香港政务主任制度的特点及对完善澳门公务员晋升制度的启示∗

颜海娜　于　静

香港政务主任制度的特点及对完善澳门公务员晋升制度的启示∗

颜海娜于静

［提要］近年来，关于澳门公务员士气不高、公共服务动机不足，绩效文化氛围缺失等方面的报道频频见诸报端。如何从根本上改变上述现象，进一步推动澳门公务员晋升制度的改革，完善公务员的激励机制，是特区政府目前亟待解决的问题。在这方面，香港的政务主任制度可以为澳门特区政府提供一定的经验借鉴。香港政务主任属于掌握多个专业技能、熟悉多个专业领域的管理通才，其具有较高的人才准入标准、通才的培养模式、独特的晋升机制以及较强的流动性和较低的流失率等四个特点，可以在完善人才储备机制、打破僵化的晋升模式、开辟跨职程流动渠道以及基于权责利一致的原则修订薪俸方案等四个方面为完善澳门公务员的晋升制度提供经验借鉴与启示。

政务主任公务员晋升制度事务官

一、研究背景及问题的提出

澳门曾遭受葡萄牙的殖民统治，其制度框架在很大程度上延续了澳葡政府时期的整体设计。回归以来，澳门的公职法律制度虽然几经改革，但多为个别职程、薪俸、津贴等的变动，制度核心未真正动过大手术，不少内容已滞后于社会经济政治的发展及政府治理转型的要求，由此衍生出一系列的问题，例如，公务员队伍的士气不高、公共服务动机不足，不少公务员对于未来的职业预期持消极态度，特区政府中有部分领导主管职位长期无人竞聘等。据一项关于澳门公务人员士气状况的问卷调查结果显示，认为澳门公务人员整体士气状况“很差”或“差”的超过四成，而认为“很好”或“好”的不到7%，有超过一半的人认为公务人员的整体士气“普通”。①随着澳门经济社会的持续发展，如何尽快摆脱上述现象的负面影响，进一步推动公务员晋升制度的改革，完善公务员的激励机制，从人才建设的角度来整体提升特区政府的管治能力，已经成为特区政府一项迫在眉睫的任务。

在这方面，香港的政务主任制度能够为澳门公务员晋升机制的完善提供一定的参考借鉴。香港回归后，原有已发展一百多年的公务员制度被保留，香港的政务主任制度就是其中最具特色的制度之一。政务主任是政务职系中的第七职级，是专业的管理通才，政务职系组成规模庞大的高级公务员参与政府政策的制定、资源调配以及重大政府计划的施行，在香港特别行政区政府担当重要角色，②但香港的政务官（Administrative Officer）在不同时期也扮演了不同的角色：在被殖民统治时期，由英国海外公务员和香港本土公务员组成的政务官扮演着管治香港的关键角色。在回归初期，香港的政务官仍然掌握着很大的决策权，香港所有司局长的职位大部分由以政务官为首的公务员担任。在这两个时期香港的政务官从事了大量的政治工作，更多地扮演了政治官员（Political Officer）的角色，但是自2002年特区政府推出“问责制”至今，香港的政务官则更接近于我们一般理解的事务官（Executive Officer），公务员不再参与最终决策，政策的最终决定权由政治委任的局长负责。③政务主任虽然属于事务官，但其设计的初衷都是为了培养一批掌握多个专业技能、熟悉多个专业领域的管理通才，这些管理人才在不同部门间流动，用他们的管理和领导技巧解决各种难题。因此其在选拔、培训、交流、晋升、薪酬制度的设计上都有别于普通的行政文官，机制比较灵活，在人才储备、人才培养、人员流动等方面的独特经验可以为完善澳门公务员的晋升机制提供有益的参考借鉴。

澳门特区政府和香港特区政府在政治体制、历史背景、职系制度（或职程制度）等方面具有相似之处，这使得从比较的视角来考察、借鉴各自的公务员制度成为可能。首先，在政治体制方面，香港与澳门同为“一国两制”下的特别行政区，都以基本法的形式确立了行政主导的政治体制。④公务员在政府的施政和行政工作中起着重要作用。其次，澳门与香港都具备受殖民统治的背景，其行政架构及运作都沿袭了很多殖民统治时代的做法。自回归以来，其公务员制度经历了从浓厚的殖民色彩走向本地化的过程。⑤最后，香港的职系制度和澳门的职程制度具有类似之处，其都规定了公务员只能在其所在的职系（或职程）内晋升，且至多只能晋升到所在职系（或职程）的最高职级，不能跨职系（或职程）晋升，也即两者都面临着高级人才向上流动的“天花板效应”问题。

二、香港政务主任制度的特点

香港政务职系人员⑥的职责主要包括：在决策局中负责协助制定与社会息息相关的政府政策以及管理和监察公共资源的运用；在民政事务处中负责督导和协调有关部门在区内提供政府服务和设施以及监察社区建设计划；在政府部门中负责提供优良管理和督导有关部门向市民提供服务。截至2015年12月31日，政务职系共682人，其中首长级318人，非首长级364人。⑦

