始文明、低生产力文明之后的一个崭新阶段。

相比“生态文明”这一完整的词语，“制度”与“体系”在彼此皆具有相对独立的含义时且又在一定程度上紧密联系在一起。借用西方制度经济学中制度的概念，西方经济学家往往将其看作为一种“规则”，道格拉斯·C·诺斯是美国新经济制度学派的主要代表，其曾多次对制度进行界定，虽然文字表述偶有不同，但其实质是一样的。他在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提出“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为了决定人们相互关系而认为设定的一些制约。”同时作为这样的“规则”的制度在西方制度经济学中通常被划分为正式制度和非正式制度。前者包括法律、政策等内容，具有强制性与阶段性的刚性特质；后者涵盖意识、观念、伦理道德等内容，具有自发性、非强制性、广泛性与持续性的柔性特质[5]。而“体系”则泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。体系可以大致分为两个部分，一部分为遵循自然法则而构成的自然体系，另一部分则是遵循社会发展规律，受人的认识水平、认识程度的影响，由人所创造、操纵的社会体系。这里的体系倾向于后者，具体体现为人类创造、建构的制度的集合。党的十八届三中全会首次将体系与生态文明制度建设加以融合，提出“生态文明制度体系”这一完整的概念，表明了零星的制度建设是不够的，只有使制度得以形成体系才更具整体现实性。

(二)完善生态文明制度体系的底线在于不可超越社会主义制度

生态问题这个概念最早出现在西方，是伴随于西方发达资本主义国家在建设工业文明中产生的生态破坏而出现的。在上世纪60年代就已经引起西方民众的广泛关注，对于生态文明制度体系的建设无论在理论研究上还是实践探索上都领先于我国。因此，我国在进行生态文明制度体系的建设时，向西方学习的声音就从未间断。然而，笔者认为，建设生态文明制度体系无法回避、必须回答的根本性问题是我国的生态文明制度体系建设需要依靠谁、为了谁，只有真正弄清这一基本问题的正确回答，才能确保我国的生态文明制度体系建设在宏观层面不犯方向性错误。

第一，我国是社会主义国家，社会主义制度是我国根本政治制度，生态文明制度体系的建设与完善必须在社会主义制度的基础上得以展开。从社会制度本身出发，社会主义是对资本主义的超越，包含着对工业文明的反思，从而使生态文明成为马克思主义的内在要求和社会主义的根本属性。正如马克思、恩格斯曾表达的，资本主义制度本身就是反生态的。生产资料私有制导致资本家永远将利润作为第一追求。在资本主义国家进行的生态文明建设都如同给一棵枯树修剪枝桠，是不触及根本的表面功夫。只有在社会主义社会才可能真正实现了生产资料公有制，才可能真正的扬弃资本主义生产方式，得以走向真正的生态文明。

第二，中国共产党的领导是生态文明制度建设的关键。中国共产党是历经考验的社会主义事业的实践者，创建社会主义制度、改革社会主义和发展社会主义的主体。在物质文明、政治文明、精神文明的基础上，我们党不断提出“建设生态文明”的新要求，彰显了中国共产党与时俱进的先进性和作为一个领导集体特有的历史责任感。从制度体系出发建设生态文明，是我们党在新时期、贴合我国国情的一大创举。

第三，生态文明制度体系是中国特色社会主义理论的组成部分。中国特色社会主义理论体系是新时期我们党为了更好的进行社会主义建设而提出的重大理论观点和战略思想。我们党在面对我国日益凸显的生态问题时提出的具有中国特色的生态文明建设道路。生态文明制度体系的提出是马克思主义理论中国化与中国社会实践的共同成果，是对中国特色社会主义理论体系的进一步发展。

第四，生态文明制度体系的建设成果能够惠及我国的每一位公民。生存与发展是人类永恒的主体，采用什么样的方式，建设什么样的文明，是构成人类社会发展道路的基本要素。生态在空间上具有整体性，在时间上具有关联性，人类身处其中都无一例外的深受影响。建设与完善生态文明制度体系，是阻止生态破坏、改善生态环境、促进生态和谐的必要手段。我国是社会主义国家，人民是国家的主体，维护人民的整体利益即维护国家的利益。

