“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权

王禹

“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权

王禹

［提要］《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出的全面管治权概念具有重要的理论意义和实践价值。“全面管治权”的概念，可以表述为我国在单一制国家结构形式下中央对所有地方的所有事务进行管辖和治理的权力。中央拥有对特别行政区的全面管治权，是基于我国对香港、澳门恢复行使主权而产生的。中央的全面管治权，与特别行政区的高度自治权，不仅不矛盾，而且相辅相成，共同构成特别行政区治理体系的整体。应当从这个角度来理解和探索特别行政区治理体系的完善和巩固。

一国两制单一制特别行政区全面管治权高度自治权

2014年6月，国务院新闻办公室发布了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书。白皮书提出了“全面管治权”的概念及“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”的论述，在社会上引起了不同的解读和反响。

白皮书在三个地方使用了“全面管治权”的概念，其主要内容可以概括为：（1）中央对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权；（2）中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治；（3）对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。①

我国法学理论中以前没有“全面管治权”的提法和概念。这是一个新的法理概念，从理论上对这一概念进行探讨，就显得尤为重要。②这里有三个核心问题：中央对香港的全面管治权在法理上能否成立？第二，全面管治权与高度自治权是否相互矛盾？第三，中央对其所享有的全面管治权应当怎样行使？回答这些问题，不仅对正确推进“一国两制”在特别行政区的实践有现实意义，而且对我国宪法学体系的建设也有理论意义。

一、全面管治权的概念辨析

想要问答“全面管治权”的概念在法理上能否成立这一问题，首先就要厘清管治权与主权及其他类似概念的区别。

主权的概念，最早是法国的博丹提出的，他将主权定义为：“凌驾于公民和臣民之上的共同体（commonwealth）所有的最高和绝对的权力。”③1648年《威斯特伐利亚和约》（the peace treaty of Westphalia）以主权概念为基础，重新划分了欧洲各国的边界，创立了以国际会议解决国际争端的先例，从而使得主权成为当代国际法体系的基石。“主权”作为一个中文的法律概念，在丁韪良于1864年所翻译的《万国公法》中就可见到。④我国民国初期的学者，在列举国家要素时，不全用“主权”一词，有用主权一词者，如王世杰《比较宪法》，有用“统治权”一词者，如钟赓言《朝阳宪法讲义》，也有用“权力”一语者，亦有用“国权”一词者。⑤后来才逐渐统一使用“主权”。我国自1911年辛亥革命后在国家正式颁布的宪法里出现了主权、统治权、国权、政权与治权等不同的概念。

1.主权

《中华民国临时约法》第2条规定：“中华民国之主权，属于国民全体。”1914年《中华民国约法》第2条则规定：“中华民国之主权，本于国民之全体。”其后1923年《中华民国宪法》、1931年《训政时期约法》、1946年《中华民国宪法》都采用了与临时约法同样的表述。1949年中华人民共和国成立后，则采用了“一切权力属于人民”的表述，《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

2.国权

1923年《中华民国宪法》第22条规定：“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之。属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”这里的“国权”，应该是指包括中央和地方在内的国家本身的统治权力。

3.统治权

清末《钦定宪法大纲》在“君上大权”中规定，“大清皇帝统治大清帝国”；《中华民国临时约法》第4条规定，“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权”；1914年《中华民国约法》第14条规定，“大总统为国之元首，总揽统治权”。

4.政权与治权

孙中山先生提出了政权和治权的划分理论，政权是指人民管理政府的权力，包括选举、罢免、创制和复决四种，治权是指政府管理社会的权力，包括立法、行政、司法、考试和监察五种权力。1928年《中华民国训政纲领》和1946年《中华民国宪法》都采用了这种划分理论。

5.主权和治权

中英在谈判解决香港问题的过程中，英国提出了“主权换治权”的理论，即承认中国对香港地区的名义主权，而英国则继续保有管治香港的实际权力。⑥中国认为，主权和治权是不能分割的，对此予以拒绝。中国拒绝英国提出的方案，其立足点在于主权和治权是统一的，有主权必有治权，“主权、治权分开，讲不通”。⑦主权和治权不能分割，这是我们认识主权和治权两者关系的一个基本前提。⑧