虽然香港的高层公务员由专才官僚和通才官僚组成，但香港的通才官僚支配了整个体系。政务职系特别在制定和执行决策方面担当着重要角色。在实际的工作中，政务职系人员分别在13个决策局及30多个部门工作，并定期被调派到不同的决策局和部门担任不同的职位，如常任秘书长、副秘书长、署长、政务助理、首席助理秘书长、助理署长等。其中常任秘书长担当着重要的政治角色和中枢角色，负责推动议定政策的施行、指导及协调执行部门以及局内资源及人事管理，确保政府继续为市民提供可靠及专业的公共服务。

具体来说，香港政务主任制度在人才选拔、人才培养、人才流动方面有如下四个特点：

（一）较高的人才准入标准

政务主任的人才准入标准较高，其招聘对象主要是针对具有学士或硕士学位的大学生，或具有数年政府以外经验的人员及其他职系的公务员。香港公务员人事局在政务主任入职条件的规定中对申请者的文化水平提出了很多具体的要求，如申请人须持有香港任何一所大学颁授的一级或二级荣誉学士学位或学士以上的学位或具备同等学历，并且其整体的学历资格须与所列的入职条件相若。

政务职系更注重对候选人能力的要求，以笔试和面试为主的招募筛选方式严格、系统，选拔竞争极为激烈，这保障了政务职系人员的基本质量。其中笔试包括两部分，主要评估考生的中文和英文运用能力、逻辑思考能力、分析解决疑难问题的能力以及解读统计数字的能力，并且从2003年开始，综合招聘考试中的英语运用和中文运用成绩，成为52个不同公务员职系聘用的先决条件。此外，政务职系还注重候选人是否具备政治技巧和政治头脑以及深明市民的期望等。

在笔试结束后，只有少数候选人可以进入面试阶段，据2001-2002年度的统计，进入面试的比率仅为2.4%。其中面试主要包括三个遴选回合，竞争非常激烈，每一回合都有一批人被淘汰出局，只有0.1%～0.2%的申请人成功闯入最后阶段。⑧面试结构主要包括由政务职系中的高级官员所组成的面试委员会主持的第一轮面试，通过之后将参加遴选委员会全体委员面试，经过进一步筛选后，参加第三轮面试，进行小组讨论、分析个案、单独面试等，以考验候选人在不同事件上的团队工作能力以及领导才能。

（二）通才培养模式

政务职系人员定期接受调任和培训，以此来满足不断转变的社会期望，培养专业管理通才。在职期间，政务职系人员会定期被派往各决策局和部门担任不同职位，平均每两至三年调职一次。初入职的政务主任在入职后首三年，一般会担任两个不同的职位，大多数被调派到决策局或民政事务处工作。在各决策局中，政务主任负责制定与民生密切相关的公共政策，控制和监察公共资源的运用，而在各区民政事务处，政务主任是政府的前线代表，负责指导和协调政府在地区层面所提供的服务以及监督社区建设计划。透过定期的职位调派，政务主任可以有机会涉猎公共政策中的不同领域，拓宽视野，汲取各方面经验，发展多方面才能。这种定期调任的安排也可以看成是一种在职培训方式，这也成为了政务主任最重要的培训资源。

除了在入职后可通过岗位调配接触不同层面和汲取各方面的经验外，政务主任亦会于受聘期间在本港及海外接受各种专门培训和课程学习，包括入职训练、私人机构调任计划、首长级初级人员训练课程、国情研习课程和熟悉内地事务探访团、行政发展课程以及就兼读课程提供资助等。

政务职系为每一职级订立核心才能，就所有职级而言，核心才能包括：领导才能、沟通才能、个人效能和分析判断能力、人事管理、资源管理以及知识。如在首长级乙级政务官或以上的人员中，政治技巧就尤为重要，须具备向行政会议和立法会以及公众推介重要或复杂概念的说服力的能力，具备就广泛政治议题、社会和人员需求的触觉以及妥善处理政治、传媒和市民的能力。总之政务职系人员的培训资源广泛，特别是其在职培训的方式，如一名典型的行政官员早于其30岁初至中期，便紧密地参与大规模的资源管理和各阶段的政策制定。⑨

但是，政务主任的通才培养模式，即职位调任安排亦成为政策被抨击的目标。一些评论指出，一般的职位安排如走马观花，时间短促令政务官难以掌握职位范畴之内的政策。假设一名官员需要两年时间学习一项复杂的工作，那么，大多数的政务官在静待运用新近学习的知识之际，早已被调往了其他职位。政务职系的批评者呼吁延长职位安排，高级政府官员急速的职位调动无法产生公信力，政务主任必须在现职驻守更长的年期，比如说五年一期，以便积累经验和专业知识。此外，通才和专才官僚之间的矛盾也较为凸显。在实际工作中，政策局由政务官掌管，但执行部门却由专才官僚掌管，他们之间的沟通障碍在所难免。通才官僚投诉专才官僚不能从大局着想，而专才官僚则反指通才官僚在专业领域的决策上不专业。如在主管工程、规划以及纪律部队等方面，通才官僚在制定和执行政策的过程中，注重对特区政府紧缩开支和满足政治等要求的反映，而专才官僚则倾向于解决问题和推行政策等技术上的可行性。这使得香港特区政府公务员队伍的通才和专才之间产生一定程度的分裂。