(三)完善生态文明制度体系必须紧密联系“源头、过程、结果”三个阶段

针对前文所述，在建设我国生态文明制度体系的过程中出现的问题，笔者认为，我们仍可以从源头建设、过程建设与结果建设出发，进行治理路径的设想。同时，将制度建设中正式制度与非正式制度的不同特性灵活运用于我国生态文明制度体系的不同的治理阶段，或能产生1+1大于2的效果。

首先，在生态文明制度体系的源头建设中，一方面借助生态文明建设制度体系的刚性影响下，在继续推行现有制度的基础上，要加大理论创新、增强实践水平，根据不同实际情况因势利导、因地制宜地提出解决方案，充分考虑一切动态影响因素，及时查缺补漏，制定系统完整的法律法规。同时在设立生态达标准则时，充分考虑实际情况，明确标准的可行性，真正缓解生态压力、治理生态污染。另一方面，发挥制度本身柔性特质的影响，通过完善教育制度中的生态内容从而提升人们对生态文明建设的总体意识，使每一位公民都充分认识到生态文明不仅仅事关国家的前途命运，更与其自身发展息息相关。

其次，在生态文明制度体系的过程建设中，从该制度的刚性特质作为出发点，发展创新公共生态政策与管理制度，明确生态系统整体性，完善生态监测预警、对等污染及治理对象、建立联防联控机制。从该制度的柔性特质出发，同样需要利用生态教育制度手段，树立公民的主动意识，使之意识到生态问题不是一个单独个体或单独区域自己的事情，生态环境影响着人化自然与人类社会方方面面，生态环境与每个社会成员都息息相关，只有所有人共同努力，生态文明才有可能得以实现，人类的前途才是光明且值得期待。

最后，在生态文明制度体系的结果建设中，一方面，我们应该建立完善的生态奖惩体系，秉承“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的公平原则，利用经济、法律、社会舆论等手段进行有效的生态奖惩。在奖励制度上，借鉴西方成熟经验，例如美国设立的“总统绿色化学挑战奖”，该奖项主要用于在绿色化学方面卓有成效的新工艺新方法的奖励，充分发挥优惠奖励政策的鼓励、引导和扶持的作用。在惩戒制度上，为了起到足够的警示与威慑作用，我们应该贯彻落实依法治国这一基本国策，建立环境损害评估制度，严格法律问责机制，健全、丰富法律法规的相关内容，并在此基础上对生态犯罪的企业与个人依照相关法律法规从严从重惩治，用高压的姿态、铁腕的手段来维护生态法律的尊严。另一方面，根据非正式制度的影响，我们还可以实行相应的教育制度，通过集中的校园教育、广泛的公民教育，在公民中构建激励尽责与惩罚失责的长效机制。

参考文献：

[1]赵凌云,张连辉,等.中国特色生态文明建设道路[M].北京：中国财政经济出版社，2014.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国人民代表大会上的报告[R].北京,2012.

[3]习近平.十八届三中全会报告[N].人民日报,2013-11-13(1).

[4]谷树忠,曹小奇,张亮.科学理解、扎实推进生态文明建设[N].人民日报,2012-11-29(16).

[5]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社,2008.

On Perfecting the Ecological Civilization System

HUANG Ke-jia

(SchoolofMarxism,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108)

Abstract：Setting up a working ecological civilization system needs to establish specific implementation approaches.The proposal of some specific implementation paths may direct ecological civilization system construction and avoid risks in actual actions.The author of this essay,based on the achievements of the past,and difficult position at present and the features of institution,explores some effective ways to build up a perfect system of ecological civilization.

Key words：ecological civilization;ecological civilization system;implement approach

中图分类号：X-0

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)02-0045-05

作者简介：黄可佳，1991年生，女，福建三明人，硕士生，研究方向：马克思主义生态理论。

基金项目：福建省社会科学规划重大项目“当代中国马克思主义生态理论创新”(2014JDZ018)。

收稿日期：2016-01-13