6.管制权

我国海洋法和国际海洋法公约中有“管制权”的概念。国际海洋法将沿海国领海以外邻接领海的一带海域称为毗连区，并承认沿海国对毗连区内某些事项实行必要的管制。我国《领海及毗连区法》第1条规定：“为行使中华人民共和国对领海的主权和对毗连区的管制权，维护国家安全和海洋权益，制定本法。”毗连区是为了保护国家某些利益而设置的特殊区域，本身不属于该国的领海，沿海国在此区域仅对某些特定事项实行必要的管制，包括：（1）防止在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生的法律和规章；（2）惩治在其领土内违反上述法律和规章的行为。⑨

在谈判解决香港问题的过程中，英国提出的与主权相并列的“治权”，这大致相当于我们这里所说的“管治权”。然而，什么是白皮书里所指的“管治权”，在学理上还缺乏一个明确的定义。类似的概念有《临时约法》和《钦定宪法大纲》里的“统治权”和我国海洋法里规定的“管制权”。然而，统治权本身带有强烈的政治色彩，难以作为一个严谨的法律概念。管制权则有控制的意思，缺乏治理的内涵。而且，沿海国对毗连区的管制权不同于其对领海的主权，领海是国家领土的组成部分，受国家主权的支配和管辖，而沿海国对毗连区本身没有主权。

管治权毫无疑问是基于主权产生的。管治权就是一个国家基于主权而对其所属领土行使管辖和治理的权力。主权要求国家对其国内所有地方和所有事务都有一种绝对和最高的权力，即管辖的权力。管辖的本义是管理、统辖。只有主权国对其国土内所有的事务有管辖权，才谈得上对这些社会事务的治理权。这种治理权本身还包含着治理模式的选择。主权的最高性决定了国家有权自行决定内外政策，“有权自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度”⑩，采取它认为合适的和必要的措施来保护自身的利益并实现既定的管理目标。管辖和治理既有联系，也有区别。管辖侧重于法律意义，是指国家统治权力所及的对象和范围；治理是指国家统治权力的运用方式，是对单纯管辖的政治升华。管治就是管辖和治理的结合，管治权就是管辖权和治理权力的统一。

中央拥有特别行政区的管治权，是基于我国对香港、澳门恢复行使主权而产生的。恢复行使主权，就是恢复行使我国作为主权国家所应当行使的权力，即恢复对香港和澳门进行管辖和治理的权力，即管治权。并且，我国是在单一制的国家结构形式下对香港与澳门恢复行使主权的。单一制的特征是该国只有一个单一主权，中央代表国家垄断行使主权，即“从严格的法律意义上来说，所有权力都是属于中央政府的”⑪。只是中央为了管治地方的方便，在全国范围内划分行政区域，把权力授予地方，在这种国家结构形式下，中央对地方具有全面的管治权力。

我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，就是这种全面管治权的典型法律表达。⑫

然而，如果在联邦制国家，联邦与属邦（州、共和国、邦、省等）的权力由宪法明确予以划分，联邦的权力甚至是属邦让渡其部分主权而形成的，属邦未让渡出来的剩余权力归属邦所有和行使。在这种国家结构形式下，就谈不上联邦对属邦的全面管治权：属邦内部的事务由属邦自行进行管辖和治理。如瑞士联邦宪法规定：“各州在联邦宪法的限度内享有主权。凡未委交给联邦政府的权力，概由各州行使。”⑬美国宪法规定：“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或人民保留。”⑭因此，全面管治权是在单一制国家结构形式下中央对地方权力关系的表述。白皮书就明确写道：“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。”

我们以往通常用“主权-授权”模式来说明特别行政区高度自治权的形成过程。⑮然而，我们通常所使用的“主权”概念有着多种不同的内涵，其中一层含义是指国际法上的一种身份或资格。在国内政治上，君主立宪制使得主权的名义拥有和实际行使发生背离，如在英国，在名义上和法律上，女王是主权拥有者，但“统而不治”，“临朝不临政”，最高权力由议会行使，称为议会主权。因此，主权有可能被理解为仅是一种名义上的权力，从“主权”到“高度自治”，难以彻底清晰地说明主权是怎样授权而形成特别行政区的高度自治的。而经由“全面管治权”才可以说明：正因为中央是在单一制下对香港与澳门恢复行使主权，中央即拥有了对于港澳地区的全面管治权，中央从而可以把部分管治权授权给特别行政区行使，形成特别行政区的高度自治，同时，另一部分管治权保留在自己手上，形成中央自己直接行使的权力。这就形成了一个完整的链条，在“恢复行使主权”“在单一制下恢复行使主权”“全面管治权”“授权”与“高度自治权力”之间架起了更清晰的逻辑递进关系。