（三）独特而严密的晋升机制

香港公务员有增薪晋升和升级晋升两种方式。增薪晋升指公务员升职后按晋升后所属职级的薪级表支取薪酬，升级晋升是指在同一职系内在职务、职类等级以及级别方面的晋升。

在增薪晋升过程中，政务主任职系的起薪点高于其他职系的人员。在资历基准制度下，香港特区政府参照私营机构资历相似职位的薪酬水平，并根据资历基准和其他与工作性质有关的因素，为公务员职位订定基准薪点并厘定不同职级的起薪点。例如，政务主任职级包含18个薪级点（从总薪级表第27至44点），如果其工作表现令人满意，他们会在所属职级的薪级表内，每年可以递增一个薪点，直至达到顶薪点为止。并且也由于一些历史因素，政务职系一直维持了比较优厚的物质回报，在增薪晋升过程中，政务主任职系的起薪点高于其他职系的人员。例如，政务主任职系中级别最低的政务主任的入职薪酬一般为总薪级表第27点（每月47235港元）；而行政主任职系中级别最低的二级行政主任的入职薪酬为总薪级表第15点（每月26785港元）。

而在升级晋升过程中，政务主任职系所面向的群体不同于其他职系的人员。香港特区政府的公务员体制含有多个职系，每个职系的职级不尽相同，如政务职系便有七个职级；行政主任职系则有六个职级；训练主任职系便有五个职级等，所以不同职系的公务员的晋升阶梯可长可短。其中一般职系与部门职系晋升也不同，一般职系的晋升选拔面向整个公务员体系，而部门职系的晋升选拔只针对其内部人员。例如，文书主任职系和政务主任职系的晋升机会就极不均等，政务主任职系的纵向晋升只有一条途径，职业发展相对封闭，其他人不能介入，使政务主任晋升机会有一定保障；而在文书主任职系中，晋升面向的是整个公务员系统，从助理文书主任晋升到中级公务员的文书主任竞争相当激烈。

近年来，也有人对政务职系封闭的晋升结构表示不满。第一，政务职系结构限制了政治人才的发展。政务职系主要仿效两个金字塔的重叠模式，政务主任和高级政务主任组成第一层金字塔、首长级丙级政务官为第二个金字塔。由政务主任晋升至高级政务主任是一个优胜劣汰的过程，在到达第一重顶峰的时候该职系扩散出一个相对大的首长级丙级政务官职级，由于在这个官阶以上的职位不多，很多政务官很难再进一步上升。一般而言，政务主任在10～15年内署任或出任丙级政务官的职位，这一级别是一个优胜劣汰的分水岭，当中只有三分之一左右可以再上一层楼；第二，随着“问责制”的实施，政务官的晋升机会受到了窒碍。政治任命官员的引入，使得政务职系从过去的司局长降到常任秘书长，从拥有政策制定的实权到支持问责局长的施政。并且由于政治任命官员来源的多元化，近几年前政务官占每届司局长的比例呈下降趋势。

（四）较强的流动性以及较低的流失率

其次，在回归初期政务主任的流失率较低。这主要是受香港政务职系人员的工作安排、薪酬待遇以及职业发展、退休后的工作前景等因素的影响。对于工作安排和薪酬待遇上面我们已经提到，政务主任是按7级阶梯晋升的，但是他们可以担任对应的职衔，这种职级与职衔的分离，为随时调动人员创造了条件，既有利于政务主任的职业发展，也有利于保持政府工作的稳定性，并且在2003年香港政务主任的入职薪金起点远较本地工资市场支付给大学毕业生的高，香港政务主任享有的这些聘用条款和服务条件，确保了该职系在回归初期相对低的人员流失率。另外，在回归初期，香港行政精英退休后的工作前景也为降低政务职系人才的流失率起到很大的作用，政府委任了不少退休的政务官，在一些半官方机构担任待遇优厚的职位。所以在1985-2003年，政务主任的流失率较首长级官员的流失率低，甚至其在20世纪90年代初至中期，以及2000-2002年，亦较整体公务员的流失率低。

21世纪以来，随着本地和跨国大企业所能提供的发展机会愈来愈多，政务官职位虽然仍具吸引力，但已不再是年轻精英的首选工作，越来越多的人才投身私人机构以获取更大的物质回报。并且随着近几年香港政治生态环境的变化，特区政府民望大部分时间处于低沉状态，特区政府官员经常成为众矢之的，受到议员、传媒和其他团体的猛烈批评甚至是无礼对待，政府官员提早退休或离职的情况不少。自2000年开始，所有入职的公务员包括政务官均不能享受长俸，改为特区政府和雇员共同供款的公积金制度。在福利大幅度削减和政治形势不理想的情况下，不少政务官不再视此为终身职业，导致近年中下层政务官离职的现象有所增加，离职政务官较多的投身公营机构或其他法定机构。

