建设法治中国必须坚持两个“三位一体”

裴文军（南阳广播电视大学，河南 南阳 473000）



建设法治中国必须坚持两个“三位一体”

裴文军
（南阳广播电视大学，河南 南阳 473000）

摘 要：两个“三位一体”主要指“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，体现了改革的整体性、系统性和协同性。在法治中国建设中，我们要坚持两个“三位一体”，并将其具体贯彻到政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和党的建设的全过程，为六大建设所有的改革发展提供规范和保障，推行科学立法、民主立法的转型升级，强调体制、制度、机制、规则四位一体的转型升级，促进由内容到形式、由行为到程序、由决策到执行一体规范的转型升级，达到两个“三位一体”共同推进、一体建设。

关键词：法治中国；三位一体；转型升级

两个“三位一体”主要指“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。相对于人治而言，法治最根本的标志在于：当法律权威与个人权威发生矛盾冲突的时候，法律权威高于个人权威。［1］由法律支配权力是法治的根本，而社会发展到今天，权力庞杂多样，所以，在一个国家实现法治是一个整体性的系统工程，单兵突进无法实现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设［2］”。因此，两个“三位一体”抓住了建设法治中国的要害和精髓。

一、两个“三位一体”体现了改革的整体性、系统性和协同性

建设法治中国的过程，同时也是改革的过程，是把过去不符合法治精神和法治原则的东西改革掉。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须注重改革的系统性、整体性和协同性，而两个“三位一体”，正是对这一改革原则的诠释和贯彻。两个“三位一体”，要求把依法治国、依法执政和依法行政三个层次的改革共同推进，也就是把整个国家治理体系作为一个大系统理顺了，避免不同层次治理支系统之间的摩擦和掣肘，比如出现“党大还是法大”的法治之问等，体现了改革的系统性。两个“三位一体”，要求对法治建设中整体与部分关系、部分与部分关系进行清晰厘定，对实践层面进行结构性指导，使法治国家、法治政府、法治社会一体建设，体现了改革的整体性。而两个“三位一体”建设同时进行，则体现了改革的协同性。

二、依法治国、依法执政和依法行政三位一体

依法治国、依法执政是对执政党而言的，依法行政是对政府而言的。在法治中国建设中，执政党、政府、司法机关、社会公众分别处于不同的地位和领域，具有不同的职责和义务。执政党既是引领者，也是风向标，作用至关重要，其他社会要素的作用也不容忽视，缺少哪个环节，都不能成为法治国家。

（一）依法治国要求制定良法和法律至上

法治只能是良法之治，由良莠不齐的法制到品质优良的法制，是法治的基础。良法，简单来说就是限制权力保障权利的法律，是去除了地方保护和部门利益的法律。良法的具体标准包括：一是科学性，要反映法制的内在规律；二是便民性，立法要符合社情民意；三是程序性，立法本身要遵循立法程序，立法的内容也要体现程序正义。良法的制定，只是为法治奠定了基础，更重要的问题在于实施。要做到良法之治，必须是法律至上，法大于权，法律面前人人平等。而法律至上，最重要的是宪法至上，宪法至上是法治的最高体现。法律体系庞杂，社会事务复杂，具体的规则设计难免迷失方向，所以最终都要统一于宪法的原则和精神。宪法的地位和作用至高无上，主要是指在国家和社会管理活动中，宪法是一切机关、组织和个人的根本行为准则，执政党也不例外。离开了宪法至上的原则，权力将凌驾于法律，而不会服从于法律。因此，法律支配权力是法治的根本。要坚持制度化的改革，在改革中，将所有事项都以制度化、法律化的方式固化下来。特别是涉及宪法和法律问题的改革事项，都应当通过相关法律的立、改、废等程序，最终实现规范化、有序化和制度化。党的十八届三中全会强调法律权威，就是要解决法律“好和坏”的问题，从“有法可依”向“科学立法”转变。良法善治才有权威，宪法和法律的权威不是凭空而来的。民间流传的“三大基本法——领导的看法、领导的想法、领导的说法”显示了依法治国之路的艰巨性，我们对此要有充分的制度性防范。

（二）依法执政要求执政党对立法的领导和对成法的遵守

习近平总书记指出，新形势下要特别强调依据宪法治国理政，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，党必须在宪法和法律范围内活动。根据法治原则，党的政策亦不能违背宪法和法律。宪法至上要求领导人的个人意志必须服从于宪法。为此，必须坚持党对国家的领导，通过法律明确党与人民代表机关、政府和司法机关的关系，正确处理党的各级机关及其领导人接受法律监督的关系；既要保证党的决策、执政行为透明、有效，又要建立和完善保障执政党在宪法和法律范围内活动的体制、机制和制度，使党内腐败和滥用权力行为依法得到追究。执政党对司法进行领导但不能就具体案件向司法机关发布指示、指令。“党委作报告，政府做被告，书记出点子，乡长挨板子”的现象要消除。《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》等文件，加快了构建党内法规制度体系的步伐。未来要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，就要坚持以宪法为原则遵循。基本形成适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使其涵盖党的建设和党的主要工作领域，使党内生活更加规范化、程序化，党内民主制度体系更加完善。要研究制定《中国共产党党务公开条例》，健全党内情况通报制度。完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度。