二、中央对特别行政区全面管治权的内涵

“全面管治权”的概念，可以表述为我国在单一制国家结构形式下中央对所有地方的所有事务进行管辖和治理的权力。中央对香港和澳门的全面管治权，是指中央基于对香港与澳门恢复行使主权而产生的对特别行政区进行管辖和治理的权力。其内涵包括：

第一，特别行政区制度是我国对香港和澳门行使全面管治权的制度载体。

白皮书指出，特别行政区制度是我国宪法和基本法规定的国家对某些区域采取的特殊管理制度。我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”澳门基本法序言第三段规定：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”特别行政区制度是在我国单一制国家结构形式下设立的，其本身就是“国家管理制度的一个组成部分，它既有自己的特殊性，又要符合国家管理中具有普遍性意义的原则”。⑯其特殊性就是对特别行政区实行不同于普通地方的管理方式，这种特殊性本身就是在我国单一制国家结构形式下运作的，符合单一制的普遍原则。

我国历史上曾出现过不同的特别行政区划的存在，如秦汉时期的属国和道，唐宋时期的羁縻制度，明清时期的土司制度。⑰这种特别行政区划制度是整个国家结构形式的一种例外和补充，有深刻的政治渊源和历史渊源。为了解决历史上遗留下来的领土问题，我国承诺在对香港和澳门恢复行使主权时，设立香港特别行政区和澳门特别行政区，采用不同于内地的管治制度和管治方式。这种特殊的管治制度和管治方式就是指中央在保留和行使必要的权力后，授权特别行政区实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。这种特殊管治制度和管治方式本身就是在整个国家管理制度下运作的，特别行政区制度是我国对香港和澳门恢复行使全面管治权的制度载体。

第二，中央的全面管治权，包括中央直接行使的权力和授权特别行政区行使高度自治。

在单一制国家，地方权力是中央授予的，对于中央来说，授予地方权力有两种方式：一种是授予地方一般的权力，一种是授予地方不同于普通地方的权力，从而形成了地方自治的权力。我国宪法在关于中央和地方的关系上，主要有三种关系：一种是中央和省、直辖市的关系，一种是中央和民族自治区的关系，一种是中央和特别行政区的关系。无论是普通的省和直辖市，还是民族自治区，还是特别行政区，其权力都是中央授予的，中央对这些地方都具有全面管治权。然而，中央对这些地方授予的权力内容和权力范围是不同的。其中授给特别行政区的权力内容最广，程度最高，不仅超过了省和直辖市的权力，也超过了民族自治区的权力，甚至也超越了联邦制下属邦的一般性权力，所以称为高度自治。

根据白皮书的总结和归纳，中央在特别行政区直接行使的权力有：（1）组建特别行政区政权机关，如在当地通过选举或协商基础上任命行政长官，以及在行政长官提名的基础上任命政府主要官员；（2）支持指导行政长官和特别行政区政府依法施政，如听取行政长官每年一度的述职报告，就基本法规定的事务向行政长官发出指令；（3）负责管理与特别行政区有关的外交事务；（4）负责管理特别行政区防务；（5）行使宪法和基本法赋予全国人大常委会的有关职权，如接受特别行政区立法会制定的法律备案并有权发回使其立即失效，增减基本法附件三的全国性法律，对特别行政区作出新的授权，解释基本法，对政制发展问题作出决定，批准附件一行政长官产生办法修正案，对附件二立法会产生办法修正案予以备案，接受终审法院院长和法官任命或免职的备案⑱，等等。中央除了直接行使以上权力外，还把其他管治权力授权给特别行政区行使，形成高度自治，使其享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这种高度自治权的授出，和中央自身保留行使的权力，构成了中央对特别行政区的全面管治权。没有授出的权力则继续保留在中央，中央也可以再授予特别行政区以新的权力。

第三，中央的全面管治权，还包括中央对高度自治权进行监督的权力。

中央对特别行政区的高度自治权有监督权，这是授权理论本身决定的。授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移。授权者不可能授出自己全部的权力，为了保证自己是授权的主体地位，授权者就必须保留部分必要的权力。这些必要的权力其中就包含着变更、收回和变更授权的权力，以及建立在此基础上对被授权者进行监督的权力。