虽然政务职系在人员管理制度方面有诸多值得借鉴之处，但自回归以来，政务职系也面临着诸多挑战。如香港回归初期的政策失误，破坏了公民对特区政府的信心，政务职系统筹政策的能力也受到公众质疑。并且特区政府机构在新的治理背景下似乎面临着更大的协调困难，随着“问责制”的实施，政务官的晋升机会受到威胁，一些资深政务官对于被外来的政治任命官员领导感到不适应甚至是抗拒，诱发了行政架构内部的一系列矛盾。⑪

三、香港政务主任制度对完善澳门公务员晋升制度的启示

自2009年开始，澳门特区政府在公务员晋升的制度建设上有不少举措，如相继出台了第14/2009号法律《公务人员职程制度》、第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》、第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》、第23/2011号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》以及第231/2011号行政长官批示《订定在每一职程内晋升至较高职级所需培训课程的类型及累积培训时数》等，对晋阶和晋级的要件、培训课程的类型及累计培训时数、典试委员会的职责及组成等作了比较详细的规定。尤其是2009年公务人员职程制度改革方案，对于晋升及相关制度有较多的修订，如简化一般职程和特殊职程的设置，透过合并和撤销将原来的九个职级简化为六个职级；提升部分职程的入职学历，引入工作经验代替职前培训、实习；建立对内对外入职机制；增加“培训”作为晋级条件；增加职级和职阶；成立统筹、负责入职、晋级等招聘和甄选事务的中央管理机制等。⑫然而，总体而言，目前澳门公务员晋升制度在人才的储备、培训、交流、评核及薪酬等方面还存在一系列的问题，公务员的激励机制也亟待加强。

虽然澳门的政治体制、行政架构以及治理环境等与香港有着许多不同之处，但在公务员晋升制度的设计及优化方面，还是可以以“他山之石、可以攻玉”的态度，充分地了解和学习香港政务主任的制度智慧和运作经验的。但如何使香港的政务主任制度与澳门的制度特点进行有效衔接，是一个需要审慎思考及深入探究的问题。接下来，笔者将根据2015年10月下旬至11月初在澳门行政公职局开展实地调研（主要以深度访谈的方式）所获取的第一手资料，基于澳门公务员晋升制度目前存在的现实问题，批判性地吸收香港政务主任的制度经验，从比较与借鉴的角度提出完善澳门公务员晋升制度的若干启示。

（一）完善人才储备机制

香港政务主任的人才储备机制相对来说比较完善，无论是从新鲜血液的摄入还是对于已有人才的能力培养，其相关制度安排都为专业管理通才的培养提供了很大的保障。政务职系特别针对在校大学生开展了暑期实习计划，这一计划的目的是让有志投身政务职系的大学生可以较早地在香港特区政府汲取工作经验，帮助这些大学生为未来事业发展作出更好的规划。参加计划的大学生也将被派往不同的决策局和部门担任指定职位，负责与政务主任相类似的工作，并安排他们前往不同政府工作单位或公共机构参观。而对于政务职系中已有人才的培养，我们上面也提到过，主要有培训和定期调任这两种方式，尤其是定期调任的安排，让政务职系有机会涉猎公共政策中的不同领域，接触不同岗位和各阶层人士，听取不同利益相关者、公众人士和各级议会的意见，有助于其在日益多元化的现代社会中，制定符合整体公众利益同时又能满足不断转变的社会期望的社会政策。这些也都为政务主任提供了检验、锻炼、证明、挑战自己能力的机会，为其成为专业的管理通才提供了丰富的实践经验，据香港公务员事务局统计，目前，政务职系有超过600名人员，这600多人也成为香港特区政府高级管理人才的重要储备资源。

本论文以AT89C51单片机为主控芯片，以8个发光二极管为载体，设计流水灯的硬件电路和软件程序，通过keil和Protus软件仿真对结果进行验证，达到了预期的效果。

澳门目前的人才储备机制相对滞后于现实的需要，按照现阶段澳门的晋升/培训制度，澳门特区政府的领导/主管在不久的将来有可能出现大规模的青黄不接现象。澳门政府相当大一部分领导、主管及骨干人员多为回归前（1995-1996年）由澳葡政府培训出来接任的“司长助理”“局长助理”“厅长助理”。根据澳门公务员的退休条件：“36年工龄或65岁”，或“工作满30年且年龄在55岁以上”，可申请退休，这批人在未来10～15年间将陆续退休。我们在访谈中发现，虽然也有一部分部门主管认为他们在日常工作中其实是有意识地培养、锻炼自己手下的公务人员的，如通过一些代任主管制度、职务主管制度以及部门内的岗位轮换或项目轮换制度等。然而，不管是受访的领导/主管还是一般公务人员，大多数认为现有领导/主管人员储备机制不健全，对后备领导、主管人员梯队的培训、建设亟待加强。其理由如下：

