政策法律化的条件和程序研究——从“全面二孩”政策说起

王振华

(湘潭大学 法学院， 湖南 湘潭 411105)



政策法律化的条件和程序研究
——从“全面二孩”政策说起

王振华

(湘潭大学 法学院， 湖南 湘潭 411105)

摘要：《十八届五中全会报告》确定了“二孩政策”在全国范围内实施的原则并引起了《人口与计划生育法》的修改，由此引出政策法律化问题。应该从两个方面即政策法律化的条件与必经程序来厘清法律与政策的相互关系。通过政策法律化来完善社会治理方式，为社会主义和谐社会与法治社会的建设贡献力量。

关键词：人口政策；政策法律化；条件；必要限制

《十八届五中全会报告》中“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”的表述，标志着我国自2002年以来施行的“一对夫妻生育一个子女”①时代的结束。随后，国家卫纪委指导司负责人表示，“‘全面二孩’政策必须依法启动实施。根据十八届五中全会的精神，需要提请全国人大常委会修订《人口与计划生育法》，配套的法规规定也要作相应的修改。修订后的《人口与计划生育法》施行之日，就是‘全面二孩’政策的正式实施之日”[1]。由此而来的法理问题是，党和国家作出的政策②，为什么能够引起法律的修改？即政策法律化的根据是什么？如果这一问题不能得到正确的解答，带来的后果便是“理论与实践的双重尴尬：无法说明法律与政策的本质区别…对政策法律辩证关系的理论解释并不是总是与事实完全一致……法制建设和科学决策都得不到健康的发展”[2]，因而政策法律化的条件以及必经程序需进一步明确。

一、政策与法律的内在一致性

首先，政策和法律在功能以及根本目的上是一致的，只不过是分工不同而已。马克思曾指出法律是统治阶级意志的集中体现，“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的”[3]89；我国的政策是中国共产党在领导国家建设过程中提出的促进国家发展、保证人民福祉的大政方针，“国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范，同样，国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理”[4]，因此二者在功能上都服务于国家的社会管理。所不同的仅是，“每个社会进程都可以分为理性化的领域和非理性的领域。理性化的领域在井然有序地处理再发生的情况中由固定的和程式化的程序所组成，非理性的领域是包围理性领域的领域”[5]，法律经过法定程序制定颁布施行后便具有稳定性，是社会解决固定问题、程序化问题的准则，所调整的便是理性化的领域；“社会的不断发展必然会出现许多新问题，政策由于其灵活性的特点便是及时解决例外问题的措施，它调整的便是非理性领域的问题”[6]。可以看出，政策和法律在功能和根本目的上是相同的，只是由于成文法常常滞后于社会发展的需要(在社会转型期更是如此)，而政策具有灵活性、快捷性、相对的超前性、及时性，政策的实施可以弥补法律的僵化不足而适应社会发展的动态要求，“社会是如此构成的，以至于在为我们的特殊的善而努力时，我们同时也是在为整体的善工作”[7]67。

其次，政策与法律具有一致的产生过程。“一项政策经过实践证明在现在和将来的一段时间内是适用的、有效的、成熟的，因而通过法律的形式把它固定下来，这就是政策法律化”[8]，具体而言：在我国，中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，虽然“政党在现代国家政治中具有极其重要的作用，但是它在现代政治生活中也面临着许多的挑战”[9]，这就需要党把自己的大政方针作为党和国家活动的基本依据，使其成为法律的灵魂。社会主义的法律是政策的条文化、规范化、定型化、法律化，是实现党对全国进行领导的合法渠道。政策法律化需要满足以下条件：一是对全局有重大影响的有立法必要的政策，“上升为法律的党的政策一般是党的总政策、基本政策……形成国家根本法的内容，即通过国家表现为宪法”[10]；二是成熟的或具有长期确定性的政策，“经过实践检验，证明行之有效，已臻于完善，基本切合基本规律，需要固定下来，较长期地贯彻下去形成基本法的内容”[10]。就在全国范围内施行“二孩”政策从而导致《人口与计划生育法》修改而言，计划生育政策经过三十多年施行，在减轻人口压力的同时也带了人口老龄化与低生育率等新的人口问题，面对严峻的社会现实，党和国家先是于2013年在部分地区放开“二孩”政策，后又于中共十八届五中全会确立在全国范围内放开“二孩”政策，并着手对现行《人口与计划生育法》的修改。这一系列的政治活动表明法律与政策在产生过程上具有一致性。

最后，从我国的政治体制来看，政策与法律之间具有高度的一致性，可以说“政策是法律的灵魂”，“坚持国家法律以党的政策为指导，这是保证我国法律符合人民利益，不偏离社会主义轨道的根本条件，是保证党对国家实行政治领导的重要手段”[11]。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“人民通过选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会，人民代表大会行使立法权、对政府组成人员的选举或者任命权、对司法机关首长和审判人员的选举或者任命权、对重大事项的决定权、对一府两院的监督权来实现对国家的管理，体现人民当家作主的权利”[12]，具有广泛的代表性，其通过的法律必定是最能够体现和保障人民权利的法律。因此，政策和法律最终都落脚于人民的根本利益，具有高度的统一性。