香港基本法和澳门基本法是全国人大根据我国宪法制定的，全国人大本身就有监督宪法实施的职责，全国人大常委会本身就有解释宪法、监督宪法实施以及解释法律的职责。⑲全国人大和全国人大常委会本身就有监督基本法在宪法架构下正确实施的职责和职权。香港基本法和澳门基本法都明确规定行政长官负责执行基本法，并向中央人民政府负责。行政长官向中央人民政府负责，就包含着行政长官就基本法在特别行政区的落实和执行向中央人民政府负责。

中央有权对高度自治权的运作进行监督，两部基本法本身就有多处规定和深刻体现。如在立法方面，特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会若认为该法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，使其立即失效；在司法方面，全国人大常委会的解释高于特别行政区法院对基本法的解释，特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释；等等。

三、全面管治权与高度自治权的关系

既然全面管治权的概念在理论上可以成立，那么，这里还必须追问一个问题：全面管治权和高度自治权是否自相矛盾？有一种意见认为，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书提出“全面管治权”就意味着中央要全面接管香港特别行政区，特别行政区的高度自治将不复存在。

这种理解是不对的。“全面管治权”是对中央对特别行政区所拥有的所有权力的一种总体性概括，这种权力是基于我国单一制国家结构形式而形成的，是对中央权力在宪法上的概括表达。而高度自治权是对特别行政区所行使的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权的一种总体性概括。全面管治权与特别行政区的高度自治权不仅不矛盾，反而恰恰说明特别行政区高度自治权来源于中央的全面管治权。两者相辅相成，共同构成特别行政区治理体系的整体。

第一，全面管治权与高度自治权是密切联系在一起的。香港基本法和澳门基本法的许多条文都体现出这个特点：

（1）在涉及国防与外交等事务方面，两部基本法第14条第1款在规定中央人民政府负责管理特别行政区防务时，第2款接着规定特别行政区政府负责维持社会治安。这是因为防务可以分为外部防务和内部防务，而内部防务就是社会治安的维持问题。⑳第13条第1、2款规定中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务并在特别行政区设立机构处理外交事务，第3款规定中央人民政府授权特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务，等等。这是因为对外事务在本质上与外交事务是不能截然分开的。

（2）中央有些直接行使的权力，与特别行政区的高度自治权是结合在一起的，它们共同构成一个整体制度。如香港基本法第45条和澳门基本法第47条规定特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。这就是说，行政长官的产生办法，是由两部分构成的，先在当地通过选举或协商产生，在此基础上再报中央人民政府任命，在正常情况下缺乏其中一个环节，行政长官无法产生。又如全国人大常委会在对两部基本法附件一第7条和附件二第3条的解释里㉑，确立了“政改五步曲”的修改程序，即推动行政长官和立法会两个产生办法的修改，必须由行政长官向全国人大常委会提出报告（第一步），全国人大常委会确定是否进行修改（第二步），立法会以三分之二多数通过政府提出的修改方案（第三步），行政长官同意（第四步），全国人大常委会批准或备案（第五步），在这五个修改步骤中，全国人大常委会的权力和特别行政区的行政长官、政府和立法会的权力交错行使，互相推动整个修改程序的前行，这充分说明了在此过程中中央直接行使的权力和特别行政区的高度自治权是交错结合在一起行使的。

（3）在中央授予特别行政区行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权方面，基本法明确规定了中央的有关监督权力。如香港基本法第17条第1款规定特别行政区享有立法权，第2款和第3款同时规定立法会制定的法律须报全国人大常委会备案；香港基本法第158条明确规定基本法的解释权属于全国人大常委会，同时授权特别行政区法院有权对基本法进行解释，然而，法院若在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释，法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准；等等。

第二，全面管治权与特别行政区的高度自治权的区别在于：特别行政区高度自治权是根据基本法形成的，而中央的全面管治权是先于基本法的权力，是基于主权恢复行使而形成的权力。特别行政区的高度自治权本身就源于全面管治权，全面管治权有对高度自治权依法进行监督的权力。这两种权力是相辅相成的，不能将两者对立起来。特别行政区政治体制之所以不能被称为是一种“三权分立”的政治体制，其核心就在于这里不止“三权”，这里还有中央的权力。如两部基本法规定立法会在两种情况下有权迫使行政长官辞职：（1）因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官在三十日内拒绝签署；（2）因立法会拒绝通过财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案而解散立法会，重选的立法会仍拒绝通过所争议的原案。㉒但是，如果出现这两种情况而行政长官坚持不辞职的，那怎么办？那就需要中央介入，免去行政长官职务。这就是说，特别行政区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，是基于中央授权而来而并非本身所固有，是有限而不是完整自足的，而且离开了中央的权力介入，无法达成孟德斯鸠所说的“权力互相制约”㉓。特别行政区的高度自治权本身就是在中央全面管治权的范围下运作的。