第一，代任主管制度。其问题在于：一是代任的时间一般比较短，有时只有一周时间，起不到很好的锻炼后备主管作用；二是代任主管“由谁来代理”缺乏相关的制度规定，主管可能每次都指定不同的高级技术员或技术员代任，结果导致任何一个人难以有机会长时间的学习和积累经验；三是代任主管带有临时的心态，应付主管交代的工作和现阶段需要完成的工作。上述问题导致代任主管制度很难起到实质性的培养作用。

第二，职务主管制度。职务主管负责具体的业务工作，由于专业性较强，只能在某些领域发挥其作用，对于部门整体性的运作、不同项目的开展流程并不熟悉，缺乏对工作全盘的统筹能力和意识，难以做到协调部门间不同工作的开展，这也不利于管理“通才”的培养，因而难以发挥培养后备主管人才的作用。

第三，部门内的岗位轮换或项目轮换。在访谈中，有些主管表示这是他们比较常用的培养下属的做法，但项目轮换或岗位轮换也存在一些问题，如缺乏相关法律规定，谁需要轮换，哪个项目可以轮换，怎样轮换，都没有相关的明确规定，这在很大程度上要视主管的情况和培养下属的意识来决定，缺乏制度保障和稳定性；岗位轮换导致人员流动，加大了人员的评级和晋升的工作难度，也不利于专业性人才的培养。此外，一些主管也不愿意优秀人才流失，导致工作开展困难，加重部门工作负担。这些因素都不利于主管后备人才的培养。

因此，澳门特区政府有必要结合自身已有的制度安排，借鉴香港政务主任制度的有益经验，建立和完善领导人才储备机制。首先，可以按照与现职主管1:1.5～2的比例，经过逐年滚动调整，常年保持每个主管岗位有1-2名后备主管人选，以逐步建立健全储备主管机制。其次，在后备领导人才的遴选上，可以通过两个渠道：或者是在有较强工作能力或发展潜力，能开创性地开展工作，有一定工作经验并在现职岗位上做出较为显著成绩的公务员（尤其是高级技术员）中选拔主管的后备人才，经过民主推荐（如领导举荐、个人自荐）等形式确定后备人才库，或者把优秀的大学毕业生和实习生作为人才储备库的重要来源。最后，后备干部的人才培养主要以现任岗位的锻炼和轮岗锻炼这两种方式为主，在使用中培养和提高，创造条件给后备主管人才压担子、交任务、搭台阶，并有计划地将后备主管人才分配到其他机关部门轮岗锻炼，锻炼培养全盘统筹工作的能力，协调管理人员和资源的能力，丰富后备主管人才的工作经验，积累人脉，在未来的发展中能够应对管理中的问题，取得更好的发展前景。

（二）打破僵化的晋升模式

虽然说政务职系的纵向晋升只有一条途径，但是在横向上不同级别的政务主任可以在政府内担任不同的岗位，使得政务职系人员具备了良好的事业发展前途。一般来说，政务主任在入职七年左右，就会获考虑晋升至高级政务主任职级，表现最杰出者，更有机会在较短时间内获晋升，通常会在政务主任入职后第四或第五年起，安排他们署任高级政务主任的职位。约三年半左右会再由高级政务主任晋升至首长级丙级政务官，大约七年时间由首长级丙级政务官晋升至首长级乙级政务官，六年时间由首长级乙级政务官晋升至首长级甲级政务官。政务主任这一条相对封闭的纵向事业发展途径，使政务主任晋升机会有一定保障，政务主任的思想也比较安定。政务主任在横向上的频繁流动，使他们的工作既稳定又能保持新鲜感，比如初入职的政务主任既可以在决策局出任助理秘书长一职，又可以在各区民政事务处出任民政事务助理专员，首长级丙级政务官可以在决策局出任政务助理、首席助理秘书长，也可以在各部门内出任助理署长、各区民政事务专员，以及海外经济贸易办事处的副处长等职位，政务职系中最具才干和雄心壮志者也可以担任政府内的领导职位，即决策局的常任秘书长和政府部门的首长。这种横向岗位的多样化安排，使得政务职系在纵向事业发展预期之外，也能拥有横向上的事业发展预期。