（三）依法行政要求政府在法律范围内开展行为

国务院2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了政府依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。［3］这六项要求，也是法治社会的基本要求。中国法律体系在2010年已经基本建成，但在宪法和法律的实施上，依然集中了法制建设领域的主要矛盾。过去，执法更多意义是指司法，现在则更多是依法行政。现实中存在比较多的运动式执法、选择性执法、钓鱼执法等乱作为、不作为现象，应该着力治理。十八大报告明确指出，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年基本建成法治政府。［4］为此，应当做到：一是提高各级领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾的能力；二是建立重大决策关系人听证、跟踪反馈和评估制度；三是消除部门立法色彩，健全规范性文件制定和发布程序；四是健全行政执法程序，规范行政执法行为；五是大力推进政府信息公开，强化行政监督和问责，切实增强行政监督效能；六是完善行政复议制度，认真做好行政应诉工作。

（四）依法治国、依法执政和依法行政共同推进

依法治国是依法执政和依法行政的前提和基础，是法治的源头。依法行政与依法执政之间具有紧密的逻辑关联，但位于不同的战略时序。依法执政主要指党的领导机制改革，依法行政则面对政府行为的规范化问题。依法治国要求必须将执政和行政行为分别纳入各自的法治轨道。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，就要国事法制化、党务法制化、政务法制化同步建设，党不乱干政，政不乱作为，一切听命于法律。

三、法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”

实现法治政治、法治经济、法治社会、法治文化、法治生态文明的协调统一，是法治中国的基本要求。在法治中国的建设历程中，法治国家、法治政府和法治社会是其关键点，在同一时空使用时，侧重于法治主体的不同。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，就要重视司法的权威重塑和公信力积累，全面实施依法司法、执法、用法和守法。

（一）法治国家要求司法公正和司法权威

在国家法律机构取得足够独立的权威地位，权力的行使受到规范约束的时候，诞生了法治。由此，法律的生命力是司法机关的执行力。司法公正和司法终局是法治的要义，法治国家一定是司法公信力良好的国家。过去，地方的政府、企业、媒体等方方面面都能干扰影响司法，司法实施的地方化和行政化比较严重，存在“严格立法、选择执法、普遍违法”的现象。司法公信力既取决于人民群众对司法公正、权威的感知，更取决于司法机关公正、权威地行使权力。司法机关依法独立、公正行使审判权检察权，才能够建立起公正高效权威的司法制度。司法独立既需要有法律法规的保障，也需要有人身和尊严的保证，这样，法官、检察官在依法公正办案时，才能避免受到政府部门的影响或强势集团、黑社会势力的威胁。在司法去地方化的改革进程当中，可以探讨省以下法院人、财、物由省一级来管，省一级的由中央来管，或者设置脱离地方行政区域的行政法院和普通法院。总之，需要依法处理好政法委与司法、人大与司法、政府与司法、媒体与司法、公众与司法的关系，也需要依法处理好公、检、法之间的关系，消除司法的行政化、地方化、官僚化倾向，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

（二）法治政府要求政府的行政行为全部依法依规

法治政府要求从决策到执行及监督整个过程都应纳入法制化轨道，既是阳光政府、诚信政府，也是有限政府、责任政府。在法制框架下，将政府和企业、政府和市场、政府和社会以及政府内部的关系厘清，并用法律加以固定下来，使权力与责任同在，这是比依法行政更高的要求。依法（包括实体法和程序法）实施行政行为，就要求依据行政权的获得要有宪法和法律的依据，全力推进重大决策听证制度、政务信息查询制度、重点工作通报制度、重要事项公示制度等的建设，使法治政府有权有责且权责一致。

（三）法治社会要求民间组织和个人守法用法

目前，我国公民守法主要有四种境界。第一，自觉守法的境界。它体现的是公民对法律价值和法律精神的认同，对法治的信仰。第二，不愿违法的境界。它体现的是公民对规则的尊重，是对守法的内心自愿，但不一定认同法律本身。第三，不能违法的境界。它体现的是公民对法律责任和法律后果的确信，即违法必受罚。第四，不敢违法的境界。它体现的是公民对法律强制性惩罚的恐惧。这是守法的初级形态，也是当下社会上存在较多的一种守法心态。建设法治社会，要构建不能违法的严密法网，树立不愿违法的价值理念，形成不敢违法的行为代价，倡导全民守法的法治文化。守法的较高层次是用法，即运用法律实现权利和保护权利。

四、建设法治中国必须坚持两个“三位一体”

法治中国，纵向的图景是法治国家、法治政府、法治社会等不同层次不同领域和谐共进，横向的图景是各类治理主体各个治理系统依法治国、依法执政、依法行政各司其职。建设法治中国，在宏观上要坚持两个“三位一体”，在微观上还要具体贯彻到政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和党的建设的全过程。法治，是这六大建设的原则和路径。法治的新使命就是要对六大建设所有的改革发展提供规范和保障，推行科学立法、民主立法的转型升级，强调体制、制度、机制、规则四位一体的转型升级，促进由内容到形式、由行为到程序、由决策到执行一体规范的转型升级，达到两个“三位一体”共同推进、一体建设。

参考文献：

［1］姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系［J］.法学杂志，2013.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2013-11/15/c_118164235.htm，2013-11-15.

［3］国务院办公厅.国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号）［EB/OL］.中央政府门户网站 http：//www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_ 374160.htm，2006-08-31.

［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.新华网http：// www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012-11-19.

中图分类号：D902

文献标识码：A

文章编号：1671-2862（2016）02-0015-03

收稿日期：2015-12-24

作者简介：裴文军，男，河南南阳人，南阳广播电视大学讲师，研究方向：法学基础理论。