第三，特别行政区的某种具体权力必须依照基本法的有关规定进行运作和行使，而不能利用高度自治权的概念对特别行政区的某种权力作无限扩大理解；同样，全面管治权是对中央对特别行政区享有的权力在宪制上的一种抽象表达，具体行使权力时，要落实到某项条文、某个机构、某种职权及某种程序。中央对特别行政区的全面管治权，亦是依法行使的。香港基本法和澳门基本法的许多条文，都有“中央管理的事务”“中央人民政府管理的事务”“特别行政区依照本法自行管理的事务”“不属于自治范围内的法律”“基本法自治范围内的条款”等表述。如：

（1）“中央管理的事务”：立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会在征询基本法委员会意见后，如认为该法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，经全国人大常委会发回的法律立即失效㉔。

（2）“中央人民政府管理的事务”：法院在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释㉕。

（3）“基本法自治范围内的条款”：全国人大常委会授权法院在审理案件时对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释㉖。

（4）“特别行政区依照基本法自行管理的事务”：中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预特别行政区依照本法自行管理的事务㉗。

（5）“不属于自治范围内的法律”：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会和特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，列入附件三的法律应限于有关国防、外交和其他依照本法规定不属于特别行政区自治范围的法律。㉘

这里都有明确的“中央管理的事务”或“中央人民政府管理的事务”的表述。如果基于全面管治权的错误理解，认为全面管治权就是全面接管特别行政区所有事务，将香港基本法、澳门基本法第17条和澳门基本法第143条第3款、香港基本法第158条第3款所指的“事务”理解为是特别行政区内部所有的事务，那么，上述条文的设置就会失去意义。第17条和第143条这些条文也不需要在此“事务”后面再加上“中央和特别行政区关系的条款”。

这些规定说明，基本法对中央直接行使的权力和特别行政区的高度自治权有相对明确的规定。对于特别行政区的高度自治权，中央已经通过基本法明确授出，这就说明特别行政区对于高度自治范围内的事务，有自行处理的权力，对于这种自行处理的权力，中央基于主权恢复行使而形成的全面管治权有监督的权力。而中央对授出的权力进行监督的权力，有些已经被基本法所明确规定，有些则需要根据“一国两制”的实践，运用宪法和基本法的有关规定及其精神，予以探索而进一步建立机制。

四、全面管治权的理论价值和实践意义

全面管治权概念的提出，有重要的理论创新意义和理论指导价值，更有重要的现实意义，有助于我们进一步准确理解特别行政区的高度自治权是怎样得到主权授权而形成的，有助于进一步正确理解中央和特别行政区的关系及端正中央和特别行政区关系的认识，进而推动“一国两制”在香港特别行政区和澳门特别行政区的顺利实施和成功实践。

第一，全面管治权是对单一制国家宪法理论的创新和发展。我国宪法学理论以往没有提出全面管治权的概念，宪法学教科书在论述单一制国家中央和地方关系时，通常仅讲到地方接受中央的统一领导，地方不能脱离中央而独立，地方的权力来自中央的授权。㉙这些论述仅从地方角度入手，而没有运用全面管治权的概念来分析单一主权国家里中央和地方的关系。必须指出的是，在单一制国家里，中央才有此种全面管治权，而在联邦制国家里，其联邦对属邦无此种全面管治权。全面管治权的概念可以作为区别单一制和联邦制的一个重要特征。

第二，我国是单一制国家，中央对全国范围内的所有地方，都有此种全面管治权。即使我国授权香港特别行政区和澳门特别行政区实行高度自治，我国亦对香港特别行政区和澳门特别行政区具有全面管治权。我国对香港特别行政区和澳门特别行政区的全面管治权既包括中央自身直接行使的权力，也包括授权特别行政区实行高度自治。中央对授予特别行政区的高度自治权，还具有监督的权力。全面管治权与高度自治权不仅不矛盾，而且相辅相成，本身就是一个整体。应当从这个角度来理解和探索特别行政区治理体系的完善和巩固。