澳门公务员的晋升制度相对僵化，尤其体现在以年资为主的晋升模式上。一方面，由于每年有80%以上的公务员在年终评核中获得“十分满意”或“优异”的等次，晋升与评核结果直接挂钩的制度设计使得一般公务员基本上每2～3年就有一次等额晋升的机会，晋升激励的效果明显疲软。另一方面，受职程制度的制约，加上横向流动机制的缺失，使得公务员缺乏在不同部门及不同岗位进行锻炼和交流的机会，只能在既定的职程制度下按照年资向上流动，其晋升的管道太单一，晋升的空间太狭小。针对原有职程制度中的一系列问题，如公务员的职业生涯过短，在晋升过程中很容易面临“天花板效应”（即“BAR顶”）问题，2009年澳门特区政府对职程制度进行了改革。在新的职程制度下，垂直职程到达顶点将由原来的十三年延长至三十三年，横向职阶到达顶点将由原来的二十一年延长至三十六年。垂直职程的前三个职等的每一职阶的晋阶，公务员须在原职阶服务满两年或三年（分别按工作表现评核取得“满意”或“十分满意”以上的评语而定），但当晋级至第四职等后，则须在该职等服务满八年或九年（分别按工作表现评核取得“满意”或“十分满意”以上的评语而定），而属第五职等（该职程的最高职等）内的晋阶，须在原职阶服务满四年或五年（分别按工作表现评核取得“满意”或“十分满意”以上的评语而定）。⑬也就是说，要完成同一职级的前三个职等的晋阶只需十二年至十六年，而完成第四职等的三个晋阶则需要八至九年，但要完成第五职等（最高职等）内四个职阶的晋阶时间需要十六年至二十年。虽然新职程制度希冀通过增加职级和职阶，拉长公务员的职程，来提升职程制度的激励功能，但这一改革从根本上没有走出原有的僵化的制度框架，新的职程制度对固有的级别工资制和级别晋升制没有形成冲击，也无法从根本上发挥晋升制度和薪酬制度的内在激励功能。⑭例如，这一改革使得新入职的公务人员都较为轻易地在同一时间过多过快地晋级至第四职等（十二至十六年），而第四职等又须服务满八年或九年才能晋升至第五职等，使得第四职等易于形成新的“樽颈”。并且第五职等漫长的晋升时间与新增加的薪俸点失衡，使得公务员受益的激励性严重不足。以高级技术员为例，其由低职阶晋升至最高职阶需多花十六年至二十年时间，但该四个职阶只是增加了85个薪酬点。不少高级技术人员坦言，可能增加的受益对他们并不会产生很大的激励和调动作用。

因此，澳门特区政府有必要打破僵化的晋升模式，引入多样化的晋升通道，提升公务员对未来职业发展的预期。一是在传统的年资晋升制基础上，适当引入绩效晋升与绩效工资制，提升公务人员职业生涯的竞争性，保持公务人员投入与产出之间的相对公平，以提升公务人员的士气；二是要建立横向流动机制，有计划地让那些在同一个部门或岗位工作时间较长，或者绩效表现优异、有能力也有意愿进行交流的公务员进行轮岗锻炼，同时修改委任官员的资格条件，在选拔官员的时候优先考虑那些曾在不同领域或不同部门锻炼过，接触过不同专业范畴公共行政决策工作的公务员；三是要建立垂直直通机制。垂直直通机制其实就是一种内部人员开考的方式，内部人员的开考应有一定周期，如每一年或两年进行一次晋升考试。在职位出现空缺时，由司长或局长决定是否进行内部晋升考试，再由人事主管部门制定职务说明书，对职位的职阶职等定级，为优秀人才提供脱颖而出的晋升途径。四是有必要适当地缩短澳门特区政府公职人员的晋升周期，保持晋阶与晋级的时间周期的平衡。可以缩短最高职级每一职阶的“逗留”年限，如由四至五年缩至三至四年，以达到符合公务人员职业生涯合理期望的目标。⑮

（三）开辟跨职程流动渠道

香港政务主任的制度设计解决了原有职系制度不能互通的问题。香港政务主任制度的设计初衷主要是为了培养一批有能力、经验丰富的管理通才，这些管理人才可以在不同部门之间流动，充分了解各自负责的政策范畴。这么一个相对比较特殊的政务主任职系的设计，对于解决专才与通才之间的矛盾起了很大作用。尤其是2002年引入政治委任官员后，香港政务职系在政治任命官员与公务员之间起着桥梁纽带的重要作用。香港特区政府于2002年与2007年分别将司局长、副局长和局长政治助理设定为政治任命官员，他们脱离公务员身份，任期与行政长官相同，向行政长官负责，并在局长以下设“常任秘书长”一职，由公务员担任，公务员不再参与最终决策，主要负责政策分析、推行政策、执行行政工作等。政治委任官员（即问责制官员）主要负责制定政策以及争取公众对政策的支持。“问责制”的引入主要是为了提升政治团队在公务员支持下处理政治工作方面的能力，以培养政治人才，同时也可以保持公务员政治中立。但是一个政策的制定和推行光靠局长、副局长和局长政治助理三个人是不可能完成的，必须依靠公务员的支持。然而《公务员守则》规定公务员只向其上级（以常务秘书长为首）负责，公务员是以“伙伴合作精神”的态度与副局长和局长政治助理共事。⑯因此政治任命官员与公务员之间的沟通支持就显得非常重要，无论是政策分析上的支援、地区及议会的游说工作，或者与传媒的沟通，每一范畴政府都必须配备大量的公务员。而政务职系恰好处于他们的中间边界地带，便于为通才和专才之间的沟通合作搭建桥梁。同时由于政务职系具备丰富的管理经验，其也为政治任命官员输送了很多领导人才。总而言之，政务职系无论是对公务员之间的交流合作，还是对管理通才的培养，职系间的流通都非常重要。