二、政策法律化的必经程序

政策和法律虽具有密不可分的辩证关系，政策甚至可以被理解为“法律的灵魂”，但正如上述国家卫纪委指导司负责人所表示的，只有在新的《人口与计划生育法》颁行之后，才是“二孩”政策全面施行之日，说明政策要满足一定的条件、经过法定的程序才能转化为法律。就程序而言，我国《立法法》作出了明确的规定；就条件而言，笔者认为政策转化为法律至少需要满足“内部条件”与“外部因素”两个方面的基础条件：“内部条件”解决的是政策是否“具备转化的内在基础，只有具备内在的基础才有转化的可能性”；“外部因素”所要解决的是政策转化的外部条件问题，“只有具备外在条件，政策的转化才能够顺利并达到应有的优质效果”[13]。

就“内部条件”而言，首先需要强调的是意欲转化为法律的政策在内容上必须符合我国宪法的规定。现代“几乎每一个成文宪法国家都是宪法至上，而不是议会至上”[14]373，宪法在何时何地都不可避免地在限制着政策的内容。我国是全体人民掌握国家所有权力的社会主义国家，我国的宪法是名副其实的社会主义宪法，是真正意义是上的“良法”，而“良法”则是“公正与正义、效率与安全、自由权利和秩序的完美结合，更能与权利本位相结合；既能与个人本位结合，又可在保障基本人权的同时加强其社会保护功能”[15]，法律与政策应该在“良法”的基础上规定自身的具体内容，故“合宪性”是政策法律化的基本前提。同时，“合宪性”的要求也体现了我国的人民当家作主的基本国情，因为“凡不曾为人民亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律”[16]31；其次，意欲转化为法律的政策必须由适格的主体向有权的立法机关提出。本文所强调的不是政策形成法律草案后的提请程序，而是意味着应该根据政策自身的重要性程度和适用时间与适用地域来确定是向全国人大还是全国人大常委会提出立法建议，也就是说，诸如“全面二孩”这样的在全国范围内具有重要影响并且长时间适用的基本政策应该而且并须经由全国人大完成立法过程，以保证该政策以及根据此政策形成的法律的地位、立法的科学性以及稳定性程度。

就“外部因素”而言，意欲转化为法律的政策必须与社会实践紧密结合并且能够经受时间与实践的检验。正如柏拉图所言，“法律是刚性的，它会束缚政治家统治的手脚。相反，政治家的统治全凭其知识，可以随时应变制定一切必要的措施，能够适应变化了的情况和满足特殊的需要”[17]27，而这也正是政策能够合法存在并且可能转化为法律的根本原因所在。而且“制定法律时，固然不能脱离一定的社会关系，而对法律进行研究时，同样也不能脱离社会关系。如果离开社会关系，另立其他什么标准，就不可能理解法律和对法律做出正确的解释”[18]104-105，政策具有灵活性、实时性的特点，能够转化为法律的必定是所有政策中经过实践应用之后效果优良的一部分，并且是与我国基本国情契合最为完美的一部分。随着依法治国基本方略的实施，尤其在此政策重大转变之时，国家人口与计生方面的管理必须纳入法治的轨道，“为了更好地体现权利与义务相统一的原则，改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管理、轻服务的状况”[19]352，今后新的《人口与计划生育保障法》应该明确“全面二孩”的基本政策原则，并且应当就人民生育权利保障方面做出新的尝试与改变。

注释：

①我国现行《人口与计划生育法》第18条规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

②需要说明的是，鉴于本文所探讨的主题，本文中所称的政策均是指在全国范围内施行的、具有全局影响的党或国家的根本政策与基本政策；本文所称的法律均是指具有根本性质的宪法及其它基本法律，而不包括国务院以及地方各级人民政府和人民代表大会及其常务委员会所指定的行政法规或者地方性法规。

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The Study of the Conditions and Procedure of the Policy Legalization

WANG Zhen-hua

(LawSchoolofXiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105)

Abstract：“The report of the Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee”confirms the principle that the two-child policy will be put into effect across the country,which has led to the modification of the Population and family Planning Law and resulted in the matter of policy-legalization.The relationship of law and policy should be distinguished from the positive and negative aspects.We should contribute to the construction of harmonious socialist society and society with rule of law through the policy legalization.

Key words：population policy;the policy legalization;conditions;necessary restriction

中图分类号：D920.1

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)02-0069-03

作者简介：王振华，1991年生，男，硕士生，研究方向：刑法。

收稿日期：2015-12-01