第三，全面管治权是对中央权力在总体上的概括表达，本身并不是一项具体的职权。中央对特别行政区拥有全面管治权，并不是说中央可以随心所欲地行使全面管治权，而是说中央必须严格按照宪法和基本法的有关规定及其精神行使全面管治权，即应当也只能依法行使全面管治权。中央对于已经授予特别行政区行使的权力，非经法定的撤销或变更程序，就不能随意中止、废止和干预此项权力的运作。尤其是中央对特别行政区高度自治权的监督，必须是依法监督。应当进一步促进全面管治权与高度自治权的有机结合。这就要进一步探索特别行政区的治理体系，建立健全与基本法实施相关的制度建设，尤其需要促进中央有关管治机制的解冻、配套和建设等问题。

①这三处分别出现在：（1）白皮书第二部分“特别行政区制度在香港的确立”首段，“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”；（2）第二部分第一小节“中央依法直接行使管治权”第一段，“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区”；（3）第五部分“全面准确理解和贯彻‘一国两制’方针政策”第一小节第一段：“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。”在《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书英文本中，全面管治权被翻译成overall jurisdiction及comprehensive jurisdiction。

②2010年9月13日，乔晓阳先生在给“香港特区政府常任秘书长研修及访问团”所作的讲座——“中央对香港具有的宪制权力及其实践”中，将中央对香港的宪制权力分为十个方面，其中第一个方面就是“中央对香港具有全面的管治权”。

③［法］让·博丹：《主权论》，李卫海、钱俊文译，北京：北京大学出版社，2008年，第26页。

④［美］惠顿：《万国公法》，［美］丁韪良译，北京：中国政法大学出版社，2003年，第27～28页。

⑤张知本：《宪法论》，上海：上海法学编译社，1933年，第6～9页。

⑥高望来：《大国谈判谋略——中英香港谈判内幕》，北京：时事出版社，2012年，第51页。

⑦廖承志：《我们一定要收回香港》（1983年1月12日），见《廖承志文集》（下），香港：三联书店（香港）有限公司，1990年。

⑧然而，关于这种意义上的治权内涵，其与主权的内在关系，却鲜有深入的系统研究。董立坤等：《中央管治权与香港特区高度自治权的关系》，北京：法律出版社，2014年，第18～19页。

⑨王铁崖主编：《国际法》，北京：法律出版社，1995年，第270～271页。

⑩《国际法原则宣言》（1970年）。

⑪［英］戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，北京：法律出版社，2003年，第1133页。

⑫见我国1982年宪法第67条第8项、第89条第4项、第104条、第110条等。

⑬瑞士联邦宪法第3条。

⑭美国宪法修正案第10条。

⑮邹平学、潘亚鹏：《港澳特区终审权的宪法学思考》，《“一国两制”与宪政发展》（庆祝澳门特别行政区成立十周年研讨会论文集），澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，2009年。

⑯乔晓阳：《深入学习研讨基本法，努力提高公务员素质——在“澳门基本法高级研讨班”结业典礼上的讲话》，澳门：《“一国两制”研究》，2010年第6期。⑰孙关龙、孙华：《关于中国古代两种地方政制的初步研究》，澳门：《“一国两制”研究》，2001年第9期。

⑱澳门基本法第87条、第88条。香港则是接受香港终审法院法官和高等法院首席法官任命或免职的备案，见香港基本法第90条。

⑲我国宪法第62条第2项和第67条第1项、第4项。

⑳陈端洪：《宪治与主权》，北京：法律出版社，2007年，第180页。

㉑全国人大常委会《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条及附件二第三条的解释》（2004年4月6日）及《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》（2011年12月31日）。

㉒澳门基本法第54条，香港基本法为52条，措辞略有不同。

㉓［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，申林编译，北京：北京出版社，2007年，第68～72页。

㉔香港基本法第17条和澳门基本法第17条。

㉕香港基本法第158条第3款和澳门基本法第143条第3款。

㉖香港基本法第158条第2款和澳门基本法第143条第2款。

㉗香港基本法第22条第1款和澳门基本法第22条第1款。

㉘香港基本法第18条第3款和澳门基本法第18条第3款。

㉙如魏定仁主编：《宪法学》，北京：法律出版社，1999年，第132页；胡锦光、韩大元主编：《中国宪法发展研究报告（1982-2002年）》，北京：法律出版社，2004年，第102页；莫纪宏主编：《宪法学》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第230页；等等。

［责任编辑黄树卿］

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1000-7687（2016）02-0003-09

王 禹，澳门理工学院一国两制研究中心副教授。