而澳门公务员制度是典型的职位分类制度，一般职程分为高级技术员、技术员、技术辅导员、行政技术助理员等，各个职程之间泾渭分明，不能相互流动。这种制度虽然有利于各个领域专长的培养，也满足了现代官僚体制专业化分工的需要，却有过于僵化之嫌，既不利于管理通才的培养，也在很大程度上降低了公务员的职业预期，不利于激发公务员的士气。特别是中央统一招聘制度实施以来，将跨职程流动、晋升的可能性大大堵死，公职人员只能在已有的职程内流动，缺乏一条跨职程的流动渠道，导致公职人员被“钉”在相同的局和位置上。例如，一个技术员就是再优秀，也只能做到首席特级技术员，不能通过内部晋升的渠道升到高级技术员。如果该技术员想做高级技术员，只能通过重新参加公务员入职考试的途径（即中央开考）。然而，开考具有很大的不确定性，一是很多技术员一直没有等到合适的职位开考；二是在实际开考的过程中，工作经验丰富的技术员在考试中未必竞争得过考试能力强的大学毕业生，考上的可能性很小；三是如果该技术员本身是“实位”，而开考的高级技术员职位是“虚位”，那么他去参加考试的动力就很小；四是重新参加入职考试，意味着从高级技术员最低薪酬点（430）开始算起，而很多年资比较长的技术员实际薪酬点已超过430；五是重新参加入职考试意味着要分配到其他部门，技术员原来自己的工作经验就清零。换而言之，正是因为目前缺乏一个制度化的跨职程晋升机制，使得一些学历高、能力强，且工作经验丰富的优秀技术员难以有脱颖而出的机会，进而在很大程度上打击了公务员队伍的整体士气。因此，可以考虑在不同职程之间开辟一条垂直直通渠道，以增加晋升制度的激励性。跨职程晋升机制的设计应注意如下几点：一是要将跨职程晋升的条件和标准界定得比较客观合理，譬如，如果让一个技术员升到高级技术员，需要设置一些限制性条件，如必须起码到达第4个职等、必须达到高级技术员的学历要求、必须在两个或以上的岗位上轮换过等；二是薪酬制度要与跨职程晋升相配套，通过跨职程晋升的公务员，其晋升到的职等与薪酬待遇应同步，如技术员升到高级技术员之后最起码其薪酬点不低于原来的水平，以激发公务员参与跨职程晋升竞争的积极性；三是在考虑引入跨职程晋升的同时，澳门特区政府需考虑其他因素，例如哪些编制额用于中央统一招聘，哪些适用于给内部优秀人才晋升竞争。此外，如果原来是“实位”的公务员是否（如何）保证他们晋升到“实位”，跨职程晋升是否限在同一部门内进行，或是可以在部门间进行（从A部门跨职程晋升到B部门），等等，这些制度衔接问题都需要予以一一考虑。

（四）基于权责利一致的原则修订薪俸方案

合理的薪酬差距是激发低绩效群体提高工作能力，促成整个组织绩效提升的重要途径。在这方面，亚当斯曾说过，公务员不仅关注自身薪酬水平上升或降低，更关注他们与同事或同级别人员薪酬水平的差距。穆勒认为，公共部门可以支付更高薪水给公职人员，因为公共部门不存在竞争，薪酬差距是可以控制的且内部薪酬差距越大越能够激励公职人员奋斗。米勒也研究了德国公共部门工作人员薪酬收入问题，提出公共部门的扁平化工资结构未能对公职人员产生激励，继而导致大量高级主管向私人部门流动。所以，从薪酬的横向公平性出发，公务员收入差距反映了公务员职务级别和工作能力等方面的差异，控制合理的公务员薪酬差距能够激发公务员工作胜任度和工作投入度的提高。以香港政务主任的薪酬晋升为例，政务主任职级包含18个薪级点（从总薪级表第27至44点），如果其工作表现令人满意，他们会在所属职级的薪级表内，每年可以递增一个薪点，直至达到顶薪点为止。其中政务主任薪点之间的差距折合为人民币为1410～3317元，而澳门特区政府一般职程公务人员不同职级、同职级不同职阶的薪俸点大多徘徊在十点至二十五点，⑰折合人民币为658～1646元。相比而言，澳门公务人员之间的薪点差距不是很大。

而澳门特区政府各个职等、各个职阶之间的薪俸差距过小，使得现有的薪酬方案无法体现权责利一致的原则，特别是在主管与一般公务人员的薪酬与工作责任不成比例，缺乏吸引力。例如，主管的薪酬（厅长是850点，处长是770点）与高职阶的高级技术员（首席顾问高达735点）薪酬差距不大。由于高级技术员有加班工资，一些资深的高级技术员加班时薪就有600～700澳门元，几次加班后其薪俸水平可以高过主管。但主管人员无“加班工资”，而且工作量大，所承受的压力和问责责任也比高级技术员要大很多，这在一定程度上影响了公务员出任主管职务的积极性。此外，领导/主管的薪酬点是固定不变的，没有体现不同年资、不同岗位以及不同绩效的领导/主管之间的薪酬差别。例如，一个刚被委任的领导/主管，跟一个经验比较丰富的、干了很多年的领导/主管薪酬是一样的。这意味着对领导/主管而言，“干多干少一个样”，其薪酬方面缺乏区分度和横向的职阶提升，对其工作缺乏激励。并且一般公务员在第五职等漫长的晋升时间与新增加的薪俸点失衡，使得受益的激励性不足。

合理的薪酬差距对于澳门公务员士气和工作绩效的提升显得尤为重要，因此，一是应合理拉大主管与一般公务员之间的薪酬差距，充分体现主管人员与非主管人员在工作量、管理能力要求以及问责压力上的区别，以增强主管职位的吸引力；二是要建立领导/主管的薪酬晋升机制，在资历的基准上，综合考虑工作性质、工作强度、管辖范围、绩效水平等因素，从横向上厘定不同职阶的薪酬点，以体现领导/主管薪酬方案的区分度；三是要适当扩宽各个职等、各个职阶之间的薪酬差距，如第四职等第三职阶与第五职等第一职阶间的薪俸点差距，以累积四至五年的工作经验计算，高级技术员职程是十点、技术员职程是十五点、技术辅导员职程是二十点、行政技术助理员职程是十五点，实在是微不足道。

结语

总体而言，香港的政务主任制度在人才储备、人才培养、定期调任、人员流动等方面对澳门公务员晋升机制的完善有着重要的借鉴意义。但由于香港和澳门在行政架构的具体设置以及公职法律制度等方面存在不少差异，香港政务主任制度在澳门的引入存在很多技术性问题，比如香港的政务主任是常任的，而澳门的领导或主管是通过委任制任命的、非常任的行政官员；香港有3 司13局60个以上的署或处，而澳门并无这么多部门或职位以供轮岗锻炼。并且澳门不同领域的职程对于专业性的要求截然不同，在建立横向流动机制的时候可能会遭遇到很多现实的困境。此外，随着香港社会经济政治环境的变化，政务主任制度自身面临着一些新的挑战，这些新挑战也是澳门特区政府在借鉴香港政务主任制度的时候需审慎考虑的问题。因此，在借鉴香港政务主任制度的时候，如何基于澳门现有的公职法律制度，对公务员晋升制度中的技术性问题进行深入的分析、比较以及研判，是本文未来需进一步研究的方向。

①该项调查由澳门公务华员职工会与澳门工会联合总会政策研究暨资讯部联合开展，于2015年2月至4月进行，共向澳门公务人员发出2000份问卷，回收有效问卷1263份，问卷有效率为63%。

②转引自卜约翰：《政府管治能力与香港公务员》（中文增订本），香港：牛津大学出版社，2010年，第117页。

③参见何建宗：《政治委任官员与公务员的关系：现况与建议》，北京：《港澳研究》，2016年第1期。

④杨建平：《香港、澳门、新加坡行政主导比较》，北京：《中国行政管理》，2008年第2期。

⑤李和中：《21世纪国家公务员制度》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第97～111页。

⑥香港政务职系包括首长级甲一级政务官、首长级甲级政务官、首长级乙一级政务官、首长级乙级政务官、首长级丙级政务官、高级政务主任以及政务主任。本文所指的“政务主任制度”针对的“政务主任”其实就是所有上述政务职系人员，而不仅仅指政务职系中最低职级的政务主任。

⑦参见http://sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_c hi/grade/ao/751.html，最后访问时间：2015年12月31日。

⑧⑨卜约翰：《政府管治能力与香港公务员》（中文增订本），香港：牛津大学出版社，2010年，第115～136页。

⑩刘俊生：《中国人事制度概要》，北京：清华大学出版社，2009年，第312～313页。

⑪⑯何建宗：《香港政治人才的面貌——政务官与政治委任官员分析》，广州：《当代港澳研究》，2014年第3期。

⑫⑭鄞益奋：《澳门公务人员职程制度改革中的困境与对策》，澳门：《澳门理工学报》，2009年第1期。

⑬参见第14/2009号法律《公务人员职程制度》第十三条第一款第一项、第二项。

⑮参见阿伍：《修订公务人员职程制度考虑不周，既无法解决旧问题又形成新樽颈》，澳门：《讯报》，2013年8月16日，第A01版。

⑰薪俸具体计算方法，如第2职阶首席技术员每月独一薪俸的计算：470点×每一薪俸点金额（现为澳门币81元）=澳门币38070元。

［责任编辑胡荣荣］

D630.3

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1000-7687（2016）02-0030-11

2014年教育部“留学回国人员科研启动基金”资助项目（教外司〔2014〕1685号），国家社会科学基金重大项目（11&ZD057）。感谢两位匿名评审人的意见。

颜海娜，华南师范大学政治与行政学院副教授；于 静，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生。